國家權力監督模式轉型與清末民初的“政治衰朽”

楊毓康

古代中國的權力監督形成以行政監督為主，尤以對官僚的權力監察為重的集權監察模式，西方則在多元權力主體政治抗衡中形成分權制衡的傳統，并且在近代英美政治革命中發展成為以分權制衡為紐結的立憲主義話語體系。中西兩種權力監督傳統的交鋒始于清末，中國傳統的國家權力監督模式連同整個政治體秩序，實際上都需要面對西方體現分權制衡的近代憲制話語的挑戰。隨著清末民初國事艱難和持續政改，中國以集權監察為主的監督體系被邊緣化和歷史化，而引進的西式憲制權力監督模式同樣陷入困境，最終整個國家都陷入政治失序。

一、憲制舶來與改良派、維新派的政治改革主張

“憲制”一詞原指中國的古代政治體秩序，近代日本先以漢語中的“憲制”（政制/憲政/政體/憲法/憲章）一詞對話constitution時，強調的是“憲制”與constitution相似的根本性和合法性的維度方面，如此理解在某種程度上對接了古希臘傳統以至英國革命經驗的討論，即憲制作為政治體總體秩序的構成。但是，在西方憲制話語體系面前，一方面，“憲制”一詞很快被剝離用以說明中國古代政治體秩序的這一含義，用來專門指代西方憲政制度；[1]？而近代美國的“民主實驗”以至司法憲法律傳統覆蓋原有憲制話語體系，constitution從政治概念中脫離成為比法律更高的法，即constitutional？law。[2][3]？另一方面，面對西方政體學說以至憲制理論，？除“憲制”一詞被從中國政治母體中剝離之外，中國古代政治體秩序本身又因為君主制而與西方政體學說中自古以來的“東方專制主義”掛鉤，？[4]？近代孟德斯鳩雖然還是將君主制和專制政治區分開，但在其從氣候、疆域、環境專門分析中國“東方專制主義”時，中國的君主制就同時也被認為是專制政治，而這種統治是以恐懼為原則的。[5]

？近代早期改良派大談西方憲制，首倡對國家最高權力即君權進行制約監督。在古代中國，監督君主的諫諍體制發展出一整套的諫官-封駁制度，封駁體制于南宋不復存在，雍正年間又削除相關機構的諫諍職責；而近代西方卻已經發展出君主立憲和共和立憲的模式，君權或被虛化或被革除。早期改良派多選擇向君主立憲看齊，主張“君民共治”，強調對君主的制約，一方面吸取關于中國“東方專制主義”的憲制論述，但另一方面又以儒家話語的“三代之治”套解西方憲制，展現出中西交鋒的矛盾特點。馮桂芬認為西方的議會制度“頗與三代法度相符”，向西方學習就是恢復古圣先賢的發明創造；王韜區分“君主之國”“民主之國”“君民共主之國”，“唯君民共治，上下相通，民隱得以上達，君惠得以下遞……如中國三代以上之遺意”，強調以議會政治革除中國君主政體之弊端；鄭觀應被認為是近代中國首用“憲法”之人，強調無“議院”之國“君民之間勢多隔閡，志必乖違”，主張？“欲張國勢，莫要于得民心；欲得民心，莫要于通下情；欲通下情，莫要于設議院”。19世紀90年代前后，何啟、胡禮垣又對議會政治作了進一步闡述，提出君主專制之弊端、議會選舉之途徑等，強調議會具有更多否決權，這已經體現出制衡性質。[6][7]？

維新派較早期改良派，更突出在國家權力監督上向西方制衡靠攏的傾向，西方憲制及“東方專制主義”的論調也開始成為思考前提。盡管康有為借孔子托古改制并在政改中強化皇權，但暗度陳倉的是西式君主立憲，其認為“東西各國之強，皆以立憲法開國會之故。國會者，君與國民共議一國之政法也。蓋自三權鼎立之說出，以國會立法，以法官司法，以政府行政，而人主總之，立定憲法，同受治焉”，提出“立行憲法，大開國會，以庶政與國民共之，行主權鼎立之制”。梁啟超更是認為“專制政體者，實數千年來破家亡國之總根源”，提出憲法“立萬世不易之憲典”“明君與官之權限”，倡導西方的三權分立與天賦人權。嚴復則是系統地將西方政治經濟學說和制度文明介紹到中國。他極力痛批君主專制制度，“其什八九，皆所以壞民之才，散民之力，漓民之德者也”，而西方制度“自由為體，民主為用”，利于釋放民力、培養民德、維護民權。同時，嚴復倡導天賦人權，尤其強調個體自由權的價值以至民族的整體活力，并主張實現三權分立。？

雖然維新變法以失敗告終，但是康有為等人以設議院、開國會、定憲法、實行三權分立為改造制度的支撐點，包括如制度局、愚勤殿等具有西方議會性質的監督機構，都真正開始體現權力監督的西化傾向；將大部分地方官員任免升遷之權交給地方，也開始表明中央與地方的分權傾向。另外，值得一提的是，光緒帝頒詔允許民間辦報館、立學會，給民眾以言論、出版、集會之自由，倡導新聞輿論的監督作用，這些措施在維新變法失敗后仍然有效。[8][9][10]？

二、清末新政的保守轉型與對清室帝制的革命

庚子事變后，撲滅維新變法的劊子手們搖身一變，成為變法的遺囑執行人。“清末新政”遵循維新變法思路，對中國傳統國家權力監督的根本轉向作了極大的推進，一改清廷以至傳統中國以行政監督為主，尤以對官僚的權力監察為重的集權監察模式，在引入西方制衡監督的議會監督、司法監督的同時強化地方對中央的制約，并且對傳統監察體系進行改革、將之并入西式憲制中的行政機關內部。

（1）官制改革與權力分立，以仿行三權分立與責任內閣形成中央權力的內部制衡監督。“弼德院”“軍咨府”等皇權的樞密院和軍事參謀機構以至“皇族內閣”，解構了三權分立對君權的監督作用，但是資政院和咨議局的建立是三權分立的產物，具有一定的立法權和監察權，陳旭麓先生認為其在破壞君主專制制度、促進憲制民主的新陳代謝中起到了“中介性”作用。[11]？而“司法獨立”也被作為“立憲政體之要素”得到推行，學者郭志祥認為不同于其他“做做樣子”的改革，“官制中的司法改革卻是它想要名副其實所進行的一種實際的做法”。[12]？（2）地方自治與民權保障，形成地方對中央以及社會對政府的制衡監督。一方面，地方自治有層級地展開，前所未有地突破了原有大一統政治（或者說中央對地方的單一控制）而保有一定的獨立性，在一定程度上體現央地制衡。另一方面，《欽定憲法大綱》在保障“君上大權”的基礎上，用九個條款規定了臣民的權利義務，這都在程度不等地得到了兌現。（3）改革官員監察的舊體系以融入新體制，這實際上對原有機構作了保留。[13]？值得一提的是，作為原有國家權力監督體系的地方巡撫總督府衙，一如歷史上各中央王朝后期控制力減弱時所表現的那樣，儼然演化為地方行政單位和獨立勢力，以至于“皇族內閣”乃至中央官制改革盡力要收服地方督撫權力；但是，在政治博弈中，地方勢力實現了對皇權與中央控制的部分掙脫，以一定程度上的央地制衡促進國家權力監督向西方近代憲制轉型。

可以看出，一方面，清末新政在國家權力監督向西方憲制學習的同時，君權以至皇族始終處于受保護而非受監督的地位。實際上，從改良派到維新派再到清末憲改，體現的都是將保留的君主制納入國家權力監督體系的轉型思路。但是，在保留君主制的前提下，皇權卻久久不能自覺居于憲法之下接受監督，“君民共主之國”、二元制君主立憲以至議會制君主立憲都不再被世人接受。另一方面，甲午中日戰爭以至對外戰爭的一敗再敗掏空了清政府的政治權威，喪權辱國的民族危機又一再刺激救亡與變革的社會心理。可是，在維新變法、庚子事變和清末新政中，清朝皇室對內顯示出面目猙獰的自私，對外又極盡奴顏媚好之能事，在各種矛盾交織的中心維持著虛弱的統治。

終于，推翻帝制和清室的革命爆發。在“廣泛傳播革命思想，積極興起進步浪潮，連續發動武裝起義，推動了革命大勢的形成”的過程中，孫中山先生也成為當之無愧的“革命先行者”。

三、袁氏當國和兩種權力監督方案的共同破產

民國初年，國步尤為艱難。一方面，共和立憲下的西式憲制權力監督體系很快被抽空內容，最終在復辟帝制中連形式也被拋棄；另一方面，袁世凱極力恢復傳統國家權力監督體制以收服權力，但這也在其離世后的全面政治失序中被拋棄。

1911年12月，起義11省的《臨時政府組織大綱》展現了美國憲制的立體制衡對中國的深刻影響，即共和制下分權制衡和聯邦制下央地制衡成為國家建構原則，充分體現了西方權力監督的特點。1912年3月，南京臨時參議院頒布的《臨時約法》褪去明顯的美式聯邦制色彩，并將美式總統制改為責任內閣制，袁世凱成為虛位元首。但是，1913年10月的《天壇憲法草案》到1914年5月的《中華民國約法》，單一制直接取代聯邦制表明中央對地方的權力控制，并以總統制取代責任內閣制，形成“一種既沒有規定其產生方式，又不向任何機關負責、幾乎不受任何制約的總統制”，體現袁世凱“擁有不受限制的權力即意味著擁有主權”。1915年12月，歷史再度反轉，袁上演了“洪憲帝制”并最終在討伐聲中憂懼身亡。雖然1916年6月的《臨時約法》和被袁世凱取消了的國家制度及相關機構得到恢復，但是國家權力監督在內容并未走向西方模式，中國進入的是府院之爭和軍閥混戰，在某種意義上陷入了亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中所指出的局面——“普力奪社會”的政治失序。所謂的國家權力監督體制不再有意義，因為權力體制性地不受監督。[14][15][16][17]

袁氏當國，雖然掙脫制衡憲制對政治元首的監督，但并非忽視國家權力監督。相反，對袁氏而言，掙脫制衡憲制對政治元首的監督與重建國家權力監督是相輔相成的，因為他選擇的是在憲制形式下對集權監察傳統模式的復歸。在維持憲制的形式中，袁世凱極力恢復清廷以至傳統中央集權的君主制，而集權體制下必然會授權形成對下監察的制度路徑，而非分權之間多元制衡的權力監督。袁世凱推行的集權監察與傳統監察體制一般，重視官員貪腐對政權和統治的損害，先后制定《暫行新刑律》《官員犯贓治罪條例》《私鹽治罪法》《官員犯罪特別管轄令》《司法官懲戒法》《審判官懲戒法》《辦賑獎懲暫行條例》《各省整頓警政辦法大綱》等，在新式政治組織的官員對象中拓展權力監督范圍。另外，在國家權力監督機構設置上，袁世凱時期中央設置平政院下轄肅政廳，兼具檢察和監察性質、行政訴訟權和糾彈權，監察范圍甚至包括國務卿、各部總長、普通文官、特別文官和非在職官吏等。但是，肅政廳以至平政院隸屬總統，大總統對之裁判有最終決定權，提劾糾彈均須總統認可才能實行。

袁氏離世后，平政院保留而肅政廳裁撤，張勛復辟失敗后北洋政府也并未恢復這一最高監察機構。即使是袁氏當國之時，地方政權已有離心傾向，以至肅政廳難以監察地方官吏，中央設置的審計廳后改屬總統卻也還難以指揮各省，形同虛設。就這樣，民初西式憲制權力監督被抽空內容，傳統國家權力監督又難以發揮作用，袁氏離世后軍閥割政。這也意味著，兩種國家權力監督方案都無法再控制住脫韁的權力，一同在政治失序中破產。[18][19]

[1] 王人博. 中國近代憲政史上的關鍵詞[M]. 法律出版社， 2009：20-25.

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[3] 我們現在認為在現代意義上首次使用“憲法”“憲制”一詞的是鄭觀應，但實際上是日本人在更早化用古漢語中具有制度正當性根本性含義的“憲制”“憲法”指代西方立憲體制下的根本性制度。關于鄭觀應的這一說法多為教科書采用，如張千帆的《憲法學導論——原理與應用》，但具體論證不得而知，在此說明。轉引自王人博. 中國近代憲政史上的關鍵詞[M]. 法律出版社， 2009，第22頁.

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