政府違法允諾會(huì)導(dǎo)致怎樣的行政法律責(zé)任？

胡珊

案例

2010年，湖南省S308省道進(jìn)行改擴(kuò)建，×市×縣×鎮(zhèn)向某夫婦的房子被列入拆遷范圍。同年9月和次年7月，×縣政府臨時(shí)設(shè)立的S308公路改造協(xié)調(diào)指揮部先后與向某夫婦簽訂了2份拆遷協(xié)議。當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府也給向某夫妻出具了1份承諾書，稱為了妥善安置拆遷戶，鎮(zhèn)政府同意向某夫婦在×鎮(zhèn)新街規(guī)劃區(qū)“享有宅基地優(yōu)先購(gòu)買權(quán)（只限兩個(gè)門面位置，且不能轉(zhuǎn)讓）”。在這份承諾書上，鎮(zhèn)政府加蓋了公章，S308公路改造協(xié)調(diào)指揮部也簽署了“同意”的意見(jiàn)，并加蓋了公章。

后S308公路改造協(xié)調(diào)指揮部按照拆遷協(xié)議的約定，支付了30萬(wàn)余元的拆遷安置補(bǔ)償款給向某夫婦，向某夫婦也依約在指定的期限內(nèi)騰空房屋，將房屋交給指揮部處理。

2014年，向某夫婦向鎮(zhèn)政府提出兌現(xiàn)允諾的請(qǐng)求，鎮(zhèn)政府未予回復(fù)。后×縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整，×鎮(zhèn)與隔壁鄉(xiāng)建制合并設(shè)立新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，向某夫婦再次向新的鎮(zhèn)政府提出兌現(xiàn)允諾的請(qǐng)求，依然沒(méi)有得到回復(fù)。向某夫婦遂向法院起訴，請(qǐng)求縣政府和鎮(zhèn)政府履行承諾書。

庭上，縣政府和鎮(zhèn)政府向法院提交了一份《×縣×鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2007—2020）》，顯示×鎮(zhèn)并不存在新城規(guī)劃區(qū)。但向某夫婦表示，他們所稱的“新城規(guī)劃區(qū)”即“××新城”項(xiàng)目。該項(xiàng)目的國(guó)有土地使用權(quán)已于2013年5月經(jīng)×縣國(guó)土資源局以掛牌方式，出讓給一家房地產(chǎn)有限公司。

此案歷經(jīng)一審、二審，湖南省高級(jí)人民法院認(rèn)為，宅基地屬于集體性質(zhì)土地，門面的土地屬于國(guó)有性質(zhì)土地，雖然承諾書的表述存在矛盾，但向某夫婦屬于城鎮(zhèn)戶口，他們被拆遷房屋的土地性質(zhì)也屬于國(guó)有，因此綜合考慮，承諾書中提到的宅基地應(yīng)籠統(tǒng)理解為一塊可用于建房的土地。雖然×鎮(zhèn)總體規(guī)劃中并不存在新城規(guī)劃區(qū)，但結(jié)合雙方的表述，新城規(guī)劃區(qū)應(yīng)該是對(duì)×鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃上新開(kāi)發(fā)區(qū)的一個(gè)統(tǒng)稱?？h政府和鎮(zhèn)政府允諾的“宅基地優(yōu)先購(gòu)買權(quán)”指的是新開(kāi)發(fā)地塊上一塊國(guó)有土地的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。但《土地法》及相關(guān)部門規(guī)章規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性用地必須通過(guò)招拍掛的方式取得使用權(quán)。政府無(wú)權(quán)在出讓前自行決定受讓人，向某夫婦不符合行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的情形和條件?？h政府和鎮(zhèn)政府允諾向某夫婦享有土地優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，違反了法律規(guī)定，屬于允諾內(nèi)容違法。由于履行不能，縣政府和鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)向某夫婦產(chǎn)生的信賴?yán)鎿p失采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，且補(bǔ)償不能低于他們?cè)馐艿膿p失。

隨后，湖南省高級(jí)人民法院判決，具體的補(bǔ)救措施可先由雙方協(xié)商確定；協(xié)商不成，縣政府和鎮(zhèn)政府應(yīng)在判決生效后60日內(nèi)按照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》及當(dāng)?shù)貙?shí)施辦法的規(guī)定，參照判決時(shí)×縣國(guó)有土地上房屋征收中搬遷騰空房屋的最高獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和一次性每戶獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)向某夫婦房屋拆遷進(jìn)行一次性貨幣補(bǔ)償。

二審判決后，縣政府不服，向最高人民法院提起再審，但再審申請(qǐng)被最高人民法院駁回。

說(shuō)法

行政允諾是指行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)一定的行政管理目的，依其行政職權(quán)和相應(yīng)的法律法規(guī)、政策，向行政行為相對(duì)人公開(kāi)做出的當(dāng)達(dá)成一定條件即履行相關(guān)義務(wù)的信守性承諾。

行政允諾是單方行政行為。允諾對(duì)象不局限于不特定的相對(duì)人，只要符合行政允諾的實(shí)質(zhì)性要件，允諾也可以對(duì)特定相對(duì)人做出。誠(chéng)信原則是行政允諾義務(wù)的客觀基礎(chǔ)，只要有允諾內(nèi)容的產(chǎn)生，行政機(jī)關(guān)就要對(duì)社會(huì)公眾因允諾產(chǎn)生的信任承擔(dān)責(zé)任，并對(duì)此允諾負(fù)有法定履行義務(wù)，否則即構(gòu)成不作為。但行政允諾的事項(xiàng)必須符合允諾者的職權(quán)范圍，行政允諾的內(nèi)容不能違反法律法規(guī)和政策規(guī)定，不能做出無(wú)原則、無(wú)界限甚至損害他人利益或公共利益的允諾。

行政允諾包括條件和義務(wù)兩個(gè)部分，在允諾設(shè)定的條件達(dá)到時(shí)，行政機(jī)關(guān)履行相應(yīng)的允諾義務(wù)。當(dāng)條件描述不具體時(shí)，如何審查判斷條件成立與否，法律沒(méi)有明確的規(guī)定。在司法實(shí)踐中，法官一般認(rèn)為，由于行政允諾往往是行政機(jī)關(guān)為了履行行政職能而做出的授益性行政行為，內(nèi)容通常具有獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)，有利于行政行為相對(duì)人，因此當(dāng)假設(shè)條件約定不明確時(shí)，為維護(hù)政府公信力，保障公民合理范圍內(nèi)的期待利益，應(yīng)當(dāng)對(duì)不明確的約定做出有利于行政行為相對(duì)人的解釋。

人無(wú)信不立，國(guó)無(wú)信不治。對(duì)有利于行政行為相對(duì)人的允諾，如果行政機(jī)關(guān)可以履行，也有能力履行，就應(yīng)當(dāng)履行；如果允諾內(nèi)容違法導(dǎo)致履行不能，行政機(jī)關(guān)對(duì)損害公共利益且明顯超出自己財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的允諾有自行糾正或不再履行的權(quán)力，但同時(shí)，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)對(duì)行政行為相對(duì)人因相信允諾而遭受的信賴?yán)鎿p失進(jìn)行必要的彌補(bǔ)，使相對(duì)人實(shí)際獲得的利益不低于或者適當(dāng)高于相關(guān)政策規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>