鄉村振興戰略下優化農村金融服務探析

白志華

[摘要]金融發展對鄉村振興有顯著正向促進作用，通過金融“活水”激發農村產業發展活力，激活農民致富增收動力，是鄉村振興的重要抓手。當前，農村金融服務面臨制度不健全、主體職能失調、金融服務資源可及性不足等問題。農村經濟社會文化基礎、不對稱與不完全等信息約束、農村金融市場的高風險特點等是主要制約因素。注重制度建設、完善風險與信用體系，優化職能發揮、改善農村金融發展環境，健全內部治理、創新金融產品與服務是推進農村金融更好地服務于鄉村振興戰略的對策。

[關鍵詞]鄉村振興;三農;農村金融;產業興旺

[中圖分類號]F832.35? ?[文獻標識號]A? ?[文章編號]1009-0169（2022）08-0029-06

鄉村振興，產業為先。產業興旺是鄉村振興的重點，也是農民致富的關鍵，離不開金融資源的支持。研究表明，金融發展對鄉村振興發展產生顯著的正向促進效應[1]。鄉村振興戰略的實施對農村金融服務提出了更高要求，融資、信貸、產品種類、服務方式等方面的需求發生了新變化。同時，農村金融服務鄉村振興也存在不少問題，以農村新型經營主體為代表的“新農人”融資難現象突出，農戶經營規模的擴大與信貸融資難的矛盾，小農戶與現代農村金融服務之間的銜接等仍存在瓶頸并制約鄉村產業發展。如何完善農村金融服務，持續推進產業融合，不斷提高農民收入，是做好“三農”工作，推進鄉村振興需要解決的現實問題。

一、鄉村振興離不開金融服務支持

農村金融在鄉村振興中的首要作用是支持鄉村產業發展、產業融合，促進農民就業創業，提高農民收入，實現農民增收致富。黨的十八大以來，國家更加關注農村金融在解決“三農”問題中的功能，不斷完善農村金融政策體系，深化農村金融改革創新，大力發展農村普惠金融，為鄉村振興創造條件、提供支撐。

（一）產業興旺是鄉村振興的重要基礎

黨的十九大報告指出，鄉村振興，產業興旺是核心。產業振興是鄉村振興的重中之重，產業興旺是解決“三農”問題的重要前提。一方面，產業興旺有助于提振農村經濟。產業集群產生競爭優勢，表現在外部經濟效應、節約成本、吸引投資等方面，有利于激活區域經濟活力，促進經濟發展[2]。現代種養業、鄉土特色產業、農產品加工流通業、鄉村休閑旅游業等都是興農產業，是拉動農村經濟增長的關鍵。另一方面，產業興旺有助于農村要素流動。產業集聚的實質是要素的集聚，產業集群內的社會網絡促進了信息、知識與技術的交流、傳遞和共享，促進了農民社會資本和人力資本的積累和提高，降低了交易成本與交易風險[3]。產業發展對各要素具有明顯的帶動和整合作用。

提高農民收入，實現農民富裕是鄉村振興的內在要求。產業發展有利于提升農民收入水平，農業產業集群的發展與農民收入的提高具有正向促進作用。農村一二三產業的融合發展可以有效推動農村產業鏈、價值鏈、供應鏈、利益鏈的重構[4]。農村產業融合發展可以通過不同的融合模式和相應的利益聯結機制來帶動農民家庭經營收入、工資性收入、財產性收入和轉移性收入持續增長，促進農民人均純收入增長[5]。

（二）金融服務有助于鄉村產業發展

2017年，農業部辦公廳和中國農業發展銀行聯合印發《關于政策性金融支持農村一二三產業融合發展的通知》，支持金融服務助力農村產業發展。農村一二三產業的發展和融合，將有助于農村資源的有效利用，交易成本的降低，推進農業參與到更大范圍的社會分工之中，進而提高農業收益[6]。金融發展促進產業結構優化，推動經濟增長。發展農村金融，有助于緩解農村融資中的難、慢、貴等問題，為農民創業提供支持，推進農業產業化進程，促進農業產銷一體化。農村金融在提升產業生產水平、有效推進產業融合、提升產業創新等方面發揮重要作用，是促進農村產業融合的關鍵動力[7]。

近年來，隨著中國市場化改革的推進，農村金融對農村經濟發展的正向作用逐步顯現，且作用的力度不斷增強[8]。一方面，農戶創業是推進產業興旺的重要引擎，有利于農村產業發展，金融支持對貧困地區農戶創業績效整體上具有顯著正向作用[9]。另一方面，就農村產業融合而言，農村金融發展規模、結構和效率對農村產業結構優化都具有正向促進作用[10]。研究表明，農村金融深化通過儲蓄效應、投資效應和資源配置效應顯著促進并提升了農村產業融合發展[11]。金融服務通過促進鄉村產業發展，推進鄉村振興進程。

二、金融服務助力鄉村振興存在的問題

“三農”領域融資難表象下是一系列亟待破解的現實問題，既涉及體制機制，也涉及利益主體功能發揮，更與金融服務資源可及性相關。

（一）制度體系仍不健全

其一，風險防控體系不完善，多重因素制約。一是項目穩定性風險。農村產業服務項目一般時間跨度較長，實施過程中有較多不可控因素影響項目推進。二是項目收益風險。欠發達地區產業服務項目主要以養殖業和種植業等為主，建設周期較長，價格隨市場波動較大。此外，欠發達地區自然環境惡劣，災害頻發，農產品各種損失難以預期。三是資金回收風險。農民經濟基礎弱，抗風險能力差，若項目運作出現問題造成虧損，很可能出現無法按時還款問題。農村金融服務的風險監測識別、分析研判、評估預警、協調處置等機制急需建立和完善。

其二，信用支持體系建設滯后，違約風險增大。一是農村信用體系建設缺乏必要的法律法規作為支撐。地方相關法規較少，守信失信獎懲管理辦法等條例普遍缺失。二是農村地區信用意識、法制觀念、契約意識不足。農村地區信用意識普遍不高，民間借貸中的逃債、廢債等信用違約現象較多，懲戒力度不夠，提升整體信用水平需要較長時間積累。三是農村信用體系建設覆蓋面小。部分地區現有農村基礎設施不完善、信息化水平低，各類信息收集、整理進展較慢，沒有建立起規范的信用管理制度。

其三，惠農金融政策落地有效性、可持續性不足。一是地方金融政策精細化欠缺。政策不能及時更新，前后政策條款出現矛盾，影響金融機構業務開展;二是地方涉農金融政策持續性、穩定性有待提升。一些地方還存在政策朝令夕改現象，影響執行效果。三是金融政策與實際脫節。政策制定不能因地制宜，導致執行阻力大，無法落地。我國至今沒有針對農村政策性銀行的專門立法，一些農村金融機構法律地位不明，功能作用不清、服務錯位，機構間協同不足。

（二）相關主體職能失調

其一，政府職能“缺位”“越位”。一是對金融機構監管不到位。金融監管部門缺乏強有力監管，一些偏遠地區金融機構成為監管盲區。由于監管不嚴，農村優惠性貸款出現需求方的“精英俘獲”現象，家庭收入越高、經營項目投資規模越大的農戶，越能獲得更多信貸資金。鄉村精英群體能夠優先受益，占用大量利益資源，力量薄弱的小農戶難以受益，貸款難問題無法得到緩解。二是金融服務政策宣傳不到位。金融政策宣講流于形式，缺乏針對性，地方惠農金融政策宣講不精細。三是政府不當行政干預。政府對市場利率、農村金融機構經營地域范圍及經營方式的過度限制，不利于金融機構的生存和發展。隨著農村金融發展水平的提高和金融生態環境的改善，政府若不改變原有的行政化外部治理模式，可能引發農戶道德風險，造成不良貸款[12]。

其二，金融機構功能發揮不充分。一是金融服務惠農力度不足。農村經濟基礎薄弱，農戶還款能力有限，不屬于優質客戶，金融機構為降低風險，會采取諸如降低貸款額度、縮短貸款周期等舉措，降低了農戶申請貸款的積極性。二是業務開展適應性、靈活性不夠。在農村信用建設滯后的客觀條件下，農戶信任積累不足問題突出，金融機構缺乏靈活的信用評估機制。銀行往往強調貸款的擔保、抵押，忽視借款人歷史信用記錄，對第一還款人缺乏持續關注和信用培植[13]。三是農村金融服務供給的功能性“失靈”。農村信用合作社、農村商業銀行、農村合作銀行、村鎮銀行等支農主力軍，在難以平衡財務效率與社會服務效率的情況下，通常選擇犧牲社會服務效率，最終降低了金融的普惠性，使農村金融市場供給方“使命漂移”現象[14]。同時，農村金融機構自身發展能力問題也值得關注，以小額信貸為代表的新型農村金融機構經營狀況堪憂，農村商業銀行經營存在風險積聚問題，非銀行類金融機構涉農業務開展面臨不同程度困難。

（三）服務資源可及性不足

其一，金融服務覆蓋面偏窄。近年來，隨著惠農金融政策的逐步完善，除國有商業銀行外，村鎮銀行、農商銀行、小額貸款機構等金融機構紛紛助力農村發展，但也出現諸多問題。一是服務網點少。出于成本考慮，在地理位置選址上，國有商業銀行往往選擇縣城區域設立網點，機構布局較為分散，對農村地區輻射力度較小。二是服務力量弱。以農商行為代表的金融機構，雖然在鄉鎮或農村設立營業網點，深耕農村市場，但資金規模有限，提供的服務較單一，使一部分偏遠地區的金融服務成為盲區。此外，村鎮銀行、小型貸款公司等金融機構，成立時間較晚，市場規模較小，經營的業務范圍有限，無法為金融服務項目提供強有力支持。三是服務同質化。農村金融機構業務差異化發展格局不明顯，同質化傾向突出，不同類型金融機構間業務未能形成互補合作機制和分類分層體系，缺乏有效協調和銜接。

其二，金融服務融資渠道不足。一是服務產業的融資渠道狹窄。農戶發展產業的資金主要靠向銀行貸款獲取，缺少其他融資渠道和融資方式。二是政府針對服務貸款的貼息額度有限，難以滿足所有農戶的貸款貼息需求。部分金融機構出于經濟效益的考慮，要求只有在政府貼息的前提下才向農戶發放服務貸款，但囿于地方財政力量有限，不能大規模、持續地對農戶的貸款進行貼息，導致一部分農戶融資受到制約。三是金融服務資源獲取難度高。由于農村地區貸款用戶普遍存在資產少，償還能力差、風險高的特點，金融機構會要求貸款用戶采用固定資產進行抵押以降低貸款風險，但大部分需要貸款的農戶恰恰缺乏必要的固定資產用作擔保，最終難以獲得貸款資格。由于缺乏抵押物以及信息不對稱，農戶難以達到金融機構的抵押貸款要求，融資困難，農村金融機構出現“離農脫農”問題，偏離了支農戰略定位。

其三，金融機構農業保險服務創新乏力。鄉村振興金融服務對象，較多項目在短期內難以有較大利益回報，與金融資本逐利性之間存在矛盾，金融機構缺乏必要的動力創新金融服務產品。一是農業保險種類少。當前，農作物種植更加多樣化，經濟附加值高的農產品越來越受農民的歡迎，但農業保險產品更新速度卻較為緩慢，跟不上農業發展的需要。二是農業保險的經營機構少。開展農業保險業務的機構主要以從事壽險和財險的金融機構為主，但農業保險業務并非上述機構主業，社會上缺少新型的專業保險機構開展農業保險業務。三是農業保險業務經營不規范。由于農村信用體系建設相對落后，各地出現了不少農業保險的騙?，F象，為金融機構帶來不少損失，客觀上降低了保險機構發展農業保險業務的積極性。

三、金融服務助力鄉村振興中的制約因素

（一）農村經濟社會文化因素

我國幅員遼闊，不同地區，農村自然環境、資源稟賦等方面存在較大差異。一些中西部地區，面臨自然環境惡劣、基礎設施落后、區位優勢等問題，伴隨農民受教育程度低、患病比例高、勞動技能不足等現狀。近年來，盡管城鎮化建設促進了農村地區多方面的改善，但農村地區基礎設施及商業設施投入仍顯不足。一些地區，農業產業保險、農村信用數據建設落后，增加了金融服務的難度和風險，阻礙了社會資本的進入。同時，中國傳統鄉土社會注重以“血緣”“地緣”為紐帶建立的“熟人社會”，彼此間的信任也以關系親疏程度為基礎形成“差序格局”，這與商業文化中的“契約關系”存在顯著差異。在農村熟人社會體系下，依靠“軟信息”的關系型貸款技術在農村信貸市場作用較為突出，不良“熟人關系”會加大銀行道德風險，形成依托“熟人關系”的不正當權錢交易，帶來風險[15]。另外，傳統鄉土文化中孕育出的關系結構和心理認知在一定程度上并不有利于農戶對農村金融服務和產品的接納。

（二）農村金融市場的信息約束

農村金融市場存在不完全信息與信息不對稱問題，客觀存在于各主體之間。這些信息包括農戶的信貸需求信息、農村金融機構要獲取的農戶信息、金融機構業務實際開展的信息、政府獲取農村金融機構業務信息等。在信貸市場，信息不對稱是指借貸雙方掌握的信息不對等，借款方常常掌握更多的信息。由于信息約束，貸款人很難收集到借款人諸如風險偏好、還款意愿、信貸使用情況等方面的信息。信息是決策的基礎，制約貸款方的判斷和借貸人資源的獲取，影響農村金融服務中各主體的行為及合作效果。經濟活動受生產成本的影響，還受信息成本的約束，信息成本是交易成本的重要組成部分。農村金融服務中，信息問題直接影響服務效果。一方面，信息不完全，增加了信貸機構決策難度、交易成本和風險的不確定性。另一方面，信息的不對稱，影響著政府監管的有效性和及時性，易誘發道德風險、逆向選擇和機會主義行為等。

（三）農村金融市場高風險的特點

成本、風險與收益的權衡與規避是理性人行動前的必然考量。作為一種市場組織，金融機構以獲取利潤作為首要目標，惠農貸款與商業貸款相比，責任更大、成本更高、風險更高、收益更低，而農戶一般無抵押物、償還能力差，風險較高。同時，金融機構內部的考核機制未對相關地區進行差別對待，金融機構為免受處罰，參與金融服務的積極性不高。又由于政府層面，缺乏針對金融機構參與金融服務的激勵或補貼措施，幫助金融機構化解不良貸款等金融服務中的各種風險，金融機構要承擔的潛在成本比較高，客觀上削弱了參與服務的意愿。政策性補貼等措施，也進一步強化了農村金融機構的短期行為，支持三農成為一種短期政治任務，經營不善也可以用政策性虧損的借口掩飾[16]。

四、優化農村金融服務助力鄉村振興的對策

（一）注重制度建設，完善風險與信用體系

其一，完善頂層設計與政策供給。一是強化金融服務頂層設計。明確各金融機構參與金融服務的職責，引導各金融機構在金融服務中開展差異化服務，避免雷同。協調各方力量，支持新型金融機構服務農村市場，拓寬金融服務資金來源渠道，鼓勵各類金融機構結合自身優勢為農村市場提供更好的金融產品，助力農村產業發展。二是豐富金融機構體系。明確政策性、商業性、合作性金融的功能職責和業務重點，健全以商業性金融、開發性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互補充的金融機構體系。三是增加農村市場的金融政策供給。出臺更多稅收優惠政策支持農村金融發展，進一步健全金融服務政策保障體系。完善涉農金融服務機構補貼政策，按照發放涉農信貸的數量，向農村信貸機構進行補貼，降低金融機構涉農貸款的成本，支持其開展涉農服務[17]。

其二，健全風險防控體系。一是完善農村保險體系。重視農業保險的作用，拓寬農業保險功能，提高農戶應對自然災害的抗風險能力[18]。鼓勵保險機構開發保險產品，提高農業互助險、金融服務險及農業災害險等險種在農村的覆蓋程度，為農戶使用保險提供便利，降低自然災害等突發意外事件對農戶的影響。二是健全農戶貸款風險保險制度。政府與保險機構、保險擔保機構展開合作，做好預案和規劃，關注貸款風險高、償還能力差、不確定性系數高的農戶，在貸款資金無法按時收回的情況下，通過政府、金融機構、金融保險擔保機構分擔的形式降低貸款損失。三是完善服務貸款使用制度。嚴格服務貸款使用審核，確保貸款用在刀刃上。完善貸后風險評估機制，確保貸款資金安全使用。注重農村信貸合約有效履行的制度設施，增加貸款違約的懲罰力度，強化農村社區的鄉規民約，利用聲譽機制、社會道德等非正式制度，確保合約有效履行[19]。

其三，完善信用評價體系。一是完善農戶信用信息。以個人財產、人力資本、社會信用、銀行征信等為基礎，綜合衡量農戶基本信息狀況建立臺賬，結合信用評價相關標準，對農戶進行信用級別評定。二是建立農戶信用狀況動態更新機制。構建廣泛的農村信用信息共享機制，增強時間和空間的信息互聯和信息外溢效應，過去的守信記錄將給借款人增信，促進誠信行為的正向自我強化[20]。三是建立以信用為基礎的獎懲制度。以信用評價結果為依據，核定農戶貸款額度和利息標準。對信用良好的農戶，簡化審批手續，增加貸款額度，可免抵押或擔保，直接給予貸款。對信用不好的個體，加入黑名單，同時，提高審批條件，降低貸款額度，限制其享受各項優惠政策。

（二）優化職能發揮，改善農村金融發展環境

其一，實施差異化地區發展政策支持。地方政府應明確職能定位，確保政策持續性和科學性，加強引導，依據地區差異實施不同發展路徑。對農村落后地區，要增加財政投入力度，完善農村基礎設施建設，提升硬件建設水平，推進電力、道路、水利、網絡等配套設施建設，為地區發展創造硬件條件。對經濟基礎比較好的農村地區，要大力推進農村市場化程度，最大程度發揮市場資源配置的決定性作用，破除各種束縛，著力解決信息不對稱、壟斷等“市場失靈”問題。

其二，加強農村金融支持配套服務。一是加強農村基礎教育和技術教育。通過技術上門等形式，有針對性地開展勞務培訓和職業教育，增強農戶發展生產、實現就業的能力，為“輸血”向“造血”轉變提供支撐。二是改善農村金融政策宣講力度。擴大農村金融知識教育覆蓋度，有針對性地向特定對象宣傳惠農政策、金融政策、信用制度、貸款業務等，為農村農戶使用金融服務服務提供幫助。三是不斷優化農村金融生態，強化法制建設，減少政府不當干預，維護農村金融機構經營的自主性和獨立性。在政策上予以適當傾斜，降低對金融機構在農村地區建立營業網點的硬性條件約束，為金融機構開設便民網點提供全方位支持，鼓勵金融機構擴大網點密度。

其三，為農村金融釋放能量創造條件。一是因地制宜，選擇合適產業。要充分發揮地方資源優勢，重點在綠色產業、現代服務業和特色工業領域尋找適當的項目。引導構建鄉村振興的綠色金融服務體系，推動農業產業結構優化，實現產業綠色轉型和可持續發展[21]。二是降低金融機構融資風險。省市組建專業的農業信貸擔保公司，建立覆蓋試點地區的業務網絡，作為立足服務地方經濟性質的融資擔保機構[22]。三是優化農村金融政策扶持體系。一方面，推進涉農金融服務機構補貼政策設計和落地，分擔涉農金融機構對農貸款風險;另一方面，完善涉農金融財稅政策，擬定稅收減免、差異化補貼、利率優惠等配套措施。

（三）健全內部治理，創新金融產品與服務

其一，完善內部考核機制。一是完善金融系統內部上下級考核制度。減輕基層金融機構壓力，激發動力、釋放活力，科學設計涉及服務領域的金融業績評價體系。二是建立信貸員自由裁量約束與免責機制。鼓勵信貸員按照規定及時為農戶辦理信貸業務，克服因風險而不敢貸、不愿貸的顧慮。三是建立金融服務獎懲機制。調動基層金融機構參與服務的積極性。建立責任追究制，打擊漠視農戶訴求，無故刁難農戶的行為，嚴厲懲罰金融服務過程中下級機構或人員的不作為、亂作為行為。

其二，提高金融服務精準性。把握鄉土經濟、社會、文化、歷史等特點，提供契合本土特色的金融服務。一要注重農業金融產品創新性。要不斷豐富種類，將新型農作物、特色林果業、畜牧養殖等納入農業保險范疇，增加農戶可選擇空間。二要提高農業金融產品的針對性。根據不同地區的需要，結合當地農業種植特點、產業發展需求，適時開發貼切的產品，因地制宜，為農村產業發展提供支持。三是強化金融服務產品時效性。根據需要和效果，適時更新金融服務產品，淘汰不適宜的，完善升級各類既有產品，不斷滿足農村精準服務需要。

其三，拓寬信貸形式。一是探索“訂單融資”信貸服務，助力鄉村產業發展。依托相關擔保，金融機構可考慮將訂單作為申請貸款業務的依據，通過核實訂單，根據需要發放相應貸款。二是創新小額信貸模式。由主要責任銀行對資產少、還款來源相對不足的農戶建檔立卡，實行名單制管理[23]。優化流程、簡化手續，對信用好的農戶直接辦理貸款業務，重點破解當前小額信貸覆蓋面窄，受益人群低的問題。三是創新信貸擔保方式。根據產業融合發展從業主體的特征，開發農村電商經營貸款、休閑農業經營戶貸款、農機抵押貸款等多種貸款形式。不斷探索將農村各類生產要素納入擔保品范圍，完善農村產權抵押制度安排，擴寬農戶融資抵押物范圍，為農戶獲取信貸資金提供便利。地方政府可探索建立農村資產的抵押價值認定和登記評估制度，激活農村土地、住房、林權等資產背后隱藏的經濟潛能，改變這些資產不可抵押（擔保）的現狀，完善農村資產可抵押市場[24]。同時，可借助互聯網創新金融服務模式，探索“互聯網+”金融服務新形式。

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責任編輯：王玉倩