新時代派駐監(jiān)督工作制度建設(shè)的標志性成果

李斌雄 侯成潤

2022年6月，中共中央辦公廳發(fā)布的《紀檢監(jiān)察機關(guān)派駐機構(gòu)工作規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）正式施行。《規(guī)則》作為加強和規(guī)范紀檢監(jiān)察機關(guān)派駐機構(gòu)工作的基本遵循，共7章56條，對各級紀檢監(jiān)察機關(guān)派駐機構(gòu)的指導(dǎo)思想、職能定位、工作原則、組織設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作職責(zé)、履職程序、管理監(jiān)督等方面作出了全面系統(tǒng)的規(guī)定，具有很強的政治性、基礎(chǔ)性和規(guī)范性，是新時代紀檢監(jiān)察機關(guān)派駐監(jiān)督工作制度建設(shè)的標志性成果。

一部強政治性規(guī)則：

以維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為最高政治原則

從本質(zhì)上看，派駐監(jiān)督是政治監(jiān)督，根本目的是堅持和加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。早在1962年，黨的八屆十中全會通過了《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》，指出“中央監(jiān)察委員會可以向國務(wù)院所屬各部門派出常駐監(jiān)察組”，以黨內(nèi)決定的形式首次明確了派駐機構(gòu)承擔(dān)著向其派出機關(guān)報告駐在單位執(zhí)行中央政策、決議情況、加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

在60年的發(fā)展過程中，派駐監(jiān)督作為各級黨委強化黨組織自上而下監(jiān)督功能的制度設(shè)計，始終是維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的一項重要舉措。特別是黨的十九大以來，在黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)改革不斷深化并取得明顯成效，派駐機構(gòu)堅持以做到“兩個維護”強化自身政治使命，督促駐在單位切實加強黨的政治建設(shè)，有力保障了黨中央政令暢通、令行禁止。

《規(guī)則》作為規(guī)范派駐機構(gòu)工作的基本要求，在其總則中既明確了派駐監(jiān)督工作是“在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下”在中央和各地方展開的，并將“堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強化組織自上而下的監(jiān)督功能”作為派駐機構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循的首要工作原則，以表明“派”之權(quán)威來源于派出機關(guān)。

《規(guī)則》總則還突出強調(diào)了派駐機構(gòu)應(yīng)當(dāng)“強化政治監(jiān)督，把堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿工作全過程各方面，推動駐在單位切實做到‘兩個維護，貫徹黨的理論和路線方針政策，落實黨中央決策部署”，以表明“駐”之本質(zhì)在于加強政治監(jiān)督這一本質(zhì)屬性。

這些規(guī)定集中體現(xiàn)了派駐監(jiān)督始終以維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為最高政治原則，派駐機構(gòu)始終以加強政治監(jiān)督作為最高行動指南，凸顯了派駐監(jiān)督的政治責(zé)任和角色定位、功能定位。

一部基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)：

紀委監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的重要經(jīng)驗總結(jié)

治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度。《規(guī)則》作為一部基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)，是黨中央對紀委監(jiān)委派駐機構(gòu)改革所取得的重大理論性、實踐性成果的經(jīng)驗總結(jié)，是中國特色監(jiān)督法規(guī)配套體系的重要組成部分。

例如關(guān)于派駐機構(gòu)的主要職責(zé)，2018年中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》，明確規(guī)定賦予派駐機構(gòu)監(jiān)察職能，要求派駐機構(gòu)既要依照黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)履行監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)職責(zé)，又要依照憲法和監(jiān)察法履行監(jiān)督調(diào)查處置職責(zé)，對行使公權(quán)力的公職人員行使監(jiān)察權(quán)。這是適應(yīng)紀檢監(jiān)察體制改革背景下實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一的必然要求，進一步擴大了派駐工作的監(jiān)督范圍和權(quán)力行使空間。

在此意見的基礎(chǔ)上，為進一步解決實踐中派駐機構(gòu)權(quán)責(zé)不清的問題，《規(guī)則》在第四章“工作職責(zé)”第22條中再一次明確概括了“派駐機構(gòu)依規(guī)依紀依法履行監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置職責(zé)”，體現(xiàn)出派駐機構(gòu)作為派出機關(guān)的組成部分，也依法享有并履行黨和國家專責(zé)監(jiān)督機關(guān)的重要職責(zé)。

此外，《規(guī)則》還在該章的第23至31條中進一步規(guī)定了派駐機構(gòu)開展監(jiān)督檢查、督促落實黨組（黨委）主體責(zé)任、推動開展廉政教育、受理處置檢舉控告、參與核查、審查調(diào)查、處理處分、受理處置申訴等八項具體職責(zé)，在第五章“履職程序”中詳細規(guī)定了九種開展日常監(jiān)督的方式，為派駐機構(gòu)依規(guī)依紀依法履行監(jiān)督職責(zé)提出了更為完善具體的要求，以確保派駐監(jiān)督工作不留死角和空白。

《規(guī)則》作為派駐監(jiān)督工作的成功經(jīng)驗總結(jié)，不僅為紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)繼續(xù)在法治軌道上正確高效地履行監(jiān)督職責(zé)提供重要制度依據(jù)，更能為實現(xiàn)用法治思維和法治方式推進監(jiān)督、防止腐敗提供重要的規(guī)矩約束，是落實依規(guī)治黨的應(yīng)有之義。

一部強規(guī)范性工作指南：

推動新時代派駐監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展

派駐監(jiān)督工作在不斷取得新成效的過程中，也存在制約其進一步發(fā)展的新挑戰(zhàn)。如何在派駐監(jiān)督全面覆蓋的基礎(chǔ)上實現(xiàn)質(zhì)的新突破，以推動新時代派駐監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展，是派駐工作面臨的一大重要難題。

《規(guī)則》正是為破解這一難題而生。黨中央在《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》和《中華人民共和國監(jiān)察法》等黨紀國法的基礎(chǔ)上，以定制度、立規(guī)矩的方式將黨紀國法中關(guān)于派駐監(jiān)督的原則性規(guī)定進一步具體化、制度化，以構(gòu)建系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的派駐監(jiān)督體制機制來進一步增強派駐監(jiān)督全覆蓋的有效性，從而實現(xiàn)派駐監(jiān)督工作的高質(zhì)量發(fā)展。

例如，《規(guī)則》通過理順派駐監(jiān)督中幾對常見關(guān)系的方式，使紀檢監(jiān)察機關(guān)進一步明晰如何依法依紀依規(guī)履行監(jiān)督主責(zé)主業(yè)，確保權(quán)力不被濫用。

在派出機關(guān)與派駐機構(gòu)之間，《規(guī)則》明確了“派駐機構(gòu)是派出機關(guān)的組成部分，由派出機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，并向派出機關(guān)負責(zé)，受派出機關(guān)監(jiān)督”。為使這一原則性規(guī)定操作可行，《規(guī)則》還在第五章“履職程序”中規(guī)定了派駐機構(gòu)需向派出機關(guān)執(zhí)行重要問題重大事項報告制度和備案審批制度，明確了7個需要報派出機關(guān)審批或者備案、3個需要報派駐機構(gòu)主要負責(zé)人審批的事項，體現(xiàn)出派駐機構(gòu)受到派出機關(guān)的制約和監(jiān)督，由表及里地理順了派出機關(guān)與派駐機構(gòu)形同母子的關(guān)系。

而在派駐機構(gòu)和駐在單位之間，《規(guī)則》概括規(guī)定了“派出機構(gòu)與駐在單位是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系”。《規(guī)則》還進一步解釋了“監(jiān)督與被監(jiān)督”的內(nèi)涵要求：既要求被監(jiān)督一方應(yīng)當(dāng)支持配合監(jiān)督方工作，為派駐機構(gòu)開展工作創(chuàng)造條件、提供保障;也規(guī)定監(jiān)督方主要負責(zé)人在依規(guī)依紀依法履行監(jiān)督職責(zé)時，并不分管駐在單位的工作，以凸顯派駐機構(gòu)在履行監(jiān)督主業(yè)中的相對獨立性和權(quán)威性，為實現(xiàn)其敢于善于監(jiān)督奠定基礎(chǔ)。

此外，《規(guī)則》第16條還對派出機關(guān)相關(guān)部門、派駐機構(gòu)、地方紀委監(jiān)委三者之間的關(guān)系進行了規(guī)定，突出強調(diào)了派出機關(guān)相關(guān)部門在“組與地”之間的組織指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，以實現(xiàn)“室組地”聯(lián)合辦案的有序展開。

在派駐機構(gòu)與駐在單位紀檢部門之間，《規(guī)則》第18至19條既強調(diào)了派駐機構(gòu)對駐在單位的專責(zé)監(jiān)督部門負有業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督督促支持的職責(zé)，要求派駐機構(gòu)統(tǒng)籌好駐在單位各級紀檢機構(gòu)的工作，推動層層落實監(jiān)督責(zé)任的實現(xiàn)。同時也規(guī)定下一級單位紀檢機構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)紀工作要以派駐紀檢監(jiān)察組領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨組（黨委）報告的同時應(yīng)當(dāng)一并向派駐紀檢監(jiān)察組報告，凸顯了派駐監(jiān)督在駐在單位的權(quán)威地位和專業(yè)優(yōu)勢。

可見，《規(guī)則》在厘清“誰派監(jiān)督和派誰監(jiān)督”以及“誰來監(jiān)督和監(jiān)督誰”之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，對雙方的職權(quán)職責(zé)關(guān)系進行了更為切實的規(guī)定，有利于職權(quán)主體和責(zé)任主體正確規(guī)范行使權(quán)責(zé)，充分發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行的作用。從運行邏輯上講，派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)自身履職的規(guī)范化、法治化和正規(guī)化能夠進一步推進反腐敗工作的規(guī)范化、法治化、正規(guī)化，實現(xiàn)對腐敗行為的精準打擊和有效預(yù)防。

《規(guī)則》作為派駐機構(gòu)開展工作的規(guī)范指南，以加強派駐機構(gòu)履職正規(guī)化、法治化、規(guī)范化為出發(fā)點和落腳點，對如何有效發(fā)揮“派”的權(quán)威和有效實現(xiàn)“駐”的優(yōu)勢進行了系統(tǒng)梳理和細化規(guī)范，為派駐機構(gòu)破解增量提質(zhì)難題，實現(xiàn)從“全覆蓋監(jiān)督”到“高質(zhì)量監(jiān)督”的新飛躍提供了重要制度遵循。（作者分別系武漢大學(xué)廉政研究中心副主任、黨內(nèi)法規(guī)研究中心副主任，馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院2021級黨的建設(shè)專業(yè)碩士研究生）