地市級煙草商業企業法律風險管理體系的運行問題及完善路徑分析

朱炎炳 楊鵬飛

摘 要：企業欲想在激烈的市場競爭中留存長久，對法律風險的管理是一項重要的命題。煙草商業企業具有較為獨特的身份，依法經營、防控法律風險更為關鍵。而目前，法律風險管理體系運行推進難、法律風險融入業務落地難、經營中重復性法律解決難等問題依然困擾著地市級煙草商業企業，這也說明傳統的解決方案存在一定的局限性和滯后性，要求深入經營實踐的同時，用全局性、系統性的視角，重新審視煙草商業企業法律風險管理體系的運行問題，用標準化的方法提高法律風險控制水平，增強企業核心競爭力，為煙草商業企業的可持續發展保駕護航。

關鍵詞：煙草商業企業;法律風險管理;標準化管理協同。

一、引言

習近平總書記在時任浙江省委書記時就提到“市場經濟必然是法治經濟”i，企業在市場中只有避免陷入法律風險，才能夠樹立良好的社會形象，為企業的生存與發展創造良好的社區及社會環境，以求長存。ii在當前市場經濟迅猛發展的前提下，現代企業在法律方面的問題也越來越多，因而對法律風險的把控始終貫穿于整個現代企業運行的始終。國家標準化委員會在2009年發布《企業法律風險管理指南》，此后各行各業結合各自實際著手搭建法律風險防控體系。具體煙草行業而言，由國家煙草專賣局在全行業統一部署，提出探索煙草行業法律風險防控體系的要求，專門出臺了《國家煙草專賣局關于全面深入推進法治煙草建設的意見》和《煙草行業法律風險防控建設工作要點》，提出了構建法律風險防控體系的目標，推進煙草行業法律風險防控體系建設。

目前煙草公司法律風險防范研究較少，且可深度挖掘的空間較大。已有的研究集中在專賣問題中的風險控制，例如左勝超（2013）在《重慶市煙草專賣立法及行政執法風險規避對策》中分析了重慶市煙草專賣立法問題，提出規避風險的目的是提升行業形象。iii肖凌（2016）在《煙草專賣行政執法風險防控工作研究》分析了建立煙草專賣行政執法法律風險防控體系的必要性，并指出了風險防控中存在的問題和解決舉措。iv多數學者均從宏觀層面著手進行分析，指出通常企業在運營過程中可能出現的法律風險，純理論性的研究容易陷入閉門造車的困境，與實踐相脫離，缺乏實踐中非常需要的法律風險防控體系的落地路徑，法律風險防控的方法與日常業務工作的深度融合度不足。另外，現在的研究大多是一種“問題——對策”的線性風險防范措施，這種“頭痛醫頭、腳痛醫腳”固然也有相應的作用和價值，但是卻無法滿足當今法律風險的種類和樣式越來越多，法律風險管理難度越來越大的問題，因而對系統性防范法律風險的研究十分具有意義。

二、煙草商業企業法律風險管理體系管理的實踐模式與問題

2014年國家煙草專賣局出臺了《國家煙草專賣局關于全面深入推進法治煙草建設的意見》，提出煙草行業法律風險防控體系建設的要求，各省煙草專賣局下也發布了各地方的煙草行業法律風險管理要求，例如湖南省發布了《湖南省煙草專賣局關于印發湖南省煙草商業系統法律風險防控管理辦法的通知》。在此背景下，地方煙草探索了法律風險防控的方法和路徑，取得了一定成果，尤其在增強法律意識、防范化解重大風險、降低糾紛案件發生、保障生產經營和重大決策等方面起到積極的作用。

（一）地市級煙草商業企業法律風險管理體系的實踐模式

實踐中，各地市煙草商業企業法律風險對管理各有特色，但基本離不開五個步驟。首先，對法律風險進行識別，將尚未發生的、潛在的各種法律風險進行系統、連續地認識和歸類，并分析產生法律風險事件的原因。v各地通常使用經驗總結法、頭腦風暴法、法規梳理法、案例分析法、流程分析法、專家意見法等方法對行政執法、勞動用工、內部管理、卷煙營銷、財務管理和招投標等領域的風險進行識別。其次，對識別后的法律風險進行評價和排序分級，明確各法律風險對企業的影響程度。vi再次，根據識別和評價結果制定法律風險清單，將法律風險點、風險類型、風險表現形式、相應管理部口等信息通過列表的形式進行羅列和說明。vii前兩步是第三步的基礎，法律風險的識別與評價是否客觀、全面和準確決定了風險清單的質量。第四步為法律風險預警與監控，通過觀察實現設置好的預警指標及變化情況，一方面可以達到檢測法律風險識別和評估是否適當，該風險是否可控，另一方面可以在風險形成實質損失之前提醒企業及時進行風險防控，以避免或盡可能地減輕可能發生的風險損失。最后一步為法律風險事件處置，法律風險的管理和預警并不能完全杜絕法律風險事件，對不按崗位職責要求、不按法律風險目錄和風險管理手冊操作，或者其他已經法律風險行為要進行分析和問責，總結工作的紕漏之處，如是法律風險清單還不完善所導致的問題，則需要及時修訂風險清單和風險管理手冊。

（二）企業法律風險管理中的問題檢視

煙草商業企業經過多年的法律風險管理實踐，法律風險管理能力取得了明顯的成效，提高了煙草商業系統依法決策、依法行政、依法管理、依法生產經營水平。各地市（州）企業大多構建較為完整的法律風險管理體系，相應配套制度得到加強，干部職工法治意識得到提升，法律風險清單得到有效落實。但不可否認，法律風險管理體系在運行中依然面臨著一些值得注意的問題。

1.法律風險管理體系運行推進難

法律風險管理體系作為一個獨立的專業風險管理體系，對法律風險管理組織職責，以及法律風險的識別、評估、應對、監督、評價等有著相應的工作運行機制，盡管一些地市級煙草商業企業已通過制度文件做了具體規定，但在實際運行中存在法律風險防控、日常監督檢查、評價考核等工作不易實施，法律風險的動態更新和防控未能實現PDCA循環viii運行，難以適應外部法規和監管變化、市場經營環境變化，以及內部業務動態管理的實際要求。

2.法律風險管理融入業務落地難

通過法律風險清單，可以明確法律風險行為、責任后果、法律依據、風險防控措施等，但如果相關規定與業務活動關聯性和緊密度不夠，對業務實際的復雜性、多變性缺乏針對性措施，導致法律風險防控相關規定常常被束之高閣，未能實際落實到業務過程操作，業務人員按業務流程或習慣性工作，對業務中的法律風險防控無意識，導致法律風險管理與業務實際脫節的問題較為突出。

3.經營中重復性法律問題解決難

日常經營中常常一些重復性的法律問題，亟待以更加科學的方法進行改善。如煙草零銷店陳設不規范涉嫌煙草廣告違規、因供貨不足或內部調節可能涉及的斷供限供違規、因營銷人員言辭或行為不當可能涉嫌價格壟斷違規、煙草零售的行政許可辦理違規、執法人員現場檢查或案件取證行為違規等。

（三）企業法律風險管理中的問題成因分析

1.法律風險管理缺乏系統性的全局性構建

按照系統論ix的觀點，企業法律風險管理要從企業系統和要素之間、要素與要素之間，以及系統與外界環境之間的相互聯系、相互作用中，考察和研究企業法律管理對象，把企業的內部對象與外界環境結合起來，運用定性研究與定量分析等各種手段，進行企業法律的最佳處理。而目前煙草商業企業的法律風險管理體系的系統性科學性有待進一步提升，要素和要素之間相對比較獨立，例如法律風險管理的五個步驟比較分割，聯系性不夠緊密，相互之間也沒有給到及時的反饋，導致法律風險總是出現遺漏或者交叉重復的現象。其次，所采用的應對方法比較單一，普遍采取事后防控的應對方法，對如何監控和預警難以把握。第三，企業風險管理的配套工作不足，例如對于法律風險管理的監督制度缺乏，對相關工作人員的培訓與考核工作也缺乏相應的制度安排等等。

2.法律風險管理并未轉化為標準化的文件

標準化是指在企業的生產、經營、管理范圍內獲得最佳秩序，對實際或潛在的問題制定共同的和重復使用規則的活動。x目前，法律風險管理主要是憑借相關人員的主觀意識進行，法律風險識別與評價如此，在風險清單列成之后的具體實施也如此。法律風險管理缺乏標準化，那么風險清單就的作用就局限于對工作人員的提示，缺乏對工作人員的規制作用，法律風險管理效果比較有限。

3.法律風險管理與具體業務辦理之間存在距離

現在的法律風險管理體系更多只是將法律風險進行識別并形成法律風險清單，沒有將與業務流程操作結合起來，法律風險管理要求與業務過程之間存在障礙。業務人員即使有法律風險清單，但是也不知該如何避免法律風險。

三、地市級煙草商業法律風險管理體系系統性完善的頂層設計

法律風險管理在煙草行業內不是新課題，已形成固有的體系架構，但仍存在體系運行推進難、業務管理融入難、重復問題解決難等較多現實問題，通過“頭痛醫頭、腳痛醫腳”只能“治標而不治本”，甚至“治標”的效果也非常有限。因而必須積極探索法律風險管理更加科學的思維和方法，致力于為企業生產經營提供更好的法治保障。

（一）地市級煙草商業企業法律風險管理的機制設計

解決法律風險管理體系運行推進難的關鍵就是要創新管理思維和方法，突破法律風險管理與業務標準化管理兩個獨立體系的邊界，抓住管理的共性、體系運行的關聯性，在不改變管理實質的基礎上，使法律風險管理與業務標準化管理實現協同，通過重構的方法構建形成法律風險管理與標準化管理體系協同及業務融合落地框架，主要包括“三個協同”和“五個融合”。

1.法律風險管理與標準化管理體系相協同

（1）組織職責協同。在組織職責上將法律風險管理的職能與標準化管理的職能進行關聯，包括標準化辦公室將標準化管理工作與風險管理相關工作相協同，法規部門將法律風險管理與標準化辦公室和業務部門的標準文件制訂和修編相協同，審計監督部門將標準化管理與法律風險管理有效性評價相關職責相協同等。

（2）運作機制協同。運作機制協同是在優化法律風險管理體系運行機制的基礎上，重構法律風險管理運行流程，將法律風險的識別與評估、法律風險應對（事件、日常、事后）、宣貫培訓、監督檢查、評價改進等工作與標準化管理運行工作協同運行實施，實現屬性類同、高度關聯的工作事項一次完成，最大限度地避免工作重復、交叉，相關工作開展按照“同時計劃、同時實施、同時檢查、同時考核”，實現兩者協同運作和信息共享。

（3）規范文件協同。規范文件協同要求，法律風險管理規范也作為標準文件與其他標準規定同步實施。一方面編制法律風險管理指南，對法律風險管理的具體工作標準進行規范，并提出法律風險管理融入業務的標準方法。另一方面修訂標準化管理規范，將法律風險管理組織職責協同、運行機制協同的工作在標準化管理規范中具體反映。

2.法律風險管理與業務相融合

解決法律風險管理與業務實現深度融合的問題，需要以業務流程操作為基礎，以業務人員需求為導向，突破法律風險管理要求與業務過程之間的障礙，使兩者建立實質關聯，其中的重點是“明確業務管理過程及法律風險防控過程”，即在現行業務管理的基礎將法律風險管理要求融入其中，使兩者融為一體。同時，通過業務管理過程的基本載體，如制度文件、流程規范、崗位職責、工作表單等反映法律風險防控的具體要求。

（1）融入業務標準。業務標準是業務人員開展相關業務工作的基本依據和規范要求，將法律風險管理融入業務標準即可明確并規范業務過程中相關法律風險的防控責任和具體要求，以期待在制度層面實現業務融合，以及業務過程落實法律風險防控的保障。

（2）融入流程操作。法律風險管理融入業務流程操作主要包括兩種方式：其一，在流程關鍵環節詳細說明日常業務流程操作中法律風險防控的具體措施，作為日常業務操作的規范性要求;其二，對于法律風險防控不充分的情形下，在業務流程環節說明中補充法律風險防控措施，以強化流程操作的法律風險防控。

（3）融入業務表單。業務表單是業務流程工作信息的記錄，通常記錄和反映法律風險防控措施的執行情況，同時，一旦發生法律糾紛，業務表單也是重要的證據材料。可以根據業務流程法律風險防控的實際需求，在流程重要節點處使用或補充完善對應的業務表單，記錄法律風險防控措施在實際業務中信息，以達到風險防控的效果。

（4）融入崗位職責。崗位是法律風險管理融入業務的重點，需要明確崗位在業務中法律風險防控的具體措施和責任要求，并落實到崗位責任書或崗位工作標準中，以此規范崗位在日常業務中活動。在此基礎上，對于法律風險相對集中、業務重要性高的關鍵崗位，還要加強培訓教育、上崗考核、崗位監督和責任追究等管理工作，強化崗位對法律風險防控責任的落實。

（5）融入信息系統。將法律風險管理要求嵌入到信息系統中可以固化業務流程環節的法律風險防控措施、業務表單、崗位責任等，降低人為因素干擾，提高法律風險管理效果。同時，立法信息系統可以將法律風險管理運行工作在系統上實現，提高信息使用效率和價值，如系統上建立或集成風險信息庫，以方便業務人員和管理人員在起草、審批或者監督中實時查看法律風險信息。

四、多舉措完善地市級煙草商業企業法律風險管理體系

（一）修編業務規范文件中強調法律風險防控要求

各業務部門和法律風險管理人員在梳理外部法律信息時，重點關注相關法律法規對企業工作的規范性要求和禁止性規定，將相應的規范要求以及企業制定法律風險防控措施融入業務管理規范文件中。以營銷法律風險防控融入業務管理規范為例，營銷部門針對評估的法律風險，將法律法規對企業工作的規范性要求、禁止性規定及企業制定的關鍵和重大法律風險防控措施融入業務管理規范中，再由企業法規部對業務規范文件進行審查，確保文件符合法律法規規定以及控制措施在落實過程中有制度可依。

（二）制定流程風險防控指引等規范業務流程操作

針對流程中重要的業務場景或易發生法律風險的情形，制定法律風險防控專項指引，作為業務管理規范的補充性支撐，制定流程環節上法律風險防控的具體措施，指導流程操作。如針對專賣許可流程中的“實地勘驗、綜合審查”兩個業務場景，識別出許可證受理審查違規風險，制定具體的風險防控措施，并規范化業務表單。

（三）規范關鍵崗位法律風險防控責任

針對法律風險集中、重要性高的關鍵崗位，制定《崗位法律風險防控操作規范》，涵蓋該崗位主責的全部法律風險以及相應的法律風險防控要求。對崗位工作法律風險突出的場景，明確關鍵崗位在業務過程的法律風險防控要求、標準話術。

（四）通過業務和管理信息系統固化法律風險防控要求

在營銷、專賣系統的操作環節中按業務流程法律風險防控指引和相關表單的要求，改進更新相應的信息系統功能等，將法律風險防控措施通過各業務系統進行固化，增強業務系統風險防控能力。同時，研究開發專門的法律風險管理信息平臺，包含常規系統功能、法制宣傳管理、法律咨詢管理、糾紛案件管理、法律風險信息管理、風險控制計劃管理、統計分析管理等功能模塊，實現風險清單、控制措施、典型案例及相關業務數據、風險控制數據統一管理，以及法律風險防控管理運行工作信息化手段落實。

（五）加強法律風險管理監督檢查

監督檢查能夠給一線工作人員加以“外約束力”，使法律風險管理發揮更好的作用。法律風險管理監督檢查可與標準化管理監督檢查同步實施，檢查過程中依據要求重點監督檢查文件符合性、記錄符合性、工作符合性，并如實填寫《標準監督檢查表》，詳細描述檢查情況和依據標準條款給出檢查結論，對檢查發現的問題通過《標準監督檢查反饋表》及時跟蹤整改情況，督促各部門及時落實整改工作。

（六）加強業務流程和崗位操作的培訓與考核

培訓與考核是一項有效提高工作人員的工作能力的方法，在法律風險管理的培訓和考核主要可以從以下四點展開。首先，將法律風險管理宣貫培訓納入年度標準化宣貫培訓計劃，各部門落實法律風險管理宣貫培訓的主體責任，將法律風管理宣貫培訓與標準宣貫培訓、業務培訓相結合，納入部門年度培訓計劃。其次，豐富多種培訓形式，包括現場教學、線上多媒體教學、圖鑒和動圖小程序推廣等。第三，對崗位人員開展統一的法律素養必修培訓和對關鍵崗位有針對性的崗位法律風險防控培訓，建立關鍵崗位培訓合格再上崗機制，提升崗位人員的法律風險意識和風險管理水平。最后，建立培訓效果評估指標和標準體系，對培訓是否達到了預期的目標，培訓計劃是否有效實施等方面進行全面的檢查、分析和評價。

參考文獻：

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ix 系統論是一種關聯性的視角，從整體出發來研究系統整體和組成系統整體各要素的相互關系，將相互關聯、相互制約、相互作用的一些要素構成具有一定功能的整體。參見朱曉峰.生命周期方法論[J].科學學研究，2004（06）：566-571.

x 2017版本的《企業標準體系要求》并無直接直接對標準化定義，參考GB/T15496-2003《企業標準體系要求》（2003）的定義。