論社會保障法律制度的建設(shè)目標

滕騰

摘 要：我國的社會保障法律體系還不健全，現(xiàn)有法規(guī)多是為了解決改革中出現(xiàn)的問題進行的應(yīng)急措施，不同法規(guī)之間、不同制度之間還缺少必要銜接，甚至有沖突。現(xiàn)有立法滯后于現(xiàn)實需要，立法覆蓋面過窄，關(guān)于社會救助、社會福利的許多問題，還有許多立法空白地帶。法律可操作性、執(zhí)行力有待增強。因此，定位社會保障法律制度的建設(shè)目標，并以此為基礎(chǔ)，探討社會保障立法的基本原則，對完善社會保障法律體系有一定理論意義。

關(guān)鍵詞：社會保障法;建設(shè)目標;社會保險

社會保障法制是指調(diào)整一個國家或地區(qū)的社會保障關(guān)系的法律規(guī)范的總和，包括國家立法機關(guān)制定的社會保障法律和國家行政機關(guān)頒布的社會保障法規(guī)、命令和條例等。社會保障制度本身就是一項法制化事業(yè)，由于社會保障調(diào)整的是不同社會階層的利益分配格局，本質(zhì)上屬于社會再分配，因此，只有由代表民意的立法機關(guān)來制定規(guī)制才能真正集中體現(xiàn)國家在社會保障方面的意志，并具有最高權(quán)威性與強制性。[1]社會保障法制系統(tǒng)具有統(tǒng)率性、規(guī)范性、最高層次的特點，是社會保障制度運行的客觀依據(jù)和行為準則，是實現(xiàn)社會保障制度良性運行的保證。因此，有必要從各個層面完善社會保障法律制度。

一、社會保障法律制度模式的爭議

新中國成立后，我國制定的社會保障方面的法律法規(guī)絕大多數(shù)是針對城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村社會保障立法進程緩慢。完善農(nóng)村社會保障法律制度，既符合廣大農(nóng)民的利益要求，也是經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀需要。

如何構(gòu)建覆蓋6億多農(nóng)民的社會保障法律制度，學(xué)界有爭議。一是主張制定統(tǒng)一的社會保障法，徹底打破城鄉(xiāng)界限，取消身份差別，通過社會保障一體化，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度。[2]二是反對說，認為現(xiàn)階段還不具備一體化的條件，一元化的制度安排是最終發(fā)展目標，但不適合作為現(xiàn)實政策的出發(fā)點。[3]三是主張應(yīng)逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，這是一種整體的、靈活的、多樣化的保障模式，而不是統(tǒng)一、劃一、相同，[4]不是馬上完全消除不平等，而是在承認差距和不平等的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“適度公平”，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。[5]

關(guān)于第二種反對說，《社會保險法》頒布時增加了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險的規(guī)定，這意味著中央采納了“全國一統(tǒng)”的觀點，反對說也不再具有現(xiàn)實意義。

大多數(shù)學(xué)者認為第三種觀點更符合中國國情，認為當前我國東西部發(fā)展水平不一致，差距較大，在短期內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障體系完全一體化不具有現(xiàn)實性，應(yīng)逐步實現(xiàn)統(tǒng)一。要從農(nóng)村實際出發(fā)，制定適合農(nóng)村實際情況的社會保障法律法規(guī)，再逐步與城市接軌，最終建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障立法體系。

二、社會保障法律制度構(gòu)建的層次

具體而言，社會保障法律制度建設(shè)應(yīng)分為三個層次：一是以全國人大或人大常委會制定的《社會保障法》為核心，對社會保障法立法宗旨、基本原則、基本內(nèi)容以及社會保障資金的籌集和管理等方面作出原則性的規(guī)定，為城鄉(xiāng)社會保障的統(tǒng)籌提供法律依據(jù);二是制定關(guān)于社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置的單行法，這幾個平行的、內(nèi)容相互協(xié)調(diào)的法律不同于作為基本法的社會保障法，能在各自調(diào)整范圍內(nèi)起到基本法的作用[6];三是以國務(wù)院、有立法權(quán)的地方人大及政府制定的下位法為補充。

有學(xué)者建議，在統(tǒng)籌具體社會保障項目方面，應(yīng)從難度相對較小的最低生活保障開始，然后是社會保險，重點是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，最終建立起城鄉(xiāng)一體化的社會保障立法體系。[7]

目前上位法還無法全面調(diào)整社會保障法律關(guān)系，地方立法規(guī)范社會保障工作就極為重要，地方結(jié)合本地實際情況，制定適合當?shù)厍闆r的地方法規(guī)和規(guī)章制度。一是要注意下位法須與上位法相協(xié)調(diào)。社會保障法律制度是一個分工協(xié)調(diào)性系統(tǒng)。由于社會保障的內(nèi)容龐雜、規(guī)模宏大，需要按照總括與分工的原則來制定多部社會保障方面的法律制度，因此，在社會保障法律與法律之間、法律與法規(guī)之間、法規(guī)與法規(guī)之間，既存在分工，又需相互協(xié)調(diào)。這就要求立法機關(guān)同時制定的多部社會保障法律既不能重復(fù)交叉，又需要相互配合，共同構(gòu)成一個完整的社會保障法律系統(tǒng)。二是要注意立法的規(guī)范性。社會保障法律制度是一個規(guī)范性系統(tǒng)，社會保障立法作為社會保障制度的所有實施對象及整個運行過程的依據(jù)，不能存在含糊不清或相互矛盾的內(nèi)容，須用規(guī)范性的文字和盡可能通俗的語言嚴密、具體規(guī)范社會保障事務(wù)。

三、兼顧與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)原則

目前我國處于社會保障水平初級階段，農(nóng)村人口在總?cè)丝谥姓急容^大，城鄉(xiāng)差距較大，若農(nóng)村社會保障標準高于農(nóng)村實際生活生平，則農(nóng)民負擔會加重，反之，標準制定太低又不能滿足保障的最基本需求。因此，在社會保障立法實踐中，維護社會保障制度的正常運行是根本目標，應(yīng)結(jié)合短期利益與長期利益，既考慮社會經(jīng)濟發(fā)展對社會保障的客觀要求，又要客觀估量所處時代的經(jīng)濟承受能力，立足實際，考慮社會保障資金籌措的現(xiàn)實困難，在人民可承受范圍內(nèi)，從較低水平開始逐漸提高。遵循社會保障與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，與經(jīng)濟、社會相互協(xié)調(diào)、相互促進的原則。

需要說明的是，我國各地發(fā)展不均衡，東西部差距較大，因此，制定全國統(tǒng)一繳費比例、統(tǒng)一待遇標準是不現(xiàn)實的，有必要授權(quán)地方人大和政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定具體針對性較強的法規(guī)和規(guī)章。從這個意義上看，目前社會保障應(yīng)當在統(tǒng)籌思想指導(dǎo)下，分階段、分步驟逐漸實現(xiàn)一體化。

注釋：

[1] 鄭功成.加入WTO與中國的社會保障改革[J].管理世界，2002（4）.

[2] 胡榮.中國社會保險制度改革的模式選擇[J].社會學(xué)研究，1995（4）.

[3] 鄭功成.加入WTO與中國的社會保障改革[J].管理世界，2002（4）.

[4] 景天魁.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障：思路與對策[J].思想戰(zhàn)線，2004（1）.

[5] 郭影帆、高平、郭熙.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下社會保障問題研究[J].江西社會科學(xué)，2009（8）.

[6] 史探徑.中國社會保障法的幾個理論問題[J].法學(xué)研究，1998（4）.

[7] 林俏.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度研究[M].清華大學(xué)出版社.2016：189.