北京上海黨建引領城市基層治理變革的經驗

一、背景和形勢

隨著我國城市化進程的加速推進，城市基層治理面臨許多新情況和新挑戰。特別是互聯網、物聯網和云計算等信息技術的快速發展，大數據成為城市治理的戰略性基礎資源，在城市的規劃、交通、環保、安防、能源、醫療等方面，發揮著越來越大的作用，城市治理已經進入數字治理的新時代。城市基層治理還存在體制機制上的困難和瓶頸，主要表現在，條塊分割、管理分散，橫向部門協作意識不強，縱向基層力量不足，管理執法銜接不緊，社會參與程度不高等方面。

城市基層黨組織是黨在城市全部工作和戰斗力的基礎，是城市基層治理的核心力量。如何堅持和發揮黨建在基層治理中的引領作用，把城市基層黨組織建設成為領導基層社會治理的堅強戰斗堡壘，將黨的組織體系與基層治理體系有機融合，將黨的政治優勢、組織優勢轉化為基層治理效能，是城市基層黨建和治理必須面對的新課題。

在黨建引領城市基層治理變革方面，北京市和上海市作為超大規模城市，一直走在全國城市的前列。它們的探索實踐，提供了較完整詳備的北京經驗和上海經驗。這些經驗所體現出的指導思想、設計理念、制度和政策、治理技術，以及大數據應用手段等，都值得其他城市參考和借鑒。

二、實踐和探索

北京市和上海市作為超大城市，既面臨共同的治理難題，又有著各自的市情。對于基層治理，北京市和上海市在探索實踐的基礎上，分別提供了各具特色的“北京經驗”和“上海經驗”。這些經驗既有相同的理念，也有不同的實踐，更有相互的學習與借鑒。以下從基層黨建、基層治理體制機制改革和為民服務等幾個方面，對北京市和上海市的實踐和探索進行考察。

（一）各方合力促新時代基層黨建

1.北京市的做法主要有：建立區、街道、社區三級黨建工作協調委員會，作為開展區域化黨建工作的議事協調平臺。做好“雙報到”工作，廣泛引導黨員干部參與基層治理。開發“黨員E先鋒”網絡平臺，全面記錄駐區黨組織和在職黨員參與社區活動、為社區辦實事等情況。深化黨政群共建，匯聚基層治理合力。建立健全黨委統籌、組織聯建、工作聯動、隊伍聯合、服務聯辦、保障聯享、責任聯查的黨群“一統六聯”工作機制，廣泛地動員和組織廣大群眾積極投身社會治理。

2.上海市的做法主要有：建立區、街鎮、居村三級區域化黨建聯席會議，積極探索單位黨建、行業黨建、區域黨建互聯互補互動，不斷提升黨建引領基層治理的整體效應。持續深化樓宇黨建創新升級，把樓宇黨建作為黨建的重點，做到支部建在樓上、黨建落到實處。積極創新“兩新”組織中的黨組織建設，把基層黨組織建設和基層社會治理有機結合，努力做到組織覆蓋、工作覆蓋和網絡覆蓋。實施城鄉黨組織結對幫扶，覆蓋所有涉農區鄉鎮和村，推動城鄉一體化發展。

（二）賦權基層的治理體制機制改革

1.北京市在平谷區金海湖鎮的探索基礎上，提出了破解基層治理困境的“街鄉吹哨、部門報到”機制，出臺了《關于黨建引領街鄉管理體制機制創新實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》，形成了基層治理變革的綜合改革方案。“街鄉吹哨、部門報到”的具體內涵是，屬地街鄉為了解決問題，吹響哨聲，職能部門應聲而到，形成合力推動問題解決，事不完，人不走。“街鄉哨聲”針對的是存在的問題和市民的訴求，分別為綜合執法哨、重點工作哨、應急處置哨。“部門報到”則是部門向基層報到、向一線報到、向群眾報到，做到民有所呼、我有所應。

為了做好“街鄉吹哨、部門報到”，北京市統籌進行基層治理體制機制改革，對街鄉賦權，增強街鄉統籌協調功能，落實街鄉黨委的重大事項意見建議權、綜合事項的統籌協調和督辦權、職能部門人事建議權和綜合執法人員的考核權。職能部門下沉，促進條塊管理力量聚合，將城管執法、安監綜合執法等職能部門派出機構逐步下沉到街鄉，在街道鄉鎮建立實體化綜合執法中心。著眼增效，提升街鄉服務管理效能，開展街道“大部門制”改革，綜合設置街道各類機構，努力提升服務能力。

2.上海市則從“核心是人、重心在城鄉社區、關鍵是體制創新”出發，中共上海市委、上海市政府出臺了《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》，同時配套出臺六個文件，從街道體制改革、網格化管理、社區治理、村級治理、社會力量參與和社區工作者管理等方面，對基層治理的體制機制進行改革，形成了“1+6”基層治理體制機制改革的配套體系。

這個配套體系著力于街道體制改革，強化街道社區黨組織領導核心地位，賦予街道黨工委對職能部門派出機構的人事考核權和征得同意權，賦予街道規劃參與權和綜合管理權，賦予街道對重大決策和重大項目的建議權。優化社區事務受理服務中心、社區文化活動中心、社區衛生服務中心的基本公共服務功能，進一步建立和完善城市網格化綜合管理中心、社區黨建服務中心和社區綜治中心。取消街道招商引資職能及相應考核指標和獎勵，推動街道工作重心切實轉移到公共服務、公共管理和公共安全等社會治理工作上來。

上海市還發揮街道社區黨組織統籌協調作用，全力打造開放、集約、共享的服務體系，2萬多個黨建服務中心站點與市民驛站、睦鄰家園、鄰里中心等融為一體，15649家社會組織在社區開展公共服務、公益慈善、文體活動、專業調處等服務。街道社區黨組織通過這些區域化黨建平臺，實現資源共享、協調關系、化解矛盾、保持穩定。一些街道通過區域化黨建平臺，組成志愿者服務隊，利用各自單位的資源優勢，互相服務，既和諧了關系，得到了實惠，同時又體現了基層黨組織的作為和黨員的作用。街道社區黨組織還大力培育社會組織，并發揮社會組織中黨員的先鋒模范作用。街道社區黨組織在工作中積極發揮服務功能，通過服務來實現社會管理創新。街道社區黨組織作為橋梁和紐帶，處處為企業、職工排憂解難。還注意把黨的建設和企業文化建設相結合，引導企業建立積極向上的企業文化，同時把黨建和企業的發展結合起來，通過黨建來促進企業的發展。

（三）宗旨緊貼更好地為民服務

1.北京市將與群眾生活密切相關、具有城市管理和公共服務職能的政府部門及公共服務企事業單位的投訴、舉報、咨詢等電話，全部與12345市民服務熱線對接整合，統一設立北京市民服務熱線，以此為基礎，形成了民有所呼、我有所應的“接訴即辦”快速響應機制，建立了黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的接訴即辦工作體系。

“接訴即辦”工作體系還打造涵蓋微信、微博、政務頭條號、“北京通”App、“人民網”領導留言板等15個渠道的統一平臺，構建“熱線+專線+網絡”全方位接訴應訴體系，并把工作拓展到了主動治理和未訴先辦。經過不斷發展完善，“接訴即辦”已成為北京城市運行的“晴雨表”、市民訴求的“呼叫哨”、黨委政府和群眾的“連心橋”，在全國城市政府熱線評比中多次位列榜首。

2.上海市積極運用互聯網技術和大數據技術，建設智慧城市和智慧政府，形成了政務領域的“一網通辦”和城市運行的“一網統管”治理體系。“一網通辦”平臺是上海市政務服務的在線辦事服務平臺，向企業、市民等提供電腦端、移動端、自助終端等多渠道政務服務。“一網通辦”的辦事主體是企業與市民，強調“高效辦成一件事”。

2020年初，上海市以“一網統管”為引領，開啟了超大規模的智慧城市創新實踐。“一網統管”的處置主體是各級政府部門，重點是“高效處置一件事”。“一網統管”著力于“一屏觀天下、一網管全城”，市級平臺已匯集50多個部門的185個系統、近千個應用程序，初步形成貫通市、區、街鎮三級，覆蓋經濟治理、社會治理、城市治理的城市工作體系。

“一網通辦”和“一網統管”互為支撐。“一網通辦”帶動政務服務改進，推動營商環境優化;“一網統管”促進城市管理精細化，保障城市安全有序運行，從而形成雙輪驅動、兩翼齊飛的智慧城市治理格局。2020年，在構建“一網通辦”和“一網統管”治理體系的基礎上，上海市在全球350個城市當中脫穎而出，獲得世界智慧城市大獎。

三、經驗和啟示

雖然北京市和上海市的具體實踐不同，但兩個城市的指導思想、設計理念、技術運用等方面有很多共同之處，具體概括就是“相同的理念，不同的實踐”。特別是在經驗和啟示方面，更有值得其他城市學習和借鑒的共同之處。

（一）黨建引領強化深化

堅持黨對基層治理的領導，把基層黨組織建設成為基層治理的核心領導力量和戰斗堡壘，不斷織密黨的基層組織體系。把黨的組織和基層治理有機融合，黨的建設貫穿基層治理的全過程和各個方面，把黨的政治優勢和組織優勢轉變為基層治理效能。充分發揮黨組織的政治引領、組織引領、機制引領、能力引領作用，積極構建區域化黨建平臺，加強各類黨建主體的互聯互補互動，最大程度凝聚城市基層治理的整體合力。

（二）基層治理體制機制改革因地制宜

堅持與時俱進，根據新的市情和形勢，進行基層治理的體制機制改革。積極改革街道基層體制，打破條塊分割，推動條塊融合，對鄉鎮街道賦權，增強街道統籌協調能力，賦予街道鄉鎮執法權。堅持重心下移、力量下沉，把資源、服務、管理都向基層聚集，促進治理資源在街鄉聚合，增強基層治理能力。堅持整體治理、系統治理、協同治理的改革思路，著力構建簡約高效的基層管理體制，提升街鄉服務管理效能，著力打通城市基層治理“最后一公里”。

（三）為民服務的群眾路線貫徹始終

堅持“人民城市人民建、建好城市為人民”的理念，堅持以人民為中心，民有所呼，我有所應，積極利用現代信息技術和大數據技術，構建為民服務的快速反應機制。把黨的群眾路線貫徹到基層治理全過程，把服務群眾、造福群眾作為基層治理的出發點和落腳點，不斷提升群眾的獲得感、幸福感和安全感。堅持群眾的事情群眾辦，積極拓寬群眾參與治理的渠道，把群眾的力量凝聚起來，不斷厚植黨執政的群眾基礎。

參考文獻

[1]李駿等.超大城市的社區治理：上海的探索與實踐[M].上海：上海人民出版社，2018：54

（壓題圖片：北京市東直門街道樓宇黨群服務站揭牌? 攝影：賈天勇）

（責任編輯：嚴陳玲）

作者簡介：馮軍旗（1976—），河南汝南人，中國政法大學政治與公共管理學院副教授，研究方向：干部群體與社會治理。

本文為北京市社會科學基金項目“新時期以來北京市村干部隊伍建設研究”（17KDB012）;中國政法大學科研創新項目“改革開放以來村干部群體的構成、流動和變遷研究”（1051-10818414）。