集體經營性建設用地入市增值收益分配現狀研究

陸裔娜

摘要：自農村集體經營性建設用地入市改革以來，增值收益分配一直是學界研究的焦點問題。為保障農民利益，文章運用相關理論分析了參與入市增值收益分配的利益主體及依據，以江蘇省蘇州市為例了解入市收益分配現狀，重點揭示農民在現實中的分配情況和利益訴求，并對此提出針對性的政策建議。

關鍵詞：集體經營性建設用地;增值收益;農民;政策建議

一、引言

中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價，這為建立城鄉統一的建設用地市場提供了保障，促進了城鄉一體化進程。而在入市試點過程中，矛盾最為集中、影響最大的為收益分配問題。一方面，目前我國入市收益分配注重“公私兼顧”，針對地方政府調節金提取的比例進行了明確規定，但對于集體內部收益分配規則暫無明確規定，實踐中各地增值收益內部分配辦法也不盡相同，亟待制度設計;另一方面，在具體收益分配過程中由于農民集體成員權的殘缺導致集體土地資產被村集體侵占挪用，內部分配往往淪為少數村干部的“個人財產”，農民難以成為“真正的主人”。農民作為集體經營性建設用地入市的重要主體之一，其利益分配狀況如何將極大影響入市改革的成效。因此研究農村集體經營性建設用地入市的增值收益分配現狀是否合理，農民是否享受到了改革紅利等都是值得探討的問題。

江蘇省蘇州市自1995年便開展了集體建設用地流轉試點，在農業逐步解體、二三產業興起的背景下，探索出了一條集體資產股份合作制共享增值收益的特色道路，積累了豐富的經驗，但在增值收益分配方面仍然存在一些問題。本研究重點闡述了增值收益分配的成因、各個主體參與增值收益分配的理論邏輯，結合蘇州案例，圍繞保護農民利益的核心思想，揭示集體內部收益分配問題并提出政策建議。這對于現階段成員權實現機制尚不健全、內部收益分配機制尚不規范的問題提供了解決思路。

二、理論分析

（一）土地增值收益成因分析

1. 投資性增值

因對土地的投資而產生的增值可以分為直接增值和間接增值。前者將土地作為投資對象， 在集體經營性建設用地進入市場交易前，需要村集體或者村民對土地進行開發整理做好入市的基礎準備工作。后者具有很強的外部性，通常發生在城市發展建設過程中， 如政府對道路、電力等公共基礎設施等投入的大量財力物力，使得土地的經濟區位條件發生改變，從而產生巨額土地增值收益。

2. 供求性增值

經濟學提出商品的價格受供求關系影響，某種商品越稀缺，其價格也越高。與一般商品的價格一樣，土地的經濟供給富有彈性。對某種特定用途的土地而言，當土地市場需求大于土地供給量時，土地價格上升，土地增值收益隨之變高。隨著城鎮化進程的加快，城市建設用地緊缺，由此政府將視線放到了相對閑置的農村建設用地，這種政策性的改革使得農村集體經營性建設用地炙手可熱。

3. 用途性增值

土地價格與土地成本息息相關，土地取得成本又與土地用途相關，一般來說，工業用地的取得成本要比商業用地少得多。在集體經營性建設用地入市中，一般而言，原土地為村內的閑置集體建設用地，通過租賃或出讓的形式交給土地使用權人后，通過經營改變其用途都會使其產生一定的增值。

（二）參與主體及依據

增值收益分配問題是集體經營性建設用地入市的核心，確定參與分配的各利益相關者是實現公平有效的基礎。結合相關理論，本研究認為參與收益分配的主體應有地方政府、集體經濟組織、農民三者。

1. 地方政府

從土地增值收益的產生來看，土地的市場價值不僅僅受自然區位的影響，還受到政府的用地規劃以及對公共服務、基礎設施的投資影響，簡單來說需要政府對道路、水電、通信等建設投入才能使集體經營性建設用地具備“三通”或“五通”的基礎條件。另外，政府收取不同比例的調節金來參與收益分配是平衡因不同地段、用途導致入市收益差別的途徑之一。

2. 集體經濟組織

馬克思地租理論認為土地的價格按產生地租的原因可分為絕對地租、級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ。其中，因土地所有權的壟斷而獲得的地租即絕對地租。從這個意義上看，集體經濟組織作為集體經營性建設用地所有者可憑借其對集體土地的所有權壟斷而享有絕對地租。另外，從集體經濟組織的工作職能來看，村莊內部建設、村務日常開支等都需要投入大量資金來維持，由于這種工作具有惠普性質且是村集體的本職，村集體沒辦法向每一個村民都收取成本，但可基于“成本分攤原則”從入市增值收益中提留一部分。

3. 農民

《民法典》第二百六十一條規定，農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。這意味著集體所有的經營性建設用地因入市獲得的收益也應由集體內農民共享。就農民自身發展需求而言，傳統農業生產為其帶來的收益十分有限，但通過集體經營性建設用地入市可以拓寬農民收入渠道。改革的出發點和落腳點在于維護廣大人民的根本利益，集體經營性建設用地入市改革的最終目標也在于使農民共享改革的紅利，因此農民應當享有獲取收益分配的權利，否則會讓政策失去其惠農價值。

三、實證解析

項目組成員于2020年9月前往江蘇省蘇州市吳中區木瀆鎮、胥口鎮開展集體經營性建設用地入市增值收益分配現狀調研，從每個鄉鎮中抽取一至三個行政村，對村委會及農民進行實地走訪和入戶調查。

（一）集體經營性建設用地入市概況

在調研中了解到，目前蘇州的集體建設用地已經基本被全部利用，用于村內建設出租廠房或商鋪，村莊內基本沒有閑置或儲備的集體建設用地。就入市的方式而言，一種是通過自建廠房以租賃的方式給使用人，另一種是以作價入股（也可將其稱為出讓）的形式，將可開發的土地直接交給使用人。入市的土地主要為三種用途，即倉儲、工業和商服。如胥口鎮主要以倉儲、工業為主，而第三產業發達的木瀆鎮則主要用于商服業。

（二）農村集體經營性建設用地入市增值收益分配情況

1. 外部分配

筆者從村委會的訪談中得知，集體經營性建設用地入市采用由鎮政府統一規劃，村集體配合的合作模式。入市帶來的一部分增值收益按照“初次分配基于產權，二次分配政府參與”的原則通過稅收的形式上交至鄉鎮政府，一般在30%以下，具體稅收比例涉及村委會的隱私，未能獲得。但大部分收益已讓利于民，保障了集體經濟的可持續發展和農民的長遠生活保障，切實把廣大農民的利益放在了首位。

2. 內部分配

通過社區股份合作社實行股權量化到人、固化到戶，于年底將現金分紅給農民，具體數額與本村入市的集體經營性建設用地規模和用途等密切相關。例如，胥口鎮合豐村主要將集體經營性建設用地用于工業廠房建設出租，農民可獲得每年300～400元/人的收益。而第三產業發達的木瀆鎮天平村通過集體資產的交易實現租金穩步增長，村內資金以億為單位計數，村民通過股金分紅每年獲得10000元/人。扣除農民部分剩余收益留在鄉鎮集體經濟組織的資產管理機構，用于村委會對村務的正常開支取用。

（三）農村集體經營性建設用地入市增值收益分配中存在的問題

1. 地區間增值收益存在較大差異

從胥口鎮合豐村與木瀆鎮天平村的收益分配中，我們發現不同集體建設用地受到歷史條件、區位、用途情況等影響會產生收益差異，而這種差異必定是客觀存在且無法規避的，獲得分配少的農民基于自身處境和其余村莊內的村民進行對比，導致心理不平衡，如果不能采取相應的解決措施會進一步加大村莊間的發展差距。

2. 村民對入市過程的參與度較低

現實中，村莊內老年人口和外來人口居多，對本村事務認知有限。實際收益分配過程中并未遵循“農民參與”原則。據調查村民反饋，某村村委會幾乎未曾召開村民大會，對于集體經營性建設用地流轉后帶來的收益如何分配也未征求村民的同意和意見，農民更多的是被動分配的角色。村民對其他參與分配的主體（政府、村集體）無認知，不知曉整體的分配流程。正是由于農民在集體經營性建設用地入市前期不知情，用地談判時沒有參與權和決策權，使得后期分配過程中村民的利益訴求難以保障。

3. 村民對入市收益分配情況了解不足

由于蘇州吳中區集體經營性建設用地入市時間較早，且以租賃為主，直接收益偏低，以股份分紅的形式實際發放到村民手中的數額較少，且與其他物業經營等分紅一起發放，使得村民對具體入市收益分紅的數額并不了解。調研中發現，不少村民表示未曾獲得集體經營性建設用地入市的收益;部分村民表示自己收到的分紅收益遠低于村委會提供的數額。

4. 村集體留存收益使用不透明

調研發現村民對內部分配中集體提留比例和主要用途毫不知情，部分村民對集體留存的增值收益去向表示懷疑，表明實際收益分配的使用并未遵循“公開性原則”形成公示。雖然集體經營性建設用地入市增強了農村集體的經濟發展實力，但如果沒有對集體資產加以嚴格監管，沒有向農民形成透明公示，引發農村集體內部之間的利益沖突，導致農民利益受損。

四、政策建議

針對上述問題，本文提出以下建議：第一，實行跨區域土地發展權轉讓。通過指標交易，搭建公共平臺，發揮市場和政府的協同作用，實現異地調整入市，以解決地區間不平衡問題;第二，健全入市決策機制。發揮村民大會或村民代表大會等決策機構的作用，完善立法對農民在入市規則編制中權利的保障。第三，規范入市增值收益分配的內部機制。在增值收益分配比例和集體收益的用途方面，應該嚴格遵守村民或者村民代表的三分之二及以上通過原則。也可學習相關試點的經驗和做法。如成都郫都區將增值收益分按“二八開”的做法實現了村集體與農民的雙贏。第四，加強對集體提留土地增值收益的使用監督。從專門的財務監督小組及普遍村民大眾對集體提留的增值收益進行雙重監督。落實責任追究制度，將土地增值收益財務的撥款、使用、記賬等每一環節工作落實到每一個負責人，防止出現問題時村干部之間互相推諉責任的現象。

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（作者單位：南京農業大學公共管理學院）