清末民國時期云南“寓禁于征”政策研究

李游

摘 要：清末民國時期，云南鴉片泛濫，屢禁不止。為阻止鴉片進口所帶來的不良影響，同時出于增加財稅、籌集軍餉的考慮，云南開始實行寓禁于征政策，通過征收土藥厘金等方式，以期逐漸在云南實現禁絕鴉片。但這一政策的實施，不僅未能取得預期效果，反而使得云南鴉片種吸及貿易合法化，甚至出現愈禁愈烈的情況。本文即以清末民國時期云南“寓禁于征”政策為研究對象，通過對云南鴉片種植情況、“寓禁于征”政策的提出及不同時期這一政策的發展演變分析，以探討這一時期云南禁煙難行的社會背景及原因。

關鍵詞：云南;鴉片種植;寓禁于征

一、云南之鴉片種植

關于鴉片在云南種植的歷史，其記載最早為康熙時期之《使滇雜記》，其文曰：阿芙蓉、阿魏，《騰越志》謂不產本地，而滇中者為佳。當時之鴉片僅作為藥物或花卉，且種植面積十分有限。其后隨著印度煙土的大量傳入及鴉片吸食的普及，云南鴉片種植面積大增。對此，禮部左侍郎郭嵩燾曾明確表示，鴉片吸食之風“浸尋由印度傳至云南，而南土興矣”。道光十一年（1831）六月，云貴總督阮元以“滇省沿邊夷民，向有私種罌粟”一事上奏朝廷，認為由于“費工少而獲利多”，使得民間私種罌粟“積習已久”，承認了云南民眾偷種罌粟的事實。這一時期，云南鴉片種植逐漸由沿邊遍及內地，出現“罌粟遍地”的情況。

隨著鴉片種植面積的增加，云南鴉片產量及外銷數量亦呈現出劇增趨勢，甚至成為云南商業出口的主要構成。《云南地志》記載在云南商業出口中，“土藥為大宗”。單以姚安地區為例，光緒年間之出口，“年多至四百余駝，民間視為農產收益，商販視為牟利淵藪”。而以通省論之，至光緒末，云南“銷售外省之土，約在一千萬上下，而坐地銷售者，亦在三四百萬，至迤西以及各府廳州府縣邊地所產之土，未經運銷本省，向來就近分售鄰封省份，數目無可稽核”。這一時期，單由開遠、廣南運往粵、桂兩省銷售之煙，每年即能達三千萬兩。

光緒末年，清朝政府與英國當局訂立協定，約定從光緒三十四年（1908）起，中國政府在十年內逐漸完全禁煙，英國當局承諾逐漸減少印度殖民地對華鴉片出口量，最終于1917年在中國完全根絕鴉片。此后大規模的禁煙運動在全國開展，云南地方政府亦積極響應，云貴總督錫良甚至將期限縮短至一年，下令于光緒三十四年年底在云南實現全面禁煙。在一系列嚴厲措施下，云南鴉片種植面積大為減少，除個別沿邊地區尚有偷種現象外，絕大部分內地區域之鴉片種吸都得到有效制止。民國初年，禁煙政策在云南繼續推行，并相繼制定了《各屬禁煙事務所章程》《鏟煙規則》《巡警稽查專則》《各屬查獲煙土辦法簡章》等，對于違反禁煙規定者給以嚴厲制裁，“故一時官紳人民，莫不動色相戒，而煙苗乃得肅清焉”。

二、“寓禁于征”政策的提出

對鴉片征收捐稅之議始于咸豐七年（1857），其時海禁大弛，各省漸種有鴉片，且太平天國運動席卷全國，而朝廷軍餉無所從出，閩督王懿德遂奏請抽捐濟急。咸豐九年（1859），朝廷下旨“將所產土藥分別收稅抽厘，迅速辦理”。此后，朝廷為籌餉又曾多次征收土藥厘金。如光緒二十一年（1895）五月，署云貴總督崧蕃“遵旨籌餉，加收茶、糖、土藥捐輸”。二十三年（1897）十月，其以“滇省土藥出產，難計其數”為辭，奏請“酌量加收厘金?？?，存儲聽撥”。可見這一時期對鴉片抽捐更多的是用于“暫給軍餉”。光緒三十二年（1906），熱河都統廷杰以土藥、洋酒、水旱紙煙等類嗜好品，“或無關食用，或有害衛生”，提出應當“酌量加收，寓禁于征，即以征為禁”，從后對土藥征收厘金逐漸被視作“正供”，這在很大程度上使得鴉片產銷在云南合法化，“良田美地盡作煙產，每值開花取漿之時，地方官巡歷各鄉，收納稅錢，肆無顧忌”。

云南土藥厘金征收，初由云貴總督勞崇光酌定厘金章程，每一百兩抽銀一兩。同治七年（1868），因兵餉支絀，迆東道蔡錦清奏稟將土藥改照洋藥收稅，免其抽收厘金。但試辦六個多月后，由于“商賈俱懷觀望，厘稅日見短收，軍餉更形掣肘”，遂又止稅收厘。其后為增加收入，云南地方政府曾實行稅收優惠政策，將土藥厘金由原來的每百抽一降至每千抽六。據云貴總督崧蕃奏報，自光緒二十年（1894）至二十二年（1896），云南各地稅局抽收之土藥厘金數額逐年增加，二十年時為22，688兩4錢，二十一年達到25，332兩4錢，至二十二年由于“土藥豐收”，更是達到34，000余兩，“比歷年收數為最多”。此后這一征收標準不斷提高，如總督崧蕃即曾“請于正厘外加征作抵，照部議每土藥一擔，計重一千六百兩，先后議定征額，每擔寔共收銀十九兩二錢。其運赴遠省者，仍照正厘征收”。另據《清續文獻通考》記載，“云南土藥原征稅厘每百斤計銀三十三兩六錢”，度支部于宣統三年（1911）奏定將之比照洋藥，酌量加稅每百斤征銀二百三十兩，則土藥厘金又由每千抽三十三兩六錢增長至每千抽二百三十兩。

在禁吸方面，清政府出于“稽查吸戶，寓禁于征” 的考慮，于光緒三十四年（1908）實行吸煙牌照捐章程，通行各省。但云南并未行此捐稅，據宣統元年（1909）護理云貴總督沈秉堃奏稱，推廣牌照捐一事，前督臣錫良“以滇省禁煙，無論栽種販吸，均先后奏明縮限于上年年底一律凈盡。毒苗既絕，出產毫無，躉售之商、零販之店靡不依限歇業，實無買賣煙膏煙土之人，牌照捐無憑開辦”。沈秉堃亦持此論，認為作為產煙最盛之地，滇黔禁煙莫善于禁種，“種絕則販與吸隨之而絕，故牌照捐之推廣于兩省殊不相宜”，且其擔心征收牌照捐會導致私販私吸者更加明目張膽，使鴉片之風死灰復燃，故其毅然拒絕牌照捐之議。但云南之禁煙情況卻并非如其所奏，經度支部派員核查，云南雖經奏報一律清除，“其實并未凈盡”。另據《各省禁煙調查表》統計，宣統二年（1910），云南鴉片產額仍有7，351擔，土煙消費額共計9，744擔。

民國時期，國民政府對寓禁于征政策進行了一定的改良，主要體現于禁種、禁運與禁吸三個方面。在禁種方面，國民政府對云南種植鴉片田畝在丁糧之外又加征地畝罰金。此項罰金又名煙畝罰金或禁煙罰金，自1920年開始辦理，至1926年共辦理六屆，每畝征舊滇幣二元，這一時期之禁煙罰金被稱為“舊案畝罰”。由于“歷時稍久，群以為病”，自“民國”十五年下半年起取消地畝罰金，改為印花罰金。凡販運煙土者，均按數量由各商販購貼印花。但此舉施行以后，不但收數銳減，且流弊甚多，1928年四月一日遂又廢止印花，仍改行地畝罰金，并以十七年秋季起為新案第一屆，至1937年結束，共計九屆，史稱“新案畝罰”?！靶掳府€罰”時期之各屬畝數，“以前六屆中各縣自行呈報之數為標準”。其罰金收取，據1928年所頒布之《云南禁煙暫行章程》規定：凡種煙一畝者，科收罰金本省通用紙幣5元，半畝者（即5分）照數折算，以后逐漸酌加。但在實際收取上，往往高于此標準。據1935年出版之《云南省農村調查》記載，云南禁煙局“限定各縣最高種煙畝數，每畝須納滇幣十五元，若超出所指定的畝數，須預先呈報，照章納稅，不然被區公所查出后，罰十分之三，經縣長查出，罰十分之五，經禁煙局查出倍之。所以云南百零七縣十五設治局，每縣平均八千畝，每年的地畝捐，約在舊滇幣一千四百萬元以上（罰款在外）”。

在禁運方面，1920年——1927年間，云南省內運輸或鄰封入境之煙按每百兩新幣六元征收罰金?！懊駠笔旮恼饔』?，“每貨一兩，貼印花一角，一兩以上，照數遞推，不及一兩者，免貼”，如需販運出境，還需繳納出境罰金。鄰邦鄰省之煙運入云南，亦需購買每百兩十元之印花粘貼貨上方準入境。1929年廢止印花后，雖規定年內所產新煙在一年期內準其在本省境內自由運銷，不另行收費，但必須年產年銷，一旦留至次年四月后即視為老煙，需粘有每百兩十元之印花，否則即查獲處罰。而運出本省境外之煙，則需集中省城，向禁煙局領取出口證，方準起運，每百兩科收罰金二十元，如系老煙，則另加征每百兩二十元之罰金。其距省較遠之邊地各屬，可就近在邊局領取出口證。但在實際征收中往往高于此數，據《云南省農村調查》記載，運至昆明之鴉片，報關時“每百兩生鴉片煙，須納特稅舊滇幣百元，報關五元，公路捐二十五元，據說每年僅特稅一項，約舊滇幣兩千萬元以上，報關公路捐約六百萬元以上”。

在禁吸方面，國民政府曾試圖由調查吸戶發照入手，令吸者按期繳納罰金，以期借此逐漸減少煙量，并最終實現戒煙。但此舉并未取到預期效果，由于鴉片吸食因循日久，地方政府雖屢經催促，但“查報者寥寥無幾?；蛞岳щy擱置，或以少數搪塞。文電往返，委員查催，遷延年余，僅有少數罰金，略敷開支，其于立法本旨竟未收效，故自十八年以后，即行取消”。此后，國民政府又推行了救濟公膏辦法，對四十歲以下吸戶，限期服藥戒斷，四十歲以上者，則責令購吸救濟公膏，分次遞減藥量服用。如姚安于1937年奉令罰給救濟公膏，每兩二元，月發公膏千兩。至1939年，公膏減發至十六兩，兩價增為五元。順寧縣于“民國”二十八年起頒發吸戶公膏執照，每天收費新幣四角。吸戶憑照領膏，每六個月為一期，期滿換發執照，不增數量。至1940年，公膏只發半數，每兩價增為國幣二十元。三十年，又增至國幣三十元。

三、實行“寓禁于征”政策的原因

1.爭奪利權、防止滲透

清朝末年，鴉片泛濫于中國，清朝政府雖行禁煙，卻始終未能取得良效，甚至“愈禁愈濫”。以英國輸入鴉片數量而言，道光五年至九年（1825-1829），英國每年輸入中國的鴉片為12，576箱，至道光十五至十八年（1835-1838），更是達到每年35，445箱。即使在虎門銷煙的道光十九年（1839），英國輸入中國的鴉片仍達40，200箱。中英貿易的不對等，使得大量白銀流入海外。道光十一年（1831），監察御史馮贊勛便曾以煙土“私相售賣，每年出口紋銀不下數百萬”上奏朝廷，認為此系“以內地有用之財而易外洋害人之物，其流毒無窮，其竭財亦無盡。于國用民生，均大有關系”。

鑒于財政日絀、私種難禁，清政府遂從消除“漏巵”出發，認為如果能夠設法稽征，“既可裨益餉需，且亦收回利權之一助;并可以征為禁，隱寓崇本抑末之意”。當時朝廷上下持此論者不在少數，如鄭觀應認為廣種罌粟可以“使漏巵不致外溢，西賈不能居奇”，并稱“洋藥之所以不能禁者，半以英人阻撓耳，今自種罌粟以杜來源，英人豈能責問……自云土、川土、西土、關東土及鄂皖江浙之土盛行，籍分洋藥之利，而清江漢口以上更賴土漿御諸門外，否則洋藥毒如水銀，無孔不入，內地元氣剝削盡矣。所憾者未得印度秘制之法耳，將來大弛禁令，廣種而精制之，不出十年，利權可以盡復”。

此外，有從防止英緬滲透破壞角度而主張弛禁鴉片者，如云南騰沖人李學詩即曾指出：“自云南禁煙令下，英人為投機之謀，凡與滇接近之處，概準種煙，有愿移居其地，每戶借洋三千元為筑屋制器之資，不取息，三年后分期償還。愿居山地者，使之種煙;居平地者，使之墾荒種稻。種煙，即年納稅;種稻者，食荒三年后納糧。有能邀集至百家者，使為頭目。故自禁煙令1908年至1913年間，其至威遠（今景谷）、瀾滄等處移住孟艮者已達萬家。其他沿邊一帶所遷移者又不知凡幾許也。”對于這一情況，《續云南通志長編》亦有所記載，其稱在云南禁煙之際，鄰邦屬地乘機“廣種而吸我之金錢;復使邊民因羨利之故，而移居緬界，甚至潛運界樁，失地失民”，因此認為實行弛禁鴉片政策，在一定程度上能夠起到抵制英緬政府破壞的作用。

2.增加財稅、籌集餉糈

相較于一般經濟作物，鴉片種植成本低而獲利高，早在道光十八年（1838）時，即有大臣奏稱：“云南地方寥廓，深山邃谷之中，種植罌粟花，取漿熬煙，其利十倍于種稻?！庇捎谠颇蠚夂驐l件適宜鴉片種植，且所產煙土質量較高，易于銷售，使得云土聲譽及價格日漸高漲。也正是由于鴉片獲利較高，政府遂將之視為增加地方財稅收入及籌集軍餉的重要來源。御史陸應谷即認為由于鴉片栽種獲利較多，使得錢糧能夠及早完納，而“地方官利其催征之易，只知自顧考成，并不計民間利弊，所以聽民栽種而不為之禁也”。宣統元年護理云貴總督沈秉堃在籌備禁煙時，曾指出鴉片在地方財政收入中所扮演的重要角色，稱“少此大宗煙土以入計，出不敷甚鉅”，并認為牌照捐等寓禁于征辦法，實則“觀望遷延，冀捐稅之不無小補也”。

“民國”時期，因餉糈問題，各省對鴉片多行弛禁政策，云南亦出于籌餉考慮而實行寓禁于征。據《云南省志》記載，“民國”九年因駐川滇軍撤回，唐繼堯為彌補每年60萬元之軍費，遂決定開放煙禁，實行寓禁于征政策。除用于籌餉外，地方政府亦可從禁煙罰金中抽取一定比例用于地方性支出。如罰金內有坐扣辦團補協一項，“各屬賴以整理團務，清剿盜匪”。1928年所頒布之《云南禁煙暫行章程》對于這一扣除比例及事項進行了明確規定，即“凡由地方官結認收解者，所收罰金準提4%為辦團補助費，3%為團保辦公費，2%為地方官辦公費，1%為禁煙公所辦公費。共準坐扣10%，實解90%”。因此，出于辦理地方團保等事宜考慮，地方政府亦不愿厲行禁煙。

四、結語

清末民國時期，政府實行寓禁于征政策雖有一定的現實原因，但卻無形中使得云南鴉片種吸及貿易合法化，從而進一步增加了禁煙的難度?！对颇鲜∞r村調查》曾指出云南禁煙難行，主要因為“云南煙一旦禁絕，財政收入則必大減少，況且除特稅、附加稅、地畝捐等收入都出于鴉片外，尚有價值一二千萬元的特貨輸出，可以從外省換來大批的洋紗布匹等，這都是云南當局看得到的”。而鴉片厚利所帶來的誘惑，也使得不少地方官員卷入其中，他們或“每指土產為外貨，內銷為外售”以此榨取高額罰金，或直接參與鴉片貿易中，甚至充當起保護者的身份，如云南省商務總會曾與云南省籌餉總局簽訂協議，由地方武裝部隊負責將滇西鴉片押送至昆明附近，并“按百收銀六十元”的標準收取保護費。以上種種使得寓禁于征政策在云南不僅未能起到逐漸根絕鴉片的作用，反而限于“愈禁愈濫”的怪圈而不能自拔。

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（作者單位：中國國家博物館 ）