堅持節水優先　強化水資源管理

袁娜

摘要：我國是水資源比較匱乏的國家，隨著人口數量的不斷增加，生產與生活對水資源的需求越來越大，合理配置水資源，堅持節水優先，強化對水資源管理方法的研究，是實現中國社會可持續發展的關鍵因素，可以促進水質的整體改善，協調不同地區對水資源的需求。有關部門應對中國水資源供需情況加以多元化的統計分析，總結我國現有的水量分配方案，建立起以流域為基礎的水量配置模型，優化當下水權交易的評價指標與方法，綜合治理水污染問題，才能顯著提升水資源管理的效果。文章對我國水資源配置的現狀進行分析，研究了強化水資源管理與節約用水的具體策略和方法。

關鍵詞：節水措施;強化管理;水資源;水權管理;資源配置

我國各地區對水資源供應的需求都不相同，需要有關部門從可持續利用的角度做出大量的實踐證明，再根據水資源的狀況進行有效評價，以證明水資源供應與需求的科學性。比如東部地區、中部地區及西部地區的供水能力與水資源需求情況就具有明顯的差異，或是農業生產中的水資源需求，或是水資源單位消耗等等，再與當地的供水能力進行分類與比對，可以得出當地的水資源供應能力是否充足，有關部門要堅持以節水為先，探尋最佳的水資源調配方案，通過水資源的優化配置來強化對我國水資源的有效管理。現代社會的水量配置方案是將神經網絡結合流域水量的分布情況，配置成可供研究的模型，可以實現區域發展與流域統一水量分配的有機結合。

一、水資源配置管理的內涵與目標

（一）水資源配置管理的內涵

1. 水量與水質結合

水資源管理中水量與水質配置是主要的內容，對水中污染物的治理，能夠提升水資源的供給需求。隨著水資源用途的不斷拓展，相同水質可以提升水資源的利用效率，對不同途徑所需要的水資源配給加以優化，重復利用工業廢水與生活污水，對跨界河流的水質處理可以防止上游地區向下游地區流入污染物，能夠對下游地區用水的權利形成保障，并且可以有效避免一些用水糾紛，強調對水系流域中生態環境的保護，是對水資源管理的強化應用。

2. 計劃與市場結合

我國水資源配置是基于流域統一管理的原則來強化計劃與市場結合管理方式的，通過水權交易的發展，讓市場配置成為水資源計劃配置的補充內容，有關部門可以將水資源計劃配置的方案作為統一管理的原則，可以對國家利益形成保障，綜合協調不同利益主體的用水需求，保障利益主體的用水權利，使市場機制的價值可以高于水資源價值，可以快速調節水資源配置的供需關系，使水資源配置方式更加公平。

3. 開發與保護結合

在初期處理水資源配置問題時，因為技術相對落后，有關部門可以考慮通過修建水壩、建設飲水工程等方式來提升水資源的利用能力，隨著人口數量的增加以及經濟社會的發展，地面徑流量逐漸減少，湖泊面積縮小的問題也日益突出，我國水資源配置也面臨著諸多問題，考慮到對水資源總量及水質并重的原則，有關部門還需要確立減少水量消耗及污染的保護目標，以達到水資源的可持續管理目標。

4. 平衡與側重結合

用于配置使用的水資源與其他方面的需求是不平衡的，所以在水資源配置過程中上游、下游及各產業之間是存在用水矛盾的，配置管理的作用就是通過優化順序及提升用水效益來協調沖突，使不同性質的用水得到公平的供給，可以對某些不合理的用水要求進行限制，再根據區域發展的需求，使重要的城市或者用水匱乏的城市依照平衡水資源配置的原則，按照政府部門制定的相關優惠政策，減少水資源短缺形成的資源約束情況。

5. 規范與探索結合

我國水資源配置的工作還處于不斷發展的過程中，發布水量分配的方法要與修訂水污染防治法相配合，已經初步形成了水資源配置中初始水權框架體系，可以有效強化我國的水污染治理手段，要求配置管理的政策要符合我國有關部門的規定，可以形成統一配置的水量管理方案，控制區域污染物的總量，并在二次水權分配及污染物實時監測等方面，建立起成熟的管理體系，使之可以成為規范的管理條件，用于提升水資源配置的管理效果。

（二）水資源配置管理的目標

1. 總體配置最優化

我國水資源配置在不同方面所對應的需求都是不同的，供給差異反映著現有技術條件的限制，使有限的水資源還沒有發揮出最大的作用，所以有關部門要更加重視水資源配置的協調作用，以免水資源配置不均對當地對生產或生活造成影響。不同時間點的水資源供需關系都會發生變化，不同季節的降水量也會影響當地的地表徑流量，地下水位也會隨之變化。與相關的水資源需求相比，農業生產與當地人們的生活需求所受到的影響會呈現出一定程度的規律，與農業灌溉有所不同的是，某些農作物具有特定的蓄水期，有關部門要結合當地的農業生產來配置水資源。

2. 計劃與市場協調

水資源配置管理中計劃配置也是非常重要的內容，有關部門可以根據已有的水資源統計數據，再結合不同地區的用水需求，從行政決策方面找到合適的方法，再強行約束落實配水方案，這種形式就屬于計劃配置，而且計劃配置可以和法規相適應，主要是以流域配置為主，具體劃分水資源的初始水權，可以保障國家對水資源的所有權，并落實了“水資源歸國家所有”的基本原則。然而計劃配置的方法也存在一定的弊端，所以市場配置可以對計劃配置中的不足加以彌補，通過市場變化的數據來自動調節水資源配置情況，能夠維持水資源配置的公平性，使二者之間產生協同作用。

3. 實現可持續發展

從我國水污染治理工作中可以看出，水質性缺水的問題主要是因為治理效果較差，所以水污染問題并沒有得到根本性的好轉，多數的水資源配置工程會采用調水或者水權交易的方式，將水資源配置管理的復雜性特征體現出來，要遠遠超過區域內配置的便利性，而有關部門能夠提供的水質、水量管理，是實施各方面配置策略的有效方式。比如，各個地區中農業用水量始終是各類用水中的重要項目，農業水資源配置中的供水設施比較簡單，所以會采用就近取水的方式，水量需求比較大，對灌溉用水的控制也不嚴格，即便存在相應的農業灌溉標準，也沒有真正實現節水灌溉。為緩解城市水資源配置的壓力，在農業灌溉方面追求節水應用、實現可持續發展是非常重要的。

二、水資源配置管理的方法與策略

（一）強化水資源配置的統一性

我國現行的水資源配置管理方法就是落實水權管理制度，對水資源配置實施計劃性的管理，由行政部門直接干預，依照我國制定的相關法律法規，開發、利用或保護水資源，但是這些條款中往往并沒有對水資源管理權力的具體規定，所以想要達到統一化的水資源配置管理，還需要有關部門對管理工作加以完善，詳細劃分水權，可以從水權屬性及其他內涵上進行分析，增強水權配置理論與實踐的匹配性。其中涉及環境水權的概念，我國部分流域中已經開始應用生態用水量來修復生態系統，但是還沒有達到理想的狀態，因為各個地區的水資源分布并不平衡，所以用水量和用途之間都會存在一定的差異，流域環境的作用會使上游水量比下游水量多，環境水權與區域發展之間形成一定的沖突，使有關部門難以從流域規劃的角度確定環境水權的責任。那么有關部門就要完善初始水權的分配方法，可以在初始水權的分配、收費等環節上完善相應的管理規范。水資源流域管理機構與當地的管理部門可以成為水量分配的主要執行者，在農業生產及人們生活用水等多方面做好統籌安排。有關部門要提升配水方案的適用性，考慮到不同地區水資源蒸發量、水污染突發事件的概率都不相同，所以初始水權配置方案也會有所差異，有關部門要隨著外界因素的變化而調整初始水權的分配方案。有關部門可以在流域中設置水量監測點，實時檢測水量的數據并完成傳輸，結合水文地理特征與水量控制模型，預測出水量的變化情況，再從流域的各個行政區中協調，快速調節水利工程中的用水量，調整的時間段可以依靠影響因素來確定。

（二）整合不同管理部門的職能

我國從二十世紀開始就已經重視對水資源配置的統一管理，但是因為各個地方的管理部門之間溝通較少，所以我國水資源管理工作長期以來都保持著“多部門管理”的現狀，于是就逐漸形成了流域和行政區彼此結合的管理方式，也使得流域管理機構在水資源配置工作中的位置得到提升。在實踐中，流域機構還沒有達到理想的水資源配置管理工作，我國有關部門在經濟發展與社會生活中影響較大的流域會設置專門的管理機構，即為流域管理機構，但這些管理機構并非尋常意義上的必須機構，所以并不是所有的行政區中都有配置，不同流域因為不同的管理需求，才會配置相應的管理機構，專門負責該流域中的相關水資源配置事務。所以在強化水資源配置管理時，有關部門要區分流域機構與行政區管理部門之間的不同位置及不同職能，流域機構也具有一定的專業性與權威性，在某些流域的水資源調配中，政府管理部門也要參考流域機構提出的科學建議，不僅有水量分配方面的工作，還包括水利工程建設、城市供水設施管理及水產養殖等等，這些問題中部分可以由行政區的水資源管理部門出面解決，以行政的方式進行管理，還有部門可以通過流域機構進行管理，多數的流域機構會從本地區自身的發展利益出發，依照總體的流域優化原則來做出相關規定。所以各個地區應當對本地的管理部門進行職能劃分，避免權責混淆，能夠具體區分流域機構與行政區管理部門之間的差異，可以將區域行政管理部門作為輔助性的監督部門，用于監督流域機構的工作，也可以促使水資源配置管理工作的優化發展。

（三）推廣節水技術以提升水量

為提升水量供給，有關部門要從根本上提升資源的合理利用，我國的節水潛力非常大，可應用節水技術的范圍較廣，長期供水渠道會導致水資源的輸送損失較大，大水漫灌的方式也容易降低農業生產的水資源利用效率，同樣的問題也存在于城市的水資源利用中，雖然城市的輸水設施不斷完善建設，但是管線漏損問題仍然會導致城市供水面臨巨大的損失，會在一定程度上降低城市節水的效果。生活用水方面也存在浪費水資源的問題，比如我國在生產用水方面的單位產值要比發達國家高出數倍，隨之產生的水資源污染問題也給我國的水資源配置管理帶來難度，因為污水處理廠的數量較少，所以城市中生活污水的再利用率也會比較低，盡管公眾的節水意識較強，但生活用水中仍然存在浪費水資源的現象。考慮到節水技術的推廣條件，造成農業、生產及生活用水的水量損失的原因各不相同，有關部門可以在各產業用水的關鍵環節采取針對性的措施，既要提升節水的效果，又要結合節水項目的日常運營情況，選擇總體投資及成本費用都相對適中的技術項目，這類項目的管理較為方便，能夠形成良好的示范作用，整體的節水效果也比設備要求更好，不同產業主管部門的協調作用更加明顯，可以由行政部門帶頭，與其他機構之間達成合作，加速節水技術的產業化應用，利用行業的發展優勢，對已經相對成熟的節水技術進行培訓，可以顯著提升節水技術的推廣應用。我國城市供水漏水量對節水效果的影響不容忽視，所以推廣節水技術要從提升水表用戶的使用比例來獲得數據基礎，初步提供查詢漏損點的方向。城市的行政管理部門可以成立對應的漏水點檢測小組，對本地區管線漏水情況加以排查，配置專業的檢測設備，用于完善管道的檢查工作。

（四）采取不同宏觀調控的方式

我國關于水資源配置管理的相關法規中明確指出水資源屬于國家所有，所以水資源的本質是公共物品，影響著社會的穩定與經濟發展，在配置水資源時，國家部門要重視外部效應，避免市場配置的效率低下，我國未建立完全市場化的水權交易模式，但卻可以在宏觀調控的環境中形成水資源市場的交易機制，通過審批手續及水權交易等方式，實現對水資源的配置與管理。我國水權交易的市場實踐可以分為多種規模，比如同流域省內城市之間的水權交易模式，或者同流域省際水權交易模式，或者不同流域省際的水權交易模式等等，多種形式的水權交易模式也對應著不同的宏觀調控方式，所以水資源管理部門要依照水權交易模式來選擇宏觀調控的方式，考慮到水量輸出地的變化等因素，可能會影響當地的流域水權交易管理難度。比如同一流域或者同一區域的水權交易管理，因為工程量較小、水量輸送的損失較小，所以需要的資金也比較少，其中涉及的環節是相對簡單的，自工程開工至后續的水量正常供應，工程沿線的水文條件都基本相同，市場交易的成本也相對較低。各級政府部門及水資源管理部門可以通過規范市場交易秩序，或者制定優惠政策方案的辦法來推動當地水權交易市場的發展，對水量來源等方面進行宏觀的調控，可以在水資源價值等方面設置最低限價，使水資源不會被市場交易過度耗費，可以由相應的流域管理機構來確定分配量，各級水資源管理方面也應該按照實際情況中具體的節省水量來考慮宏觀調控的效果，并查看是否需要重新調控水資源配置量。

（五）評估保證水權交易規范性

對水權交易進行評估主要是為了改革水權制度，推進我國水權市場的規范建設，可以使水資源配置管理逐步得到優化，對水權交易中的公共利益提供了有效保護，那么水權交易方案在調整和改進的過程中，資源配置的效率也會逐漸提升，降低了水資源分布情況的約束，可以對當地的區域經濟發展形成有效的促進作用，有關部門應對發達國家的水資源評估經驗進行分析，將水權交易評估的相關內容與現有的法律法規相比對，推進我國水權交易管理制度的革新，使水權交易更加靈活和完善，能夠在實踐中得到有效的執行，組建成獨立的評估機構以后，經過培養的職業評估人員會在確認水權交易評估程序以后，持續降低人為因素在過程中產生的影響，并成為水權評估依法執行的有利條件。

我國的水權交易評估工作應當由各個流域的管理機構與水資源管理部門共同授權給具有評估資質的專業機構，以此來促進當地專業化市場的規范運作，在人員及財務等方面，都能夠由水權交易的主管部門進行聯系，可以根據評估機構人員的數目及資金投入情況來確定評估范圍，以便于對存在問題的地方進行及時的規范和整頓，對委托方提出的不正當要求或者虛假的評估報告，有關部門要對這種行為予以嚴懲，取消其水權交易評估資質并根據情節的輕重來依法處罰。在水權交易價格評估方面，相關機構可以從已有的成熟資料中提取有用信息，比如使用可比銷售法，將最近發生的類似環境或者水文特征的水權交易案例作為參考，通過適當的修正來完成新的評估工作，這種方式雖然存在一定的主觀性，但評估過程比較便捷，在短期的水權交易中比較適用，但如果是大量且長期的水權交易，這種方法就并不適用。評估機構還可以通過直接貼現法的方式來計算水權的價格，這種方式在當下的水權交易市場中得到社會大眾的廣泛認可，或是使用風險貼現率計算方法來確定資本資產定價模型，能夠從實際情況出發適當修正市場水權的貼現率，保持供水價格的公平性。

三、結語

從其他各國的水資源配置管理經驗分析中可以看出，我國的水權、水市場及水污染管理方面的實踐并不少，而且我國水資源管理部門始終堅持節水為先，致力于探尋強化水資源管理的方法與策略，有關部門能夠從我國當下水資源的供需情況來進行定量分析，將統一協調為生態水量的原則，可以用神經網絡模型的方式分配各個流域的水量，是組成水權交易系統的主要內容。在水污染處理方面，有關部門可以快速明確水污染物的分類與性質，比較工業水污染指標及變化趨勢，根據工業水污染狀況的排序結果等，對水污染治理工作做出綜合性的評價。雖然我國與發達國家相比，水價成本計算的內容較少，但從水資源統一配置、市場調控及污染治理等方面的工作中可以看出，我國的水資源配置方法正在逐步優化與發展。

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（作者單位：安丘市水利局）