從TICAD看日本對非洲多層級公共外交

王一晨

2022年8月28日，塞內加爾總統薩勒、突尼斯總統賽義德和日本外相林芳正在“第八屆東京非洲發展國際會議”閉幕式后舉行新聞發布會。

8月27～28日，日本在突尼斯舉辦“第八屆東京非洲發展國際會議（TICAD）”，聯合國、聯合國開發計劃署、世界銀行、非盟委員會以及非洲54國代表出席會議。TICAD是1993年日本與多個國際組織共同建立的國際對非全方位合作平臺。近來，國際社會對非洲的關注度高漲，非洲也成為一些大國角逐國際影響力的競技場。日本一直相當重視對非合作，特別是注重對下層民眾的援助，以在非洲民間樹立自身形象，形成了具有日本特色的多層級公共外交模式。

日本的多層級公共外交

1972年，日本在外務省下設獨立行政法人——國際交流基金，以開展對外文化交流，這被視為日本實施公共外交的嘗試。進入21世紀以來，日本政府愈加重視公共外交的作用。2004年，外務省設立“廣報文化交流部”，后幾經改革，發展為“廣報文化外交戰略課”，作為公共外交政策的主要負責部門。“廣報”主要指對外宣傳等公關活動，“文化”則側重民間人文交流，二者成為日本早期公共外交的基本要素。“公共外交”一詞也于2004年最早出現在日本《外交青書》（即“藍皮書”）的官方表述中。

隨著公共外交的發展，日本學界對之的認識也發生了轉變。在公共外交的實施主體上，從原有的“國家”拓展為包括地方自治體、民間交流團體、企業個人等在內的“多層級非政府主體”;在實施方法上，從原有的“單一文化交流”逐漸發展為“以項目宣介政策”的多元化路徑選擇。這兩個層面呈現的多層級化發展趨勢在日本對非洲等發展中國家公共外交上有著明顯體現。

對非“一體兩翼”式公共外交

在對非公共外交方面，日本逐漸形成了在政府引領下以官民協作為主體，以開發援助、人文交流為兩翼的多層級公共外交格局。

2013年，日本政府出臺首部《國家安全保障戰略》，將開展對外宣傳提升到國家戰略的范疇。時任首相安倍晉三更明確了首相官邸在公共外交中“官邸主導”的“司令塔”作用。外務省作為政府公共外交主要負責部門，由外務大臣親自牽頭統領部署公共外交工作。“廣報文化外交戰略課”的整合改編突出了其對公共外交的戰略引導職能。此外，總務省、經濟產業省、文部科學省、文化廳、觀光廳等機構也在不同領域承擔了公共外交職能。內閣府還專門成立了“國際廣報聯絡會議”，由國家戰略擔當大臣和外務大臣共同主持，統一協調各省廳及機構在公共外交領域的相關政策。例如2012年的兩次聯絡會議在確立日本通過TICAD平臺引領對非公共外交上發揮了重要作用。此外，目前日本各都道府縣已同1782個外國城市建立友好關系，其中不乏非洲城市，“地方外事”在開展對非民間公共外交領域也發揮了重要作用。

“官民協作”的特點在日本公共外交領域非常突出。在官方層面，著力將駐外使領館打造成海外公共外交前線據點。目前日本駐外使館總數達153個，30年來增長了40%，位列世界第五，其中在非洲54國均設有使館。館內還設立了“公共外交專員”一職，統一協調日本各駐外機構、企業共同開展公共外交工作。在半官方層面，為弱化官方背景，避免引起當地民眾的疑慮和抵觸情緒，日本主要通過由外務省主管的國際協力機構（JICA）、國際交流基金以及由經濟產業省主管的貿易振興機構等獨立行政法人，分別從對外援助、文化交流以及經貿合作三大領域開展國家公共外交。在民間層面，日本政府在制定政策時注重通過舉辦懇談會等形式提高企業、機構、團體、民眾等社會各界的參與度，特別是發揮非政府組織（NGO）在公共外交中的獨特作用。例如2014年建立了“非洲開發會議市民網絡”平臺，網羅30余個NGO團體共同參與討論TICAD議程設定，既為日非合作吸引更多關注，也在無形中拉緊NGO主動為政府站臺。

日本在援助合作、文化交流領域對非所做的公共外交頗為細致深入。一是打造在非洲的一線公共外交樞紐。日本通過外務省下轄的半官方機構——JICA，在非洲28國設立事務所，統領對非援助合作，形成公共外交樞紐。JICA根據當地底層民眾需求，與地方政府共同在民生領域開展援助行動，同時通過下設的公共關系協調部細做媒體工作，緊拉當地記者對援助項目持續宣傳報道，并開設社交媒體賬號以放大宣傳效果。二是強調人與人之間的互動交流。日本認識到非洲人不排斥外來理念灌輸，但高度需要外人尊重認可，因此要求赴非技術合作人員以及人文交流志愿者均須同當地民眾共同生活和工作。這種做法讓非洲人在日常生活中潛移默化地了解和接受了日本的理念和文化。三是重視宣傳日非友好中的個人真實故事，前首相安倍就多次在公開場合講述百年前微生物學家野口英世赴非進行醫療考察并在當地染病去世的故事，并設立“野口英世非洲獎”，在新冠疫情期間大加宣傳，將之打造為日非抗疫合作的一面“招牌”。

日本對非公共外交中的涉華因素

中國迄今已連續12年穩居非洲最大貿易伙伴國地位，中非合作論壇長期引領國際對非合作，因此中非合作也日益成為日本調整對非合作的重要變量。非洲國家對西方一味強調所謂“民主自由”的價值觀早已出現厭煩心理，對附帶條件的“價值觀外交”也并不很感興趣。因此日本也做出相應調整，在對非公共外交中特別強調將“印太視域下的共同國際秩序”作為日非合作的理念共識。在2016年以來的TICAD峰會上，日方還在多個成果文件中夾帶了部分涉東海、南海航行自由安全等相關內容，試圖以所謂“國際秩序準則”拉攏非洲國家認可其理念并為其站臺，并不斷將中國形象歪曲為“國際法規則下的挑戰者”，繼而彰顯自身所謂“國際秩序維護者”的形象。繼中國任命首位“非洲之角”事務特使后，岸田文雄在此次突尼斯TICAD會議上也宣布任命日本的“非洲之角”特使，在彰顯對非洲地區安全重視的同時，著力對沖中國在東非的影響力。

當下，日非合作整體規模遠遠落后于中非合作。為扭轉這一形勢，日本在國際對非多邊合作場合不斷抹黑中國，將非洲“債務危機”歸責于中非合作，甚至還提出向非洲派遣債務專家以緩解非洲困境等。日本此舉既是迎合美國等西方國家對于所謂中國“債務陷阱”的不實論調，也仍是出于與中國競爭非洲基礎設施建設市場的現實利益考量。可以預料，隨著中美博弈的影響持續外溢到非洲，日非峰會后所謂“中國因素”將在日本對非各個層級的公共外交中愈發凸顯。