我國新型城鎮化穩步邁向高質量發展

張靜

湖北省興山縣城一角

7月12日，國家發展改革委印發《“十四五”新型城鎮化實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。這是繼2014年我國出臺首個新型城鎮化規劃《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》后，面向未來的新一輪新型城鎮化頂層設計。

《實施方案》提出，到2025年，全國常住人口城鎮化率穩步提高，戶籍人口城鎮化率明顯提高，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距明顯縮小。農業轉移人口市民化質量顯著提升，城鎮基本公共服務覆蓋全部未落戶常住人口。

就農業轉移人口市民化和優化城鎮化空間布局和形態等問題，本刊記者近日專訪了上海交通大學安泰經濟管理學院特聘教授陸銘。

戶籍制度改革更加明確

《瞭望東方周刊》：與2014年出臺的首個新型城鎮化規劃相比，新的《實施方案》有哪些亮點？

陸銘：《實施方案》里很多表述都有新意，但最引人關注的還是與人口有關的戶籍制度、土地制度改革方面的內容。

《實施方案》提出，全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制;全面放寬城區常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件;城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數占主要比例，鼓勵取消年度落戶名額限制。

用地方面，《實施方案》對農村和人口流出地的用地提出，穩慎推進農村宅基地制度改革，加快推進房地一體的宅基地使用權確權登記頒證，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式;在充分保障農民宅基地合法權益的前提下，探索農村集體經濟組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等方式，依法依規盤活閑置宅基地和閑置住宅。

《瞭望東方周刊》：根據國家發改委公布的數據，2021年末我國常住人口城鎮化率達到64.72%，比上年提高0.83個百分點。戶籍人口城鎮化率提高到46.7%，比上一年提高了1.3個百分點。這是“十三五”以來戶籍人口城鎮化率的提升幅度首次高于常住人口城鎮化率的增長。對此應如何理解？

陸銘：戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率的差距首次縮小非常有意義。未來，沒有本地戶籍的城市人口比重將逐漸下降，使常住人口與戶籍人口趨同。那么，戶籍制度就能夠轉變成常住地的登記制度，公共服務也就可以逐步按常住人口來配置。這充分說明，我國新型城鎮化正穩步邁向高質量發展。

陸銘

人口向城市流動是長期趨勢

《瞭望東方周刊》：《實施方案》提出，堅持把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化的首要任務，在深化戶籍制度改革上，哪些工作還需加快推進？

陸銘：在深化戶籍制度改革方面，《實施方案》明確提出精簡積分落戶項目，這一點對于農業轉移人口市民化具有重大意義。

原來各地方實施的積分落戶標準里，比較重視教育程度，但農業轉移人口教育水平相對較低，且很多已經在流入地長期穩定就業居住。如果這部分人僅僅因為教育水平沒有拿到相應積分而無法市民化，公共服務不均等狀況就會長期存在。

在逐步推進公共服務均等化進程中，要能給外來人口子女提供更好的受教育機會。應該認識到人口流入的長期性，因此要持續加大力度增加公共服務和基礎設施的供應。

城市服務業對創造就業已越來越重要，推進外來人口的市民化，讓他們能夠在城市里積累服務業工作的經驗，對其職業發展和收入提高有好處，對提升城市生活品質也有積極意義。

在逐步推進公共服務均等化進程中，要能給外來人口子女提供更好的受教育機會。在人口流入地，要大量建保障房，給參與經濟和社會建設的外來人口提供體面的生活空間。

閑置建設用地指標跨地區再配置

《瞭望東方周刊》：《實施方案》指出，在城市群和都市圈內探索經濟管理權限與行政區范圍適度分離，建立跨行政區利益共享和成本共擔機制。率先在都市圈推動規劃統一編制實施，探索土地、人口等統一管理。這對都市圈協同發展將帶來哪些實際利好？

陸銘：中國不少都市圈都遇到了行政邊界對于一體化發展的制約，需要通過行政體制改革來克服這個問題。

近年來，在長三角一體化示范區，上海與浙江、江蘇鄰近地區進行的一體化建設，在規劃編制等方面發揮了積極作用。推廣這種模式，就要在跨邊界一體化的地方，形成統一的規劃，統一管理人口和土地配置。共同投入建設，產生的GDP和稅收就可以共享。這樣就可以提高相關地區一體化發展的積極性，有效促進都市圈建設。

《瞭望東方周刊》：相比過去的城鎮化發展內容，《實施方案》對人口流失城市的問題繼續重點關注?！秾嵤┓桨浮诽岢?，順應城市興衰規律，順勢而為、因勢利導，引導人口流失城市嚴控增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源向城區集中。支持資源枯竭城市因地制宜發展接續替代產業，加強民生保障和救助扶助。這會對收縮型城市發展帶來哪些影響？

陸銘：在中國，收縮型城市有兩種情況：一類是整個城市的人口為負增長，但其中心城區的人口是正增長，負增長的是郊區和縣城;還有一類，不管是中心城區還是郊區的縣城和農村，人口都同時出現負增長。

第一類收縮主要在郊區和農村的地區，郊區縣城的建設用地就要視情減量規劃，農村閑置的宅基地也要視情減量發展。

第二類城市要全域減量發展。這樣的地方要恢復人口正增長比較難，應該順勢而為，通過建設用地指標跨地區再配置來獲取一部分的財政收入。

城市收縮會給當地公共服務和基礎設施建設帶來資金不足的問題，中央政府和省級政府可以采取財政轉移支付的方式提供幫助，使這些地區在收縮的同時能為留守人口提供較好的公共服務和生活質量。對于一些能夠找到新興發展機會的地方，政府也需要有相應的財政扶持幫助。