湖北三峽庫區應急救援能力建設現狀及對策

井俊杰

摘要：湖北三峽庫區作為長江物流中樞，是構建“全國統一大市場”重要紐帶，必將成為各類生產要素、能源及旅游集中地，建成配套應急救援力量刻不容緩。筆者通過實地調研，在充分摸排三峽庫區水上應急救援力量現狀的基礎上，從規范水上建設、研究維護保障機制等五個方面進行了思考，以期為保障航運安全，提高應急救援能力提供一定參考和依據。

關鍵詞：三峽庫區;物流中樞;內河航運;應急救援

三峽工程建設初期，長江航運公安局在維護長江干線水域消防安全形勢持續平穩方面發揮了重要作用，隨著三峽工程的建成并投入使用，三峽庫區水域通航量快速增長，通航噸位與化危品船只數量逐年遞增。2020年，長江干線水域貨物通過量30.6億噸，同比增幅超過4.4%，各類船舶近20萬艘，貨船平均噸位由2019年的1880噸提升至1960噸。其中，三峽大壩過閘船舶4.40萬余艘，危險品船舶5800余艘，集裝箱船舶3200余艘，商品車滾裝船1000余艘，客船2200余艘，普通貨船3.20萬余艘，平均噸位達4680噸，庫區航運運輸結構呈現顯著變化。

2019年，三峽庫區游輪旅游接待109.72萬人，隨著內河的持續開發，三峽庫區游客量必將井噴增長，與此同時，長航公安應急救援裝備老舊、救援人員發展滯后，不能滿足日益增長的長江黃金水道經濟健康穩定發展。2019年長航公安改革轉隸后，交通運輸部對長江航運的應急救援職能進一步弱化，長江航運的應急救援能力亟待增強。隨著新組建的應急管理部職能擴充，長江流域應急救援能力建設必將向“全災種、大應急”的方向聚齊。2011年6月，國務院批準實施《三峽后續工作總體規劃》，從“移民安穩致富、生態環境建設與保護以及地質災害防治”三個大方面全面提出三峽庫區經濟社會發展要求，其中增強三峽庫區應急管理能力是重點內容之一。《三峽后續工作總體規劃》實施十年來，各項工作有序推進，重慶市已基本完成萬州、江北、長壽、巫山四個水上消防站建設，位于萬州的三峽庫區綜合應急救援指揮中心也于2020年開工建設，在湖北三峽庫區尚無專業化應急救援力量。為加快湖北三峽庫區應急救援能力建設，受宜昌市人民政府委托，市消防救援支隊聯合市水利和湖泊局對長江水域消防工作開展調研。現就有關情況介紹如下：

一、湖北三峽庫區在新經濟環境下的區域優勢

隨著中國經濟發展由勞動密集型向“低碳環保、資源節約”型轉換，無論從“碳達峰、碳中和”、新能源和航運本身發展趨勢，還是從長江經濟帶發展全局和未來方向來看，長江“黃金水道”都具有不可替代的地位和作用。2022年4月，中央財經委員會強調加強交通、能源、水利等網絡型基礎設施建設，加快構建國家水網主骨架和大動脈，推進重點水源、灌區、蓄滯洪區建設和現代化改造。“十四五”期間，長江航運在國內經濟大循環、消化產能、擴大內需上將發揮更加突出的作用。湖北三峽庫區作為連接武漢和重慶兩大內河航運中心城市的紐帶，又是三峽工程所在地，亟待全面提升交通物流樞紐能力。2017年，投資86億元的三峽翻壩物流產業園開工建設，秭歸港是其中核心配套工程，將配套6大碼頭翻壩物資轉運。2021年，投資93億元的三峽翻壩江南油氣管道項目在湖北宜昌開工建設，該項目系三峽綜合交通運輸體系核心項目，也是湖北省補短板強功能“十大工程”項目和“十四五”規劃重點項目，建成后將大大提升三峽庫區航運保障能力。截至2020年，三峽翻壩物流中心已累計完成投資25億元，依托三峽翻壩物流中心和庫區港口發展機遇期，湖北三峽庫區航運必將迎來快速發展的窗口期。

二、湖北三峽庫區水上應急救援力量的現狀

湖北省三峽庫區是指受長江三峽工程淹沒的湖北地區，包含長江流域宜昌市所轄的秭歸縣、興山縣、夷陵區，以及恩施州所轄的巴東縣。庫區下游即是三峽大壩與葛洲壩，兩壩之間相距38公里。三峽工程自2008年試驗性蓄水完成后，壩前最高水位已抬升至175m，壩上水域已形成深水良港。根據交通運輸部辦公廳《關于印發長江干線危險化學品船舶錨地布局方案（2016—2030）》，三峽樞紐上游布局待閘錨地4處，錨位37個。其中蘭陵溪危險品待閘錨地（大壩上游約11km）、廟河危險品錨地（大壩上游約16km）、杉木溪危險品錨地（大壩上游約12km）和正在建設中的秭歸舊州河危險品錨地（大壩上游約38km）均位于三峽庫區宜昌秭歸境內。同時，伴隨著旅游業的發展，停靠秭歸港的游輪數量也逐漸增加，在旅游旺季，三峽庫區秭歸港日均游客流量達到2萬人次。庫區水上救援工作現由長航公安局宜昌分局、三峽海事局及宜昌海事局等部門管理，三峽海事局、宜昌海事局主要負責綜合協調，沒有專業的消防救援力量，未配置消防戰船，僅配置少量滅火救援器材。長航公安局宜昌分局消防支隊在湖北三峽庫區設有水上消防站一座，位于太平溪鎮伍相廟水域，該站配有2艘消防艇、1艘躉船，戰斗員10人;在巴東水域設有巴東水上派出所，未裝備消防戰船和水上救援裝備，平時應急救援工作主要依靠社會力量。

三、調研發現的突出問題

（一）水上消防應急救援職責移交不徹底

長航公安原隸屬于交通運輸部公安局，2002年國務院（國函〔2002〕1號）明確，長江港航公安機構作為國家治安行政力量和刑事司法力量的重要組成部分，行使跨區域的中央管理水域的公安管理事權。消防安全作為治安管理內容，由長航公安消防機構行使管理事權。2019年，長江航運公安改革脫離交通運輸部，并入公安部，交通運輸部長江航運應急救援職責整體移交公安部。《中華人民共和國消防法》自2009年5月1日實施以來，于2019年及2021年進行了兩次修訂。依附于原消防法明確的交通部公安消防監督管理職責文件尚未同步修訂，公安部接收交通運輸部長航公安局后，對于長江航運消防監督管理也未出臺相關暫行辦法，長江干線水域消防監督執法和水上應急救援能力建設沒有具備時效的法律規章出臺。盡快出臺公安部消防管理配套文件、明確交通部和公安部消防應急救援職責范圍，才能為三峽庫區應急救援能力建設提供政策支持。

（二）水上消防應急救援裝備陳舊老化

改革轉隸以來，由于公安部對長江水域的應急救援職責尚未明確，現有長航公安消防干警不能良性更替，導致現有水上消防站滅火救援裝備陳舊，人員戰斗力下降，調研發現宜昌長航公安局消防支隊現有4支消防艇均為2007年前裝備，主力水炮射程僅70m，而三峽庫區旗艦游輪長度已達到149m，除去火災現場水炮與著火點的作戰安全半徑，70m的消防水炮已遠不能滿足現有三峽庫區大型游輪、商貨船和化危船只的滅火救援需求。同時，由于配套政策不完善，消防救援裝備更新換代緩慢，個人防護裝備年久失修，未配置破拆、堵漏、排煙等其他搶險救援裝備，不能有效處理庫區各類突發事件。

（三）水上消防站建設缺少統一規劃

長江航運公安在長江沿線布點的消防碼頭，其規劃、設計、施工及驗收都在交通運輸部報批，消防躉船、主力戰船及各種消防救援裝備由交通運輸部統一標準，長期以來，由于需求不同，容易造成裝備配備與地方省市的港口建設規劃、產業布局和碼頭布點不相匹配。截至2022年4月，已建成的重慶市水上消防站和武漢市水上消防站均由地方發改委批復，能有效滿足地方港口碼頭需求。但是長江航運作為一個整體經濟動脈，由于地區經濟發展不均衡，不發達地區在爭取水上應急救援建設上必然存在短板，建議長江委在后續工作規劃上進一步細化應急救援力量布局，兼容區域經濟發展和內河整體航運需求。

（四）水上專業救援技術人才隊伍建設失衡

長航公安消防機構作為長江水上專業消防監督管理部門，負責長江干線宜賓至上海長江口約2300km水域的水運設施、客船、碼頭，以及航行、停泊、作業的中外民用船舶的消防監督、滅火救援、火災調查等工作。搶險救援、深水打撈及水上除火災外的各種災害事故處置不在其崗位職責范圍，現建制為一個水上消防總隊和16個水上消防支隊，共有消防監督專業技術民警450余人，專業技術人員以執法監督、火災事故調查崗位為主，水上滅火救援專業技術人才短缺，特別是2019年改制以來，水上滅火救援專業技術隊伍建設處于停滯狀態，與執法監督崗位專業人才處于失衡發展狀態。

四、應急救援能力建設的工作建議

水上應急救援能力建設屬于基礎性民生保障工程，對確保三峽水庫的安全運行，確保三峽庫區移民生命財產安全，促進庫區經濟社會發展具有意義重大。為了填補湖北三峽庫區應急救援能力空白，筆者認為需從以下幾方面統籌協調：

（一）規范水上部分建設內容

結合上海、重慶水上消防站建設和應急救援經驗，亟須住建部、應急管理部、交通部、水利部、公安部等多部門派出專家組調研論證，聯合出臺《水上消防站建設標準》，同步規劃長江干線水上消防站網絡，使水上消防站建設科學規范、有據可依。各大船廠及軍工企業也應在水上消防裝備上發揮作用，消防戰船和消防艇功能配置及泊位需求應立足長江內河航運發展，消防員及船員入駐管理、船務保障體系建設（包括船員、輪機、船長及后勤人員管理和水上裝備管理等）應以實際需求為主導，確保消防躉船、戰船設計貼近消防員日常備勤和實戰。

（二）研究運行維護保障機制

三峽庫區應急救援隊伍建設服務于長江航運，保障貨運和游客安全，不僅是長江基礎設施不可或缺部分，也給長江沿線城市生產、物流、旅游提供安全保障，為地方經濟保駕護航。建議各地由應急管理部門牽頭，按照項目建設內容及運行模式，爭取交通運輸部直屬單位長江航務管理局及地方政府財政雙向支持，保障裝備、器材維護保養和人員經費。探索船務保障人員市場化，應急救援隊員成建制化，這樣能夠充分保證水上救援作業的專業化和軍事化（鑒于消防隊伍流動性強）的優勢互補，并積極爭取水上消防特勤隊員職業發展配套政策，保障水上消防特勤隊員的待遇和福利。

（三）推動部委明確各方面職責

長江流域所轄范圍廣，2019年國務院大部制改革前，交通運輸部對長江管轄的區域劃分并不是按行政轄區劃分，改革后公安部長江主管單位是否延續原監督管理模式，做到和地方單位有效信息互通，對長江各種突發事件的處理都極為關鍵。當前應積極推動國務院各部委明確長江應急救援能力建設和應急管理職責范圍，便于日常接處警的信息共享和重大突發事件統一調度指揮，為水域救援能力建設提供統一的政策支撐。

（四）建設水上應急救援隊伍

目前，長江海事局、長航公安水上消防支隊等各部門水上執法和救援一線力量，均在岸線設置有營房，便于警員的工作、生活、學習和訓練。2019年國務院大部制改革以來，在“大應急、全災種”應急管理體系背景下，全國各地消防救援隊伍都在建設專業水域救援隊，消防救援隊伍作為準軍事化應急救援力量，可以岸線消防站或訓練基地作為依托，建設模擬水上訓練設施，以滿足水上救援專業人員執勤備戰、理論培訓、專業化訓練、水上器材裝備維護保養及后勤保障等需求，搶抓時間，使隊伍實戰化建設走在政策落地之前，為下一步駐勤消防碼頭做準備。2020年以來，湖北宜昌消防救援支隊已先后與宜昌海事局、三峽海事局簽訂共建協議，完成舟艇駕駛員培訓100余人次，參訓人員均通過院校理論考試和海事部門實操考核合格并取得舟艇駕船證，為承接內河應急救援工作打下堅實基礎。

（五）整合提升水上應急救援指揮系統

實時高效的信息指揮中心是水上消防特勤站的中樞，長江沿線已建有完備的氣象、水文、雷達、監控、航標等安全預警和安全監管設施設備，各站點均有交通部直屬單位及轄區地市氣象、水利等職能部門管理。建成后的水上消防特勤站應能夠實時掌握和處理上述氣象、水文及航務信息，為應急救援提供決策依據，增強長江流域宜昌段應急救援能力。新建的三峽庫區水上應急救援中心應先實現信息資源的實時共享，在條件成熟時實現三峽庫區應急救援信息的集成。

為適應長江水運經濟快速發展，充分發揮湖北三峽庫區在“全國統一大市場”中的作用，筆者認為湖北三峽庫區應急救援能力建設應重點從統一規劃、科學建設、明晰職責、儲備人才及信息整合等方面推進，爭取在湖北三峽庫區形成以長航公安消防民警為監督執法骨干，地方消防救援隊伍水域專業隊為應急救援主力，海事、水利、港航、水文及企業專職隊為一體的長江水上綜合性應急救援力量體系，以保障黃金水道的航運安全，保障三峽庫區移民福祉。

參考文獻：

[1]長江航務管理局.長江過閘船舶消防安全管理辦法[Z].2021.

[2]袁宗祥.三峽庫區水上交通安全監管與應急方法研究[D].武漢：武漢理工大學，2012.