行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督辦案思考

郭琳　郭勝習

摘 要：行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督作為行政檢察監(jiān)督的重要職能之一，檢察機關在履職過程中存在著一些認知誤區(qū)，如過度關注事后監(jiān)督而不重視事前和事中監(jiān)督、局限于監(jiān)督個案的淺表問題、害怕監(jiān)督引發(fā)抵觸排斥等。最高檢發(fā)布的第 147號指導案例為全國檢察機關開展行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督提供有益指引，未來檢察機關開展行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督可以從完善國家權(quán)力監(jiān)督體系、加強檢察系統(tǒng)一體化機制建設、開展類案監(jiān)督和專項監(jiān)督、強化行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督的剛性等方面著手，逐步加強和深化新時代行政檢察監(jiān)督，切實有效解決行政訴訟執(zhí)行難問題。

關鍵詞：行政訴訟執(zhí)行 類案監(jiān)督 專項監(jiān)督 一體化機制建設

從辦案效果看，檢察機關通過精準、深入剖析個案，采取類案監(jiān)督和專項監(jiān)督方式，能夠大幅度提升行政檢察監(jiān)督的效率，實現(xiàn)辦理一案、治理一片、惠及一方的良好效果。最高檢此次發(fā)布的第三十六批類案監(jiān)督指導性案例，為新時代深化行政檢察監(jiān)督工作提供了新的監(jiān)督理念和監(jiān)督方法，本文嘗試總結(jié)辦案經(jīng)驗，為全國檢察機關開展行政檢察類案監(jiān)督、專項監(jiān)督提供參考借鑒。

一、基本案情與辦案經(jīng)過

2020年7月，某市人民檢察院在履行職責過程中發(fā)現(xiàn)：李某某申請執(zhí)行某縣公安局返還強制扣押財產(chǎn)一案，實行跨區(qū)域集中管轄的某市人民法院于2019年7月16日作出的行政判決書發(fā)生法律效力后，被執(zhí)行人某縣公安局沒有履行生效法律文書確定的義務，申請執(zhí)行人李某某向某市人民法院申請強制執(zhí)行，后該法院作出終結(jié)執(zhí)行裁定書，但裁定書沒有依法載明“當事人自收到裁定書之日起60日內(nèi)可以對終結(jié)執(zhí)行行為提出異議的救濟權(quán)利和期限。”通過類案檢索，某市人民檢察院發(fā)現(xiàn)另有申請人蘇某某申請某鎮(zhèn)政府執(zhí)行行政判決、申請人蔣某某對某縣人力資源和社會保障局申請執(zhí)行行政判決兩個案件，法院作出的終結(jié)執(zhí)行裁定書，亦沒有記載當事人可以向執(zhí)行機關提出異議及異議期限等權(quán)利救濟的規(guī)定。

終結(jié)執(zhí)行是對申請執(zhí)行人合法權(quán)益造成實質(zhì)性影響的一種結(jié)案方式，對于撤銷申請和達成和解撤回申請等引發(fā)的終結(jié)執(zhí)行，申請執(zhí)行人再次申請執(zhí)行要受法律規(guī)定的申請執(zhí)行時效期間兩年的限制，超過申請執(zhí)行時效可能引發(fā)相應法律后果。因此，應當對法律和司法解釋規(guī)定的當事人對終結(jié)執(zhí)行行為提出異議的權(quán)利和期限，給予規(guī)范的制度性保障，即按照《最高人民法院關于對人民法院終結(jié)執(zhí)行行為提出執(zhí)行異議期限問題的批復》的規(guī)定，采用在終結(jié)執(zhí)行裁定書中載明等方式告知當事人，“依照民事訴訟法第二百二十五條規(guī)定對終結(jié)執(zhí)行行為提出異議的，應當自收到終結(jié)執(zhí)行法律文書之日起六十日內(nèi)提出”。

根據(jù)類案檢索情況，某市人民檢察院發(fā)現(xiàn)是否告知當事人救濟權(quán)利是重要的監(jiān)督內(nèi)容，并有系統(tǒng)化監(jiān)督的必要，遂對實行跨區(qū)域集中管轄的某市人民法院2017年以來的20件行政訴訟執(zhí)行案件進行了專項檢察監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)存在立案超期;送達不符合法定程序;未告知救濟權(quán)利和期限;執(zhí)行和解不規(guī)范;對行為類判決以未查詢到財產(chǎn)終結(jié)本次執(zhí)行;對行政機關出具暫緩說明的案件以執(zhí)行完畢方式結(jié)案;對長期未執(zhí)行到位的行政判決，未采取公告、司法建議等法定措施予以敦促等七類問題，并制作了一份類案檢察建議，法院對檢察建議內(nèi)容全部采納，且悉數(shù)整改到位。

二、開展行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督需要注意的三個認知誤區(qū)

（一）唯生效裁判結(jié)果監(jiān)督才是監(jiān)督重心的認知誤區(qū)

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出切實解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）指出與人民群眾的新需求相比，法律執(zhí)行和實施仍是亟需補齊的短板，檢察機關法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮還不夠充分。值得注意的是，目前行政檢察監(jiān)督工作主要關注事后監(jiān)督，較少關注事前、事中監(jiān)督，這個問題既體現(xiàn)于行政違法行為監(jiān)督領域，也體現(xiàn)在行政訴訟監(jiān)督方面。執(zhí)行是實現(xiàn)法院生效行政裁判結(jié)果的重要方式和步驟，是解決行政爭議的重要環(huán)節(jié)，是法院審理、裁判行政爭議過程的延續(xù)，不僅涉及實體問題，還可能影響當事人的實體利益，是當事人尤其是行政相對人實現(xiàn)訴訟目的的最后一個環(huán)節(jié)，直接影響著司法權(quán)威和人民群眾對法律的信心。公正的判決要靠完整有效的執(zhí)行才能最終實現(xiàn)，徒法不足以自行，人民檢察院對行政訴訟執(zhí)行進行監(jiān)督，是實現(xiàn)行政訴訟法立法目的、實現(xiàn)當事人特別是行政相對人訴訟請求，促進公正執(zhí)法、依法行政的重要手段。從近年來的行政檢察監(jiān)督實踐看，通過行政檢察監(jiān)督，能進一步促進司法機關和行政機關發(fā)揮合力共同解決執(zhí)行難問題，打通實現(xiàn)公平正義最后一公里。

（二）行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督局限于單個淺表問題的認知誤區(qū)

實踐中不少檢察人員主觀地認為，當事人申請行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督的案件非常少，行政訴訟執(zhí)行案件在法院執(zhí)行案件總量中的占比小，且行政訴訟的被告行政機關會主動履行判決裁定，行政訴訟執(zhí)行一般不會產(chǎn)生嚴重問題。在全面依法治國和全面深化檢察機關法律監(jiān)督工作的時代背景下，檢察機關履行監(jiān)督職能不能局限于行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督本身，而是要通過行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督挖掘線索，剖析整個案件存在的違法點，實現(xiàn)全過程監(jiān)督、精準監(jiān)督，實現(xiàn)辦理一個案件，監(jiān)督一類案件，治理一個領域。當然，目前檢察機關對行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督職責的明確和細化仍然需要一個發(fā)展過程，加之行政訴訟案件跨區(qū)劃集中管轄改革，當事人對是否可以向檢察機關申請監(jiān)督和向哪一個檢察機關申請監(jiān)督缺乏認知，當下行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督案件數(shù)量仍然較少。隨著行政檢察監(jiān)督法治實踐的深化，行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督必然在檢察實踐中得到進一步發(fā)展。如本文案例，不僅涉及未告知救濟權(quán)利及其期限等程序問題，也涉及執(zhí)行措施不到位、違法執(zhí)結(jié)和行政機關不履行生效行政裁判違法情形等深層次的監(jiān)督，不僅涉及程序問題，而且涉及實體問題和實體利益，囊括了行政檢察監(jiān)督從裁判到執(zhí)行的不同職能，從受理、實施、終結(jié)的不同環(huán)節(jié)，從人民法院到行政機關的不同主體，充分地體現(xiàn)了行政檢察監(jiān)督的全過程性和全面性。

（三）行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督可能引發(fā)抵觸排斥的認知誤區(qū)

實踐中檢察人員存在不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不善監(jiān)督的短板，認為行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督會引發(fā)法院和法官抵觸的認識誤區(qū)。通過此類案監(jiān)督和最高檢之前發(fā)布的典型案例及全國行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督的實踐證明，只要檢察機關制發(fā)的檢察建議能夠準確指出法院和法官在訴訟執(zhí)行過程中存在的實際問題，人民法院和法官一般都會虛心接受和認真改進。以本文案例為例，市人民法院收到檢察建議后，從五個方面加強和改進工作，并回復市人民檢察院：（1）嚴格執(zhí)行立案登記制度;（2）安排專人負責送達，通過政務外網(wǎng)短信平臺和法院特快專遞多途徑嚴格依法送達;（3）嚴格按照法律執(zhí)行和解的有關規(guī)定;（4）對執(zhí)行結(jié)案不規(guī)范問題進行整改，依據(jù)法律和司法解釋規(guī)定執(zhí)行結(jié)案的不同適用條件，根據(jù)執(zhí)行實際結(jié)果，規(guī)范適用不同執(zhí)行結(jié)案方式;（5）對終結(jié)執(zhí)行案件，依法告知當事人提出異議的權(quán)利，將告知情況附卷，規(guī)范對當事人執(zhí)行異議權(quán)利的告知程序。對在專項監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的終結(jié)本次執(zhí)行不符合條件和變通結(jié)案的案件，市人民檢察院和市人民法院共同采取措施，確保最終全面執(zhí)行到位。

三、開展行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督的辦案啟示

（一）要加強行政檢察監(jiān)督一體化機制建設

構(gòu)建高效便捷的信息收集、人員調(diào)動、聯(lián)合辦案等一體化檢察監(jiān)督辦案機制，實現(xiàn)優(yōu)化集中管轄檢察機關、非集中檢察機關、集中管轄法院、當?shù)匦姓C關多個主體之間的有效銜接，促進依法行政、合法權(quán)益保護、行政糾紛化解多重任務同步推進，全面提升行政檢察監(jiān)督質(zhì)效。以對應監(jiān)督管轄為原則，以便民利民為司法理念，以促進爭議實質(zhì)化解為目標，切實解決群眾實際問題。隨著跨行政區(qū)劃行政審判改革漸趨深入，不少省份人民法院實現(xiàn)了一審行政訴訟案件跨行政區(qū)域集中管轄。為適應這一司法體制改革舉措，部分省級檢察機關開始探索建立一體化檢察監(jiān)督工作機制，最高檢總結(jié)實踐中探索的機制做法，印發(fā)《關于做好行政訴訟監(jiān)督與人民法院跨行政區(qū)域集中管轄行政案件銜接工作的意見》，規(guī)定了集中管轄法院受理的行政案件，原則上由受理案件法院所在地對應的同級檢察院管轄并履行相應的法律監(jiān)督職責;上級人民檢察院根據(jù)實質(zhì)性化解行政爭議等需要，可以指定下級人民檢察院辦理;檢察機關異地開展法律監(jiān)督工作的，涉訴行政機關所在地檢察機關應當提供協(xié)助。本文案例中，一審集中管轄法院所在地的檢察院對異地行政機關所涉行政判決的執(zhí)行進行了監(jiān)督，并取得了促進執(zhí)行完畢的良好效果。

（二）充分利用信息科學技術(shù)手段，提升行政檢察監(jiān)督效率

構(gòu)建信息交互平臺與多功能系統(tǒng)，將地理空間匯聚于系統(tǒng)之中，讓處于各地理空間的行政檢察監(jiān)督相關主體能夠?qū)崿F(xiàn)無障礙便捷溝通，提升行政檢察監(jiān)督效能。《意見》明確提出“檢察機關要加強信息化、智能化建設，充分運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)，推進檢察機關、審判機關、行政機關等跨部門大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案，實現(xiàn)案件數(shù)據(jù)和辦案信息網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，推進涉案財物規(guī)范管理和證據(jù)、案卷電子化共享。”

首先，建立跨地域、跨部門信息交互平臺。集中管轄地檢察院必須要突破以行政訴訟作為案件來源主渠道的依賴，多途徑拓展行政檢察監(jiān)督線索來源，行政檢察監(jiān)督不能局限于行政訴訟案件，其根源在于行政權(quán)的行使邊界遠超過行政訴訟的審理范圍，進入到行政訴訟程序的僅為行政權(quán)運行的小部分，檢察機關履行法律監(jiān)督職責是全局性的、整體性的、概括式的，不能被動地依賴于行政訴訟案件開展檢察監(jiān)督，必須積極主動探索，包括檢察院系統(tǒng)交辦、公民投訴舉報、依職權(quán)主動發(fā)現(xiàn)等多種途徑和方式，充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督職能，全面促進依法行政。在此基礎上，要充分利用科學技術(shù)手段構(gòu)建跨地域、跨部門信息聯(lián)合共享機制，破解行政檢察監(jiān)督案源信息不通問題，為檢察機關拓展案源線索來源，精準實施行政檢察監(jiān)督提供支撐。實踐中已有部分檢察正在探索實施，如四川省廣安市人民檢察院、上海市黃浦區(qū)人民檢察院等均建立了“行政執(zhí)法與行政檢察信息共享平臺”，將平臺的數(shù)據(jù)資源服務于行政檢察監(jiān)督和公益訴訟案件線索獲取，為行政檢察監(jiān)督開展提供智能輔助。

其次，建立案源信息管理與資源調(diào)配系統(tǒng)。檢察機關開展行政檢察監(jiān)督，要樹立一種整體行政檢察監(jiān)督觀，集中地與非集中地檢察院應當共同完成行政檢察監(jiān)督工作。可以在上下級檢察院、各平行檢察院之間建立統(tǒng)一的案件線索管理系統(tǒng)，集中管轄地檢察機關根據(jù)案件線索的分布情況、各轄區(qū)的人員配備情況等統(tǒng)一調(diào)配案件線索，通過交辦、委辦、轉(zhuǎn)辦等多種方式，優(yōu)化案件分配。一方面可以集中管轄案件線索，科學合理分配辦案任務量，鼓勵非集中管轄地積極發(fā)現(xiàn)案源線索、提供相關證據(jù)材料，拓展行政檢察監(jiān)督案源;另一方面能夠調(diào)動非集中管轄地檢察機關隨時做好履行行政檢察監(jiān)督職責，發(fā)揮屬地辦案的優(yōu)勢，加強集中管轄地檢察院與各地方檢察院之間的溝通聯(lián)系，構(gòu)建整體性行政檢察監(jiān)督體系。

（三）以類案監(jiān)督和專項活動為載體，促進行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督的系統(tǒng)化和規(guī)范化

人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)行政訴訟執(zhí)行中存在多發(fā)的同類違法情形，可以進行類案監(jiān)督;人民檢察院可以針對行政訴訟中的普遍性問題或者突出問題，組織開展專項監(jiān)督活動。通過開展專項監(jiān)督活動，比對人民法院同類案件的處理情況，發(fā)現(xiàn)多起案件存在同類錯誤或者違法行為，實施個案監(jiān)督內(nèi)容重復、效率不高的，可以對同類案件反映出的問題進行匯總、梳理、歸類，分析研判案件所反映的共性問題，依法提出針對性的類案監(jiān)督檢察建議，跟蹤督促落實，促進一類問題的集中解決，提升監(jiān)督質(zhì)效。本文案例通過開展專項監(jiān)督活動，由此及彼，由表及里，抓源治本，對同類問題發(fā)出類案檢察建議，促進了法院行政訴訟執(zhí)行的規(guī)范化建設，促進了行政訴訟的系統(tǒng)化治理，取得了較好效果，類案監(jiān)督和專項監(jiān)督活動被證明是行之有效的監(jiān)督方法。當然，類案監(jiān)督和專項監(jiān)督作為提升行政檢察監(jiān)督質(zhì)效行之有效的工作方法，仍然需要進一步探索與完善，如類案的識別標準、類案的智能化篩查、專項監(jiān)督領域拓展等等。

（四）要進一步強化行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督的剛性

檢察監(jiān)督既要有柔性，也要有剛性。全面深化行政檢察監(jiān)督，提升檢察監(jiān)督質(zhì)效，要強化訴訟執(zhí)行過程中相關主體的法律責任追究。一方面，檢察機關在訴訟執(zhí)行監(jiān)督履職過程發(fā)現(xiàn)人民法院存在的違法問題，應當依法提出檢察建議，督促人民法院依法及時執(zhí)行生效行政裁判;另一方面，對于在訴訟執(zhí)行監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)行政機關違法的，如行政機關不履行生效法律文書確定的義務、脅迫當事人簽訂執(zhí)行和解協(xié)議等情形，應當依法提出檢察建議督促整改;對于督促建議后仍然拒不履行生效法律文書義務的、造成其他社會影響惡劣的，檢察機關應當將相關情況通報行政機關同級人民政府或上級主管機關，強化相關人員的責任追究，確保檢察建議落地有聲，維護檢察機關作為法律監(jiān)督機關的權(quán)威和尊嚴。

*湖南省醴陵市人民檢察院檢察委員會委員、第四檢察部主任[412200]

**湖南師范大學法學院講師、法學博士，湖南省行政檢察研究基地研究人員[410081]