日內瓦和維也納，爭全球治理蛋糕

何任遠

日內瓦的湖區

瑞士曾是世界范圍內第一個跨政府組織“國聯”的總部所在地，如今也是聯合國旗下多個分支，包括世界衛生組織、難民署、人權理事會等組織的總部所在地，還是紅十字國際委員會（日內瓦）、國際奧委會（洛桑）、國際足聯（蘇黎世）、歐足聯（尼翁）的總部所在地，以及世界經濟論壇（達沃斯）等著名峰會的舉辦地。

瑞士法語區的城市日內瓦，比巴黎更顯國際化。在日內瓦的湖區周邊，坐落著23個國際一線組織的總部?！皣H日內瓦”的建設口號，凸顯著其國際組織之都的定位。但外交名城日內瓦不是沒有競爭者，鄰國講德語的首都維也納，就在虎視眈眈。

尚武的中立國

在歐洲的深山中，有這樣一個小國：防御工事和荷槍實彈的軍人隨處可見，防核爆山洞能夠容納這個國家的所有公民。它并非戰亂的貧瘠小國，也不是諸如阿爾巴尼亞這種被外界認為是“隱士之國”的半封閉國家，而是在拿破侖戰爭后的兩百多年里，幾乎與戰火絕緣的“和平之國”瑞士。

實際上，吸引一眾“全球治理”跨國機構的瑞士，是一個“武裝到牙齒”的國家。其延續兩百年的“永久中立國”地位，是建立在全體公民“以武止戈”的理念和實踐上的。

在羅馬帝國統治大半個歐洲的時期，有兩個類似“雞肋”的行省，本身沒有豐富的自然資源，根本不適合農業發展，卻是開疆拓土時必須占領的地方：一個是位于北海南岸的低洼省份巴達維亞（今荷蘭、比利時一帶），另一個就是深藏于阿爾卑斯山脈中的赫爾維西亞?。ê髞砣鹗咳说木駡D騰）。

前者是一個經常被海水浸泡的鹽堿地，后者則是常年山賊橫行的高海拔苦寒地帶，兩者在帝國時期和封建時代，都不希望惹怒霸權中心而被卷入戰火。在逐漸形成歐洲五大列強的19世紀，比利時和瑞士都是歐洲五霸夾縫中自我標榜的“中立國”。然而，歷史在之后證明了“中立國”這身份，也是需要靠自身軍事力量維系的。

相比沒少遭受德國侵略的比利時，瑞士的中立國地位可是經受住了動蕩的考驗。從1815年維也納會議把瑞士定為“中立國”后，這個小山國就再也沒有經歷過戰火的摧殘。

這其中一個原因是瑞士的勇武傳統。在鐘表和光學儀器成為世界聞名的瑞士特產之前，這片苦寒之地的特產就是戰士。中世紀的瑞士人，成為了歐洲強勢君主和貴族的雇傭兵。后來梵蒂岡教皇專門聘請瑞士衛隊作為私人武裝，莎翁戲劇《哈姆雷特》中的丹麥國王亦如此。

如今，這個具有“全民皆兵”傳統的國家，確保一旦參戰就能立即調動80萬軍隊。此外，瑞士在山脈和峽谷間修建了諸多秘密地下基地，鑿穿了多條迷宮隧道，能夠讓自走炮、裝甲車和坦克以及導彈發射系統不動聲色地在各州之間穿越。甚至連空軍機場也隱藏在阿爾卑斯山的山坳里。那些風光旖旎的滑雪驛站，平時游人如鯽，但一墻之隔，卻是隨時掛彈待命的FA-18戰機。

正是有了“武裝到牙齒”的國策，瑞士才有長久中立的本錢，才能成為頂級富豪們財富的保險箱，進而獲得國際組織選址的青睞，躍升為衣香鬢影的國際會務都會。

與國際組織伴生

歌舞升平的表面下，瑞士山體內部的備戰齒輪總在運轉。如果說，“武裝到牙齒”是瑞士立國的那層蛋糕內核，那么無數跨國組織入駐，就是蛋糕表面上的那層奶油裝飾。

梵蒂岡的瑞士衛兵

吸引一眾“全球治理”跨國機構的瑞士，是一個“武裝到牙齒”的國家。

夾在德法意三大國中間，瑞士各個聯邦州、語區和城市，有著明確的分工和定位，并不會讓一個城市承擔過多職能。伯爾尼是其政治首都，但是“國際物流和商貿之都”卻被賦予蘇黎世。相比起德語區，瑞士法語區的經濟并不算出彩，卻坐擁一座天下聞名的國際組織之都——日內瓦。

紅十字國際委員會總部

聯合國歐洲總部

世界衛生組織總部

世界貿易組織總部

今時今日，從日內瓦湖畔往日內瓦國際機場方向眺望，你會發現一系列設計前衛的跨國組織總部建筑物：世界貿易組織、聯合國兒童基金會、世界氣象組織、聯合國貿易和發展會議、聯合國歐洲經濟委員會、聯合國駐日內瓦代表處、聯合國難民事務高級專員公署、世界衛生組織、紅十字國際委員會。能從空中一眼看完這么多國際一線組織的總部，這樣的城市恐怕也只有日內瓦。

瑞士商人、國際紅十字運動之父亨利·杜南

瑞士法語區的經濟并不算出彩，卻坐擁一座天下聞名的國際組織之都——日內瓦。

相比起布魯塞爾“西方軍機處”的行政特色，瑞士的國際組織更加標榜“和平”。第一個在瑞士建立，并具有真正國際組織意義的機構，就是在戰場上“救死扶傷”的紅十字國際委員會。

1863年，瑞士商人亨利·杜南在意大利北部目睹了傷兵慘狀，決心發起一個照顧各方受傷士兵的組織。回到日內瓦后，他同當地富商還有市政府磋商，并邀請了歐洲多國的政府代表與會，隨后成立了“傷兵救護國際委員會”（“紅十字國際委員會”前身）。次年，瑞士聯邦政府出面邀請了所有歐洲主權國家以及美國、巴西和墨西哥的代表，推出了《日內瓦公約》。這份影響深遠的文件，成為了用人道主義精神對待敵方戰俘的重要依據。

有意思的是，紅十字國際委員會的標志，跟瑞士國旗和國徽的色樣高度重合，后者是白色十字搭配紅色底色，與前者的用色地方剛好相反。根據瑞士杜南研究院的資料，這種設計是為了紀念杜南的瑞士國籍。另外，該組織的委員是在瑞士公民中選舉產生的。由此，現代瑞士的國本和國際性組織高度重合，你中有我，我中有你。

擁有湖光山色的日內瓦，讓各國外交官在艱苦的馬拉松談判之余，能夠得到身心放松。再加上英國人在19世紀把瑞士雪山開發成滑雪勝地，以及穩定和平的社會發展環境，瑞士成為了歐洲現代旅游業的發祥地之一。一個讓當地人津津樂道的話題是，列寧在瑞士流亡期間曾試圖在當地發動革命，但響應者寥寥無幾，而革命導師也怕這里的湖光山色消磨自己的革命激情，最終在1917年動身返回俄國。

1919年，第一次世界大戰塵埃落定，根據《凡爾賽條約》，世界上第一個協調各國矛盾紛爭的跨國組織“國聯”在日內瓦成立。第二年，國聯總部“萬國宮”開門運作之際，日內瓦迎來了約1500名國際時政記者，還有數以千計的外交官，以及各類游說團體。

前所未有的國際關注，在日內瓦催生出一系列產業：翻譯、法律咨詢、觀光導游、文娛、房屋中介、酒店服務等。長期固守山里的瑞士人，第一次看到了來自東亞、西亞、美洲等遙遠地方的外交人員。山國里原本寧靜的小城，響起了各國的語言和音樂。如今日內瓦市政府官網上標榜的“國際日內瓦”，在那個時候就開始成為城市生活的常態。

“國際日內瓦”的反對者

從1939年二戰爆發到1946年“國聯”解散，日內瓦經歷了一段落寞的日子。但“國聯”的繼承者聯合國，卻把更多的國際化組織和外交人員帶到了日內瓦和瑞士。

如今，單是聯合國分支機構在日內瓦的雇員，就達1萬多名。這座城市容納了3.2萬名外交官和使領館官員，有179個國家和地區在這里有常駐機構，另外還有380多家國際性非政府組織在這里辦公。

日內瓦跟紐約、維也納、內羅畢和海牙，成為了聯合國旗下機構所設總部最多的幾個城市。根據《全球治理期刊》2021年12月的一份研究，好像日內瓦這樣坐擁多個國際機構的城市，已經產生了一種“生態效應”：國際化的組織讓當地的設施和人文氛圍也變得國際化，從而產生滾雪球的效果，吸引更多國際化組織落戶日內瓦。

可是，日內瓦接待的駐扎機構和官員越多，這里的生活成本和社會問題也就越多。在2010年代，聯合國在日內瓦的雇人成本比2000年代上漲了60%;到了2017—2018年，聯合國在日內瓦分支機構的雇員開始面臨大規模降薪，一些短期雇員更在一夜間變成了“非法滯留人員”。

到了2020年，聯合國又被曝出有79個成員國拖欠會費，再加上特朗普主政時期美國退出了世界衛生組織，成員國要求聯合國削減運營成本的呼聲日益高漲。據瑞士媒體Swissinfo報道，一些經濟條件不佳的成員國，開始呼吁把某些聯合國分支機構撤出日內瓦。

實際上，早在1960年代，日內瓦的競爭對手就上演過一次成功的“挖角行動”。

在石油輸出國組織“歐佩克”成立之初，南美產油國和中東國家展開總部選址交鋒。為了彰顯組織的中立性質，成員國選擇把秘書處設在日內瓦，但幾年后即遷到維也納，因為當時日內瓦拒絕給予歐佩克一個國際組織的外交地位，而奧地利人樂于提供方便。

維也納有著比日內瓦更加豐富的國際會務歷史。

歐佩克維也納總部

國際原子能組織總部

還有，當時日內瓦已開始面臨國際組織過多而產生的通脹問題和社會治安問題。一些當地政黨對不斷蜂擁而至的國際機構感到厭倦。瑞士政府對國際組織以及跨國私人集團的雇員簽證，在當時開始收緊，不少雇員的收入所得稅也開始變得沉重起來。當時歐佩克在日內瓦秘書處常駐的40名正式員工，被要求繳納占工資50%的收入所得稅，“逐客令”的意思已經很明顯了。

這個時候，時任奧地利外長向歐佩克伸出了橄欖枝。布魯諾·克賴斯基之后任職奧地利總理，利用奧地利在戰后確立的中立地位，致力于把首都維也納打造成與日內瓦不相上下的國際會務城市。

為什么是維也納？可以說，作為昔日神圣羅馬帝國、奧地利帝國和奧匈帝國的故都，怎么說都是一個帝國曾經的權力中樞，維也納的歷史地位可比日內瓦高得多。

正當歐洲列強在1815年齊聚維也納決定歐洲前途命運的時候，日內瓦還只是一個十八線都不到的山地小縣城。維也納有著比日內瓦更加豐富的國際會務歷史，酒店食宿、會務場地、多語種翻譯和各種文娛康樂設施，該有的都有。無奈受兩次大戰摧折，多語種帝國一去不復返，只剩下這一名為“奧地利”的德語小山國百廢待興。

冷戰時期長期執政的奧地利社民黨，有意利用奧地利的中立國地位，在國際組織總部選址和會務承辦領域與瑞士一較高下。1965年，歐佩克時任秘書長阿什拉夫·魯夫提在選址協議上大筆一揮，從此歐佩克便把家安在了維也納。

在克賴斯基的外交手腕操作下，維也納作為中歐地區在瑞士之外的國際組織和會務重鎮，聲譽漸濃。到如今，維也納是超過40個跨國政府組織的總部，其中著名的還有國際原子能組織、聯合國工業發展組織、聯合國藥品與犯罪辦公室、歐洲安全與合作組織等。

可以說，瘦死的駱駝比馬大，維也納失去了一個帝國的版圖，卻因為帝國留下的外交智慧而得以繼續成為一座國際化的會務之都。

責任編輯謝奕秋 xyq@nfcmag.com