淺析訴權喪失案件的行政檢察類案監督辦理

俞煒　張正炎

摘 要：人民檢察院辦理當事人不服人民法院以超過法定起訴期限為由裁定不予立案的案件，應當注重審查涉案法律文書送達程序是否規范，經調查核實發現因送達程序存在問題導致侵害當事人訴訟權利的，應當依法進行監督。同時對于法律文書專遞送達中存在的普遍性問題，通過檢察建議促進專項整改，推動深層次社會問題的訴源治理，有效減少內生、次生案件發生。

關鍵詞：行政檢察 類案監督 有效送達 行業治理

一、基本案情及辦案經過

2017年4月16日，某市政府就糜某提起的行政復議申請，作出維持原行政行為的行政復議決定書，并按照糜某預留的地址郵寄送達。4月18日，投遞員在電話聯系糜某未果的情況下，將裝有行政復議決定書的郵件交由某副食品商店代收，并將代收情況通過短信告知糜某。因糜某未查看短信，其于5月10日才實際收到該郵件。5月12日，糜某不服該行政復議決定向人民法院提起行政訴訟，一審法院以糜某的起訴超過法定期限為由，裁定不予立案。二審法院亦裁定駁回上訴。糜某申請再審，亦被駁回。

2018年5月，糜某認為超過法定期限向法院起訴并非其責任，并向某市人民檢察院申請監督。某市人民檢察院在審查案卷的基礎之上，重點對行政復議決定書郵寄、送達情況進行調查核實。后查明，涉案法律文書于2017年4月18日妥投，并由某副食品商店簽收，但某副食品商店及其經營者并不具有代收法律文書的權限，糜某實際收到郵件的日期確為2017年5月10日，其于5月12日向人民法院提起行政訴訟并未超過法定訴訟期限。市人民檢察院審查認為，法院一、二審行政裁定認定事實錯誤，遂提請浙江省人民檢察院抗訴。浙江省人民檢察院依法向浙江省高級人民法院提出抗訴。浙江省高級人民法院采納檢察機關抗訴意見，撤銷原一、二審不予受理裁定，指令區人民法院立案受理。

二、案件辦理難點與思路

（一）調查核實破解有效送達認定標準不一

郵寄送達因其方便、快捷等優點備受行政機關青睞，成為許多行政機關送達文書優先選擇的方式。但現實操作的不規范、投遞人員的責任意識不強、簽收的隨意性等原因，使得郵寄送達的效力大打折扣，法律文書有效送達已成為郵寄送達中不容忽視的問題。[1]

本案中，申請人糜某與某市政府對涉案行政復議決定書郵寄送達日期存在分歧，一審法院亦認可某市政府的主張，并以超過法定起訴期限為由，裁定不予立案。要查清上述兩種觀點孰是孰非，關鍵在于核實涉案法律文書有效送達的日期。行政復議機關郵寄送達行政復議文書，應依照民事訴訟法及相關司法解釋的規定執行，即按照當事人提供或者確認的送達地址送達，交受送達人本人、同住成年家屬或訴訟代理人簽收，如受送達人已向行政復議機關指定代收人的，可以送指定代收人簽收。根據上述規定，某市人民檢察院在對書面材料進行了詳細的審查的同時，主動運用調查核實權對涉案法律文書的送達情況，特別是送達程序是否符合法律規定、代收人是否具有法定資格等情況進行全面的核實。某市人民檢察院通過查詢郵件流轉信息、詢問投遞員及某副食品商店經營者收集涉案郵件的收件時間等相關證據，同時對糜某是否存在指定他人代收的情況進行確認。經查，涉案法律文書專遞郵件并未由糜某本人簽收，某副食品商店經營者既不是糜某的同住成年家屬或訴訟代理人，也不是其指定的代收人。據此，某市人民檢察院認為，郵政公司將裝有行政復議決定書的郵件交由某副食品商店經營者簽收，以及投遞員通過短信通知糜某，均不能視為涉案法律文書已有效送達，糜某實際收到郵件的時間應認定為涉案復議決定書的送達日期。

行政復議決定書的送達雖然只是行政復議的一個程序環節，但卻對申請人訴權的行使產生直接的影響。某市政府在向行政復議申請人郵寄送達行政復議決定書后，并未核實行政復議決定書是否已經送達，而人民法院在審查本案時也并未核實行政復議決定書郵寄送達過程是否符合法律規定。同時人民法院對涉案行政復議決定書的送達日期認定錯誤，導致申請人無法行使訴權，應當依法予以監督糾正。

（二）檢察監督助力特殊群體跨越“數字鴻溝”

通訊方式的不斷發展促使法律文書送達方式也呈現多元化，郵寄送達、電子送達等多元化的送達方式雖然提升了文書送達的效率，但也會阻礙不會使用手機、互聯網的老年人、殘疾人等特殊群體接受公共服務、行使訴訟權利。

本案中，投遞員在電話聯系糜某未果的情況下，即將郵件放置于快遞代收點并短信通知糜某的做法看似平常，卻無形之中給年事已高、不會查看手機短信的申請人制造了一道“數字鴻溝”，致使其無法及時接收行政復議決定書，最終被法院認定超過起訴期限而無法行使訴訟權利。檢察機關在查明上述情況后，認定郵政公司在法律文書投遞過程中存在操作不規范，申請人于5月12日向法院提起行政訴訟，并未超過法定起訴期限。檢察機關通過抗訴推動人民法院對因“數字鴻溝”給老年人參與訴訟活動所帶來的不便給予重視，保障老年人等特殊群體便利、平等地參與訴訟活動。

數字化改革雖為人們參與訴訟帶來了便利，但也使得老年人等特殊群體無所適從，數字時代下保障老年人等特殊群體平等參與訴訟已成為不容忽視的問題。檢察機關在履行法律監督職責中不僅要追求個案的公平正義，更要做好特殊群體利益保障工作，以高質量的檢察監督幫助老年人等特殊群體跨越“數字鴻溝”。

（三）專題調研助推法律文書規范郵寄送達

推進法律文書規范送達，一直是檢察機關法律監督的重要內容。2018年11月11日，最高人民檢察院就人民法院民事公告送達不規范問題，向最高人民法院制發“二號檢察建議”，并得到最高人民法院積極回復。本案所涉郵寄送達雖發生在行政執法環節中，但其背后所暴露出的問題不僅會影響行政決定的效力，也會對當事人的訴訟權利產生影響，值得檢察機關深入調查、探究原因，并積極尋求解決問題的方法，促進法律文書郵寄送達工作得以規范治理。

在依法抗訴后，檢察機關進一步延伸監督觸角，對法律文書郵寄送達工作開展專題調研。通過專題調研發現，郵政公司部分投遞員在投遞法律文書時未嚴格遵循法律文書投遞業務流程，存在未窮盡直接送達手段即將快件投遞至代收點導致當事人未及時收到快件、快件封套與面單部分分離導致法律文書未實際送達，致使當事人訴訟權利受損。針對上述問題，檢察機關向某郵政公司發出檢察建議，建議其強化對投遞人員業務培訓，改進法律文書郵件專遞工作方法，規范法律文書郵件專遞業務處理流程。郵政公司在收到檢察建議書后，當即對檢察建議書所指出的問題逐項落實整改，對全地區115家網點1399名投遞人員，開展涉法律文書的投遞規范及保密知識的業務學習，加強常態化管理，落實獎懲制度，改進工作方法，提高送達效率，同時成立政務郵件特投隊伍，進一步提升涉法律文書送達服務質量和水平。同時檢察機關還發現法院在類似案件中亦存在送達標準認定不統一的問題，并就該問題積極與人民法院開展磋商，督促人民法院進一步規范郵寄送達標準、程序，特別是指定代收人的確認，確保法律、司法解釋有關規定的統一適用，防止因送達標準把握不準導致錯判。

檢察機關以落實“二號檢察建議”為契機，以專題調研的形式對法律文書郵寄送達中存在的問題進行梳理、總結，以檢察建議督促郵政公司規范投遞法律文書郵件，以磋商促使人民法院統一法律文書郵寄送達標準的認定，系統地解決了法律文書郵寄送達在郵局投遞、法院認定等環節所存在的問題，有效地保障了當事人的合法權益。

三、案件辦理的實踐啟示

（一）堅持以人民為中心，辦好群眾身邊案減少次生案件發生

檢察機關貫徹落實習近平法治思想，應堅持以人民為中心，對待群眾身邊案“如我在訴”，以求極致的精神抓好執法司法的每個環節。送達具有權利保障與程序推進的雙重作用，法律文書的送達時間涉及到相關法律程序中法定期限的起算點，送達不規范不僅會導致行政相對人無法及時了解行政決定的內容，而且也會影響當事人訴訟權利的行使，還可能引發新的矛盾糾紛乃至關聯性案件。檢察機關在開展法律監督過程中，對法律文書是否有效送達這一細節，應當強化責任意識，主動履行調查核實職責，重點對代收人是否具有代收權限、送達過程是否符合法定流程等進行調查。經調查發現人民法院錯誤認定法律送達日期，以超過起訴期限為由裁定不予立案或者駁回起訴的，及時通過提出抗訴或再審檢察建議予以糾正，維護當事人合法訴訟權利，從源頭上杜絕涉法涉訴信訪的發生。

（二）堅持程序與實體并重，提升監督質效做實行政檢察

制發高質量的行政檢察建議是做實行政檢察的基石。辦理因對送達日期存在爭議引發的行政訴訟監督案件，除對確有錯誤的行政裁定書依法進行監督糾正外，檢察機關還對引起送達日期爭議的根源性問題——郵寄送達不規范，向郵政公司制發檢察建議。同時檢察機關在制發檢察建議前除進行專題調研外，還認真聽取了行政機關、人民法院及郵政部門的相關意見，發現郵政公司部分投遞員存在將郵件隨意交由不具有代收權限的商店、物業公司或農村基層組織代為簽收等送達程序不符合規定情形，導致當事人訴訟權利受損的情況。經全面了解案件特點、發案原因，制發檢察建議時在內容上突出了說理性，列明了提出建議所依據的事實和法律、法規，提出了具有針對性、可操作性的具體措施。同時在檢察建議發出之后，檢察機關進行了同步跟進，既監督人民法院依法正確裁判，又促進相關單位提升司法輔助工作的規范性。

（三）堅持以個案為突破口，推動類案監督促進社會治理

人民檢察院進行行政訴訟監督，應當注重以個案為突破口，針對特定行業存在的普遍性問題督促開展專項整改。檢察機關通過抗訴發現糜某因未規范送達造成訴訟權利受阻不是個案問題，而是類似案件的法律適用標準問題，具有普遍性。通過積極與法院開展磋商，針對法律文書送達標準問題，督促其統一標準，特別是指定代收人的確認，確保法律、司法解釋有關規定的統一適用，防止因送達標準把握不準導致錯判。同時，檢察機關針對在辦案過程中發現郵政公司在法律文書送達工作中存在的制度不規范、部分投遞員存在的違規投遞法律文書等情形，向郵政公司發出檢察建議，督促其加強員工培訓、落實常態化管理、改進工作方法、完善流程監督，提升了法律文書送達水平，實現對法律文書送達工作系統化治理。檢察機關通過個案的辦理，成功實現類案監督，促進相關單位或特定行業監管的系統治理，從而實現以一案辦理促進社會治理的良好效果。

*浙江省人民檢察院第七檢察部副主任，三級高級檢察官[310012]

**浙江省平湖市人民檢察院四級檢察官助理[314200]

[1] 參見韓杰 劉振花：《論郵寄送達的實踐問題和完善路徑》，《山東審判》2017年5期。