新制度經濟學視角下對存量規劃的思考

張嘉龍 蔡文澤 喬郅欽

摘要：存量規劃的核心是通過制度設計來降低產權交易成本，讓低效用地得以高效利用。而新制度經濟學關于所有權與交易成本等問題的研究，對存量規劃的發展有重要借鑒意義。文章以交易成本與產權關系為研究線索，闡述了存量規劃與新制度經濟學的內涵與聯系，結合新制度經濟學的理論解釋存量用地再開發面臨的實際困境，最后以深圳市為例，梳理與總結其存量規劃核心實踐經驗。

關鍵詞：存量規劃；新制度經濟學；產權交易

中圖分類號：F299.27 文獻標識碼：A 文章編號：1004-9436（2022）16-0-03

0 引言

改革開放以來，中國城市化發展波瀾壯闊，獲得了令人矚目的成績。在這40余年的高速城市化進程中，基本上遵循以土地擴張為主的外延型發展模式，利用增量規劃來完成城市的發展［1］。但是在當前資源逐漸匱乏的背景下，城市的用地擴張難以持續，必須從以空間增量為導向的設計模式轉向以存量規劃為主導的開發方式。

傳統的城市規劃理論基于庇古的福利經濟學范式。這一分析模式依據如下邏輯：由于完全市場經濟存在外在性和公共服務供給不足的內在問題，從而導致“市場失靈”，公共服務干涉（如城市規劃）就成了一個政策行為，是用來彌補“市場失靈”的［2］。以科斯為典型的新制度經濟學思想對庇古的純粹市場經濟下存在的外在性和公共物品問題的理論提出了疑問，新制度經濟學主張通過所有權和交易成本對制度進行分析，并高度重視制度對經濟發展的意義，這些思想對當今城市規劃，特別是城市存量規劃的發展有重要的借鑒意義。

1 存量規劃與新制度經濟學的內涵解讀

1.1 存量用地、存量規劃、城市更新

存量用地有廣義與狹義之分。廣義的存量用地，包括城鄉建設已占有或使用的現存全部土地；狹義的存量用地，具有一定的政策含義，即在現行城鄉建設用地中的閑置或未使用土地，還有使用不完全不合理、生產效率低下的已建設土地，即存在二次開發使用能力的土地［3］。存量用地不同于現狀建設用地，其構成不僅包含已施工和正在建造的土地，還包括閑置用地，即已批未建、已征已轉而尚未利用的地塊。雖然這些土地從外在形式上和增量土地沒什么差別，但在土地所有權性質上卻存在根本差異。

存量規劃是指以城市現有的城鄉建設用地數量為基數，在不擴大城市建設用地總規模的基礎上，通過提高空間質量、變更用地功能等方式，來增加土地利用的規劃。增量規劃是以新建土地為核心，還可能包括對存量用地的再利用；而存量規劃則一般不涉及新增土地。城市的發展建設是漸進發展的過程，新增土地也只是在變為存量土地之前的短暫階段性狀態，存量土地才是中國城市建設土地的新常態。

城市更新和存量建設含義基本相同，但又有不同的側重。存量規劃更關注改造土地的使用方式，而城市更新則更注重建設環境質量與經濟效益的提高。城市更新內容豐富，涉及綜合整治、功能變更和拆除重建。而存量規劃涉及范圍更廣，包括對空置土地和低效用地的整治以及對違規用地的處理。二者的管理范圍相似，但在不同國家的具體實施中，在有關規定的適用方面亦有差異。

1.2 新制度經濟學的主要理論

制度分析歷來是經濟學理論研究的重點，如亞當·斯密的《國富論》就反復談到國家制度與交易制度。馬克思的資本理論是建立在“剩余價值”概念及其分配的基礎之上的。但是由于缺少微觀層面的基礎探討，對“制度”的分析一直停留在宏觀歸納層面。直到科斯（Coase，1991年諾貝爾經濟學獎獲得者）在1960年出版《社會成本問題》，才極大地促進了新制度經濟學的發展。

文章提出了兩大重要觀點：第一個是后來由斯蒂格萊（Stigler，1982年諾貝爾經濟學獎獲得者）命名的“科斯定理”（Coase Theorem）；第二個是引進了交易成本（transaction costs）的概念，把制度問題重新放在了經濟學研究的核心。

所謂科斯定理，筆者對其的闡述為：當交易成本為零，產權會自動界定給具有最大利用效率的用戶。即在科斯的理論范式中，社會最佳的資源配置方式并非貿易雙方生產效益的最大化，而是由擁有最大效率（利潤較高）的生產商，取得該資源的所有權。生產商“只關心自己收入最大化”時，則其均衡結果便是產生最多盈余的生產商取得該資源的所有權，從而達到社會總剩余的最大化［4］。

科斯的第二大貢獻就是引入了交易成本。在沒有交易成本的理想市場中，企業的初始狀態與交易制度無關緊要，只要依靠市場機制的調節，就總能達到社會凈利潤的最大化。但是引入交易成本的概念以后，產權的初始狀態和交易機制對能否達到利潤最大化將產生重要影響。在科斯的理論范式中，交易制度與交易成本之間是替代關系，只要創立和運行制度的成本小于交易成本，制度便會被創造出來。同時，當投資規模越大、交易成本也越大時，交易制度的潛在“收益”也就越高。

1.3 存量規劃與新制度經濟學

增量規劃的核心概念是工程學。交通規劃、市政設計、綠化景觀或者發展預測、功能分區、城市結構形態，都是為了利用并合理分配資源要素，以達到最高的公共服務水平。而存量規劃不同，它的終極目的是利用城市現有的物質空間環境，盡量減少資源要素轉換的成本，為城市發展創造出最佳的經濟效益，其內在邏輯更偏向經濟學。現代經濟學中，最貼近存量規劃要求的理論分支便是新制度經濟學。

存量規劃面對的產權初始狀態和傳統的增量規劃差別甚大。相對于增量規劃僅要求面對地方政府一個產權主體，存量規劃還必須協調眾多分散的土地使用者，且對已經形成的現實利益格局將造成很大的沖擊。因此，存量規劃是一個在諸多分散的土地產權主體之間實現資源重新配置的交易過程。

以征收閑置土地再利用為例，可以將存量規劃簡化為三個步驟：

（1）開發商從原產權人手中購入閑置土地；

（2）拆除、維護土地原有建筑、設施；

（3）結合市場需求進行二次開發建設。

在上述步驟中，步驟（1）和步驟（3）均涉及土地產權的轉移。所指的開發商也不一定是完全獨立的，可以是多家開發商共同合作，也有可能是地方政府，也可以是原物業。所以，存量開發項目的產權交易行為既可能是開發商和原企業之間的交換，又可能是政府和原業主的交換，還可能是原業主自己的更新改造，改造以后不進行買賣。不僅可能是雙邊買賣，也可能是多邊交易。但是唯一可以確定的是，交易成本總是存在的，且因為交易方式不同，交易成本也天差地別。

結合新制度經濟學中產權與產權交易成本的視角，可以進一步豐富存量規劃的內涵：存量規劃是對存量用地進行產權交易和利益重構的過程，其核心是通過制度設計，降低產權交易的成本，讓現狀低效利用的用地以更少的代價轉移到能高效利用的使用者手中，從而實現社會效益的最大化。

2 存量用地再開發面臨的實際困境

2.1 存量規劃難以獲得空間增值收益

第一個問題是，過去增量規劃的空間增值收益是通過變更土地用途產生，但這種方式在存量規劃階段難以復制。受制于土地征收成本的不確定性，存量用地開發所產生的收益也成了未知數。沒有空間收益的規劃也是永遠不可能完成的，這也是計劃經濟時代，北京、上海等特大城市的人口一直無法疏解、舊城保護難以實施的主要原因。上海中心城區的“雙增雙減”政策之所以能夠順利推行，得益于外圍新城新區開發所產生的巨額增量空間利潤可以平衡存量用地開發的虧損。而深圳正在進行的土地存量規劃的主要問題，是在城市空間增長受制約、沒有外部增量用地收益保障的條件下，怎樣就地平衡空間損益［5］。

2.2 存量規劃收益合理分配難度大

存量規劃中由于考慮了空間資產的重新分配，那勢必會對現有的利益體系形成巨大沖擊。這些變化很可能都是非帕累托變換［6］，在此過程中有人受益，有人受損。比如城市基礎設施（道路）和公共服務設施（小學）的建設等，給各個區域的人帶來的變化是截然不同的，這些變化產生損益是現實存在的、難以準確界定的，同時又是無法回避的、亟待解決的。所以，存量規劃面臨的第二個問題便是怎樣合理分配獲得的空間增值收益，并且對利益損失者作出合理的賠償。

2.3 多主體之間溝通的交易成本難以衡量

因為現實情況錯綜復雜，存量用地的征收對原產權使用者造成的損益難以準確界定；加之部分用地的產權模糊、信息獲取不對稱以及業主存在的機會主義思想影響，達成統一意見的交易成本難以衡量。存量規劃的第三個問題便是必須形成有效的交易規則和一個制度體系，使其在產權變更的過程中能有效降低交易成本。深圳的存量用地開發之所以能順利推進，正是通過一系列制度設計，明確了存量規劃過程中的收益分配規則，同時清晰地劃分了變更前后的產權歸屬，大大降低了規劃制定與執行過程中的交易成本［7］。

3 存量規劃核心經驗梳理與總結——以深圳市為例

深圳是我國存量規劃的先行者，通過近40年的發展，深圳的存量規劃經歷了多重改造階段，相關政策體系不斷完善，且逐漸精細化、人性化，促使深圳存量用地開發向常態化發展，同時也積累了一系列寶貴的政策經驗。

3.1 土地增值收益分配機制的建立

想要有序推進存量規劃，解決好企業利益分配是首要問題。深圳市根據企業發展特點，形成了“20-15”的利潤共享機制。具體內容為：將存量規劃范圍內的農村歷史違建用地與合法土地的比例控制在3∶7之內，并針對三成的違建土地設立收益共享制度。違章建筑土地的20%將由當地政府回收儲備，另外80%由市場開發，且在這部分土地中，要額外拿出15%的土地用來優先建設公共基礎設施。由于農村歷史違建用地的產權主體過于復雜，政府的介入反而容易提高交易成本，所以內部化處理反而更加高效。因此，政府規定在厘清地塊內的經濟利益關系之后，完善土地征（轉）讓手續，并按協議出讓方式開發，征地價款按公告參考地價的110%給予補償，其中的10%作為該土地所有權問題的處理費。其中的巧思在于深圳市的“20-15”利益共享制度中，將用地產權關系確認的工作交給用地單位自行處理。在現實實施過程中，違建主體與合法主體一樣，都得到了一定的經濟賠償，從而大大提高了更新工作的效率和公眾的積極性。

3.2 開發權的賦予與分離

在存量用地的開發過程中，大量的違建用地面臨整治，政府通過拆分其所有權與開發權，給予原村民和集體更多的土地開發權，這可以理解為一種讓利或者激勵行為，在客觀上有效地推動了土地所有權的轉移和存量土地的再利用。從西方國家的實踐經驗來看，土地開發權既非國有，也非私有，不能被界定為政府和土地所有人之間分享的權利，而是一種社會相關利益方共享的權利［8］。

存量規劃采用市場化的運營方式，把當地政府部門、開發商、集體和農戶等各種權益主體置于同一個平臺，希望他們能夠通過理性合法的協商與博弈，構建起多邊受益的利益分配機制，從而有效地保障各類市場主體的權益需求。并通過給予適當的補償，將當前不能明確的土地產權關系與收益分配機制“捆綁”之后，得到清晰明確的土地產權主體，降低了產權轉移的交易成本。

4 結語

存量規劃是對存量用地進行產權交易和利益重構的過程，對存量規劃的研究應以產權現狀和政策環境為基礎，在借鑒先行經驗的同時進行本土化的創新和調整。對于仍處在增量與存量發展并重階段的城市，需要充分運用日趨短缺的增量空間資源，盤活使用存量空間，從而進一步完善城市空間總體結構，為今后的發展打下空間基礎。此外，因兩者在土地產權方面的法理基礎存在差異，所以本文所指的城市存量用地并未包含城中村這一種特殊的用地類型。雖然在某些地區城中村被當作國有建設用地進行存量再開發，但其合理性與適用性仍存在一定的爭議，相關研究有待后續補充完善。

參考文獻：

［1］ 張京祥，趙丹，陳浩.增長主義的終結與中國城市規劃的轉型［J］.城市規劃，2013，37（1）：45-50，55.

［2］ 桑勁.西方城市規劃中的交易成本與產權治理研究綜述［J］.城市規劃學刊，2011（1）：98-104.

［3］ 姚存卓.淺析規劃管理部門在存量土地管理中存在的問題與解決途徑［J］.規劃師，2009，25（10）：81-84.

［4］ 趙燕菁.制度經濟學視角下的城市規劃［J］.城市規劃，2005（6）：40-47.

［5］ 鄒兵.增量規劃向存量規劃轉型：理論解析與實踐應對［J］.城市規劃學刊，2015（5）：12-19.

［6］ 江泓.交易成本、產權配置與城市空間形態演變：基于新制度經濟學視角的分析［J］.城市規劃學刊，2015（6）：63-69.

［7］ 劉芳，張宇.深圳市城市更新制度解析：基于產權重構和利益共享視角［J］.城市發展研究，2015，22（2）：25-30.

［8］ 桑勁.西方城市規劃中的交易成本與產權治理研究綜述［J］.城市規劃學刊，2011（1）：98-104.

作者簡介：張嘉龍（1998—），男，山東濰坊人，碩士在讀，研究方向：城市更新。

蔡文澤（1996—），男，山東濟南人，本科，助理工程師，研究方向：國土空間規劃。

喬郅欽（1996—），男，山東沂水人，本科，助理工程師，研究方向：國土空間規劃。