論基于優益權的行政協議單方變更解除權之行使

王亞利 岳雪峰

摘 要：行政機關在行政協議中享有基于優益權的單方變更解除權。單方變更解除權的行使體現了公共利益優先、公私法益平衡及契約嚴守的理念。實踐中，濫用行政優益權、混淆單方變更解除權類型、程序規范不足、賠償補償標準模糊等問題阻礙了單方變更解除權的規范行使。因此，需通過規范行政優益權之行使、厘清單方變更解除權的類型、健全程序規則、明確賠償補償標準等途徑來完善其行使規則和相關制度。

關鍵詞：行政協議；行政優益權；單方變更解除權

中圖分類號：D912.1 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2022）11-0090-04

行政機關在履行行政協議的過程中可基于行政優益權單方變更解除行政協議，①即基于行政優益權單方變更解除權。《行政訴訟法》（2015）將行政機關變更解除行政協議引發的糾紛納入行政訴訟受案范圍后，2019年出臺《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱《司法解釋》），又對單方變更解除權做了進一步規定，②但并未對單方變更解除權的行使提供具體指導，導致單方變更解除權行使規則不明。如唐某訴某縣政府案（以下簡稱“關嶺案”）中，③初審法院認為：縣政府以相對人唐某獲得補償款過高，損害公共利益為由，單方變更行政協議的行為符合公共利益，遂駁回唐某訴訟請求。唐某不服，提起上訴。二審法院以一審判決事實不清，證據不足，缺少法律依據為由撤銷原判。縣政府遂申請再審，本案訴至最高人民法院（以下簡稱最高法），最高法認為：縣政府僅以補償款過高為由，認定損害公共利益，從而基于優益權單方變更行政協議，缺乏事實和法律依據，遂維持二審判決。

本案主要爭議焦點在于縣政府能否基于行政優益權單方變更行政協議，即縣政府是否具備基于優益權之單方變更解除權的行使條件。一審法院認為本案滿足行政優益權的行使條件，而再審法院實際上否定了縣政府行使優益權的基礎。兩份不同的裁判結果背后是關于單方變更解除權的行使規則之爭。但問題在于，我國當下的法律法規尚未對此做出具體的、統一明確的規定。此外，不同類型的單方變更解除權的提出，又容易造成行使規則的混亂[1]。因此，對行政機關基于優益權的單方變更解除權的行使進行探討，檢視其存在的問題并尋求其完善路徑具有重要意義。

一、單方變更解除權的基本理念

（一）公共利益優先

公共利益優先是公法上的基本原則，也是一種利益衡量標準[2]。社會契約論認為，國家和政府的權力由人民賦予，人民通過將部分權力讓渡給國家來獲得政府提供的公共服務，所以提供公共服務和維護公共利益乃政府首要職責。為保證這一職責的履行，行政協議中行政機關必須享有一定特權。換言之，單方變更解除權的存在就是為了保障公共服務的實現或維護公共利益。《司法解釋》第16條賦予行政機關單方變更解除權以維護公共利益，實踐中法院也將公共利益作為單方變更解除權行使的理由。筆者通過對最高法發布的18個典型案例的裁判文書進行梳理，其中以“公共利益”為變更解除理由的案件為11件，占比為61%。如“興國公司訴某縣政府單方解除行政協議案”（以下簡稱“興國案”）中[3]，縣政府依據相關規定，為保護生態環境收回興國公司的水電站項目建設開發權，取消了尚未開工的相關項目。法院均認為，縣政府單方解除行政協議是為了維護公共利益，具有合法性，遂駁回原告訴訟請求。由此可見，為公共利益可以變更解除行政協議已經成為共識。相較于私人利益，公共利益處于優先保護地位。

（二）公私法益的平衡

公私法益平衡是單方變更解除權行使的內在要求。行政機關在行使單方變更解除權時，應當兼顧公共利益與私人權益之平衡。應對受到損失的相對人給予適當的補償或賠償。為此法國創設了“經濟平衡原則”，以經濟補償作為公私法益平衡的橋梁，在維護公共利益基礎上確保相對人獲利與損失實現平衡[4]。現實中，行政優益權易被濫用，從而造成公共利益與私人利益的失衡，而“經濟平衡原則的存在本身將為個人權利提供保障，阻止行政機關隨意行使權力”[5]，從而維護相對人的合法權益。《司法解釋》第16條明確規定，行政機關因行使單方變更解除權給相對人造成損失的應予以賠償，該條文體現了經濟平衡原則在我國行政協議制度中的借鑒和運用。實踐中法院在認可行政機關為保護公共利益行使單方變更解除權的同時，也主張對相對人產生的合理的直接損失予以補償。①

綜上所述，行政機關行使單方變更解除權并非任意的，還要受到經濟平衡原則的制約，給相對人造成損失的，應當對其予以補償，令其在金錢上沒有損失[6]。以此來實現公共利益與私人利益的平衡。

（三）契約精神的遵循

其一，行政協議目的在于公共利益之實現。在協議履行過程中，若公共利益嚴重受損，則協議的基礎將會動搖甚至喪失。繼續履行協議將導致行政機關承受巨大損失而顯失公平，有悖于誠實信用原則。而誠實信用原則作為契約精神的應有之義，是行政機關訂立、履行、變更及解除必須遵守的準則。如最高法在發布的第76號指導案例中指出行政機關在變更行政協議時應有事實和法律依據，且不得違背誠實信用原則。②某公司與某市國土資源局行政合同糾紛案中，法院亦強調變更解除行政協議須遵守誠實信用原則。③其二，行政協議具有契約屬性，契約嚴守原則是契約精神的集中體現，因此協議雙方不得任意解除協議[7]。受契約嚴守原則的約束，行政機關也不得任意行使單方變更解除權，變更或解除行政協議。同時公平原則要求行政機關對相對人的損失予以賠償或補償。

二、單方變更解除權行使中存在的問題

（一）濫用行政優益權

行政優益權的行使以公共利益為基礎，但公共利益的范圍具有高度的抽象性和模糊性，行政機關難以對其做出準確判斷，進而造成行政優益權的濫用。如一些行政機關將公共利益范圍擴大至政府利益，單純地以財政支出多寡作為公共利益是否受損的判斷標準。在“關嶺案”中，一審法院認為償款數額過大損害公共利益，而最高法認為“補償款數額失實”并不能直接證成公共利益受損。前后兩種截然不同的判決表明，行政機關存在對公共利益解釋的任意擴張，濫用行政優益權的可能。在何某某訴某鎮政府行政協議案中，鎮政府以安置獎勵計算錯誤等為由解除協議。二審法院認為，行政優益權之行使應基于對公共利益的維護，鎮政府以獎勵費計算有誤為由單方解除行政協議系對行政優益權之濫用，且有悖于誠實信用原則，因此否定了鎮政府單方解除行政協議的行為。④

本文認為，行政協議之履行應遵循合同相對性原則，非因公共利益必要，不得隨意變更解除協議。所以有必要對行政優益權的行使條件，特別是公共利益情形加以明確，防止行政優益權的濫用。

（二）混淆單方變更解除權類型

不同類型的單方變更解除權，決定了其行使規則和依據有所不同。若當行政協議符合《民法典》第563條規定的情形之一時，行政機關亦可單方解除行政協議，⑤那么此時所依據的并非行政優益權而是《民法典》的相關規定。然而行政機關與司法機關經常忽視這一問題。如在“草本公司訴荊州經濟開發區管理委員會行政協議案”（以下簡稱“草本案”）中，一、二審法院判定行政機關基于行政優益權單方變更解除行政協議合法，但最高法卻認為：本案解除協議之行為屬于合同法框架內的解除行為。原告的行為已符合合同約定解除條件，行政機關完全可依合同法的規定或合同約定解除協議，而不必行使行政優益權。⑥可見最高法亦主張對單方變更解除權類型進行區分，而非把所有單方變更解除權歸于行政優益權的行使。綜上，單方變更解除權類型混淆給行政機關和法院帶來新的考驗。如何對不同類型的單方變更解除權進行區分，關系到單方變更解除權的具體行使規則，應該引起學界和實務界的重視和思考。

（三）程序規范不足

實體法權力的落實有賴于程序制度供給。我國重實體輕程序的法治現狀，以及行政協議程序規則的闕如，使得單方變更解除權行使缺少具體的程序規則。而行政優益權必須建立在正當程序的基礎之上，行政協議制度才有存在的可能[6]。當下行政協議單方變更解除權行使程序上主要存在兩大問題：一是缺乏明確具體的規則指引。筆者分別以“行政協議”與“行政合同”為關鍵詞在“北大法寶”檢索欄中進行檢索，檢索到司法解釋、行政法規、部門規章、地方性法規及規章共計79篇立法文件。其中，對行政協議單方變更解除權行使程序做出規定的僅有9篇，占比11.4%。但這些規定又較為籠統，缺乏可操作性。二是有關單方變更解除權行使的程序性規定散見于各地方立法，效力較低，未形成統一的適用規范，導致同類案件發生不同判決結果。①如某公司訴某市管委會變更行政協議一案中，原審法院以行政法未對單方變更解除權行使程序做出具體規定為由，認定單方變更解除權行使程序合法，②從而使相對人喪失了程序救濟途徑。與之相反，在某公司訴某市政府解除特許經營協議一案中，法院以行政機關未履行告知義務判定解除行政協議程序違法[8]。同類案件的不同判決結果，體現了程序規則缺失帶來的司法裁判混亂的問題，表明當下亟須建立具體統一的程序規則，以實現對單方變更解除權行使的控制和規范，保障相對人的合法權利。

（四）賠償補償標準模糊

《司法解釋》第16條規定，行政主體因單方變更解除行政協議給相對人造成損失的應當賠償或補償。然而，賠償補償標準究竟是參照國家賠償標準還是民事賠償標準并未做出具體說明。學界對這兩種標準適用存在爭議，司法機關對行政協議的賠償補償標準也未做出明確裁判。如在劉某某訴某市某區人民政府及街道辦變更行政協議案中，③最高法雖責令行政機關對相對人做出補償，卻未對補償標準做出說明，使得補償標準交由行政機關裁量，由此也產生了新的問題。一方面，行政機關對協議相對人獲得賠償補償金額的自由裁量權過大，容易在做出賠償補償決定時傾向于自身利益而減損相對人權利。另一方面，賠償補償標準模糊，缺乏統一性，增加了法院在司法審查中的工作難度，令法院在判決中無法就賠償補償問題做出合理裁判，難以對相對人進行充分救濟。

三、單方變更解除權行使的完善路徑

（一）規范行政優益權的行使

1.嚴格規范對公共利益的認定。公共利益作為行政協議單方變更解除權行使的基本條件，其概念具有模糊性和抽象性。目前，我國對公共利益的衡量標準主要采取法定公共利益需求說，即將案件所涉事實類型化為實在法的有名法定公共利益后，再根據具體法規判斷案件是否適用優益權。但公共利益種類多樣，無法詳盡列舉，而行政事務一般都與公共利益有關，使得行政機關判定公共利益時自由裁量權較大，易以“公共利益”為借口，濫用行政優益權。相對人難以在實體法上尋求與之抗衡的依據或救濟[9]。因此，行政機關行使單方變更解除權必須就個案中的公共利益做出具體闡釋和說明。一般而言，公共利益通常以國家、社會與集體的公共財產或關乎民生的社會福利與基礎設施的形式體現，譬如橋梁、土地、水電、道路、醫療衛生、環境資源、公共教育等。由此可見，行政機關行使單方變更解除權至少應滿足以上情形，而不能單純地以成本的增減和財政收入的盈虧為由單方變更解除行政協議。

2.引入比例原則。單方變更解除權既具有高權色彩，也體現出行政裁量的特點。而比例原則調整的是高權性和裁量性的行政行為[10]，因而單方變更解除權的行使理應受到比例原則的約束。

比例原則對單方變更解除權的約束主要體現在以下三個方面：一是適當性，指行政機關在眾多實現行政協議目的之路徑中，只有當最大限度滿足公共利益需求或使行政協議目的實現時，行政機關才能單方變更解除行政協議。二是必要性，即“損害最小原則”，是指行政機關在追求行政管理目標之過程中須采取對相對人損害最小的手段。否則，行政機關不得行使單方變更解除權[11]。三是均衡性，指行政機關要經過利益衡量，保證變更解除協議所帶來的收益大于造成的損失。因為即使采用對相對人損害最小的方式，仍可能導致給相對人造成的損失高于行政機關所追求的公共利益，這與行政協議初衷相悖，故而需要對雙方利益做出權衡[12]。若行政機關變更解除行政協議給相對人造成的損失遠超于要維護的公共利益，則不能行使單方變更解除權。

（二）厘清不同類型的單方變更解除權

首先，應判定是否存在維護國家利益和公共利益的需要，若無維護國家利益和公共利益的需要，則行政機關不能基于行政優益權單方變更解除行政協議，否則將構成對行政優益權的濫用。其次，要看是否發生約定的變更解除情形，有約定的應當從約定，此時變更解除行政協議與行政優益權無關，而是交由合同法框架內進行調整。最后，要看是否滿足民法規定的變更解除情形，尤其是當滿足《民法典》第563條規定的法定解除情形時，行政機關可以直接依據民法相關規定單方解除行政協議而不必動用優益權。此外，當發生情勢變更時，也可以參照《民法典》第533條之規定單方變更解除行政協議[7]。

（三）健全程序規則

1.完善協商機制。協商的本質是意思自由達成合意，實現行政協議雙方的利益平衡有賴于協商機制作用的發揮。可以借鑒德國法中優先以協商解決行政協議履行爭議的做法，行政主體在行使單方變更解除權時應先同相對人進行協商，協商不成再行使單方變更解除權。協商機制能夠促進協議雙方相互理解與溝通，通過對話的方式解決爭議。

2.落實告知與說明理由制度。告知與說明理由是判定行政行為是否合法的重要依據，也是正當程序原則在單方變更解除權行使過程中的價值體現。行政機關行使單方變更解除權時，應履行先行告知義務，說明變更解除理由，并告知補救措施和救濟途徑。既可以保障相對人的程序性權利，避免相對人利益受損，也有利于規范單方變更解除權。

3.完善聽證程序。行政機關變更解除行政合同，若涉及重大的公共利益，或對相對人的利益有重大影響的，應舉行聽證[13]。一方面，通過聽證能夠增加決策的科學性、民主性和透明度，有效制約行政優益權的濫用，保護相對人的合法權益；另一方面，能為雙方提供充分交流意見的平臺，聽取合理訴求，保障權力的正確行使，實現行政管理目的。

（四）明確賠償補償標準

如前所述，行政機關須對因變更解除協議遭受損失的相對人進行賠償或補償，但賠償補償標準尚未統一，缺乏明確規定，由此形成了學界和司法實踐中的爭議。筆者認為，在賠償補償標準上采用如下標準較為合適。

1.參照民事賠償標準。雖然《行政訴訟法》第78條與《司法解釋》第16條對賠償補償責任做出了規定，但關于賠償標準是適用民事賠償還是國家賠償并未說明。實踐中，法院多采用國家賠償標準。①有學者認為“不能如民事合同般進行全面賠償，而適用行政賠償更符合法理和現實”[14]。但是，行政協議作為公私法交織的產物，相對人基于對國家的信賴與行政主體訂立協議，其信賴利益應當得到保護。因此，除直接利益損失之外，相對人因行政機關違法行使單方變更解除權而失去的預期利益也應該獲得賠償。畢竟在行政協議的關系中，相對人并非單純的被管理者而是政府的合作伙伴，單一地適用行政賠償標準有失偏頗。盡管契合行政協議的行政性，也不能忽略其協議性的特點。因此，參照民事中的全面賠償標準適當擴大賠償范圍，將實際損失與期待利益均納入賠償范圍之中，既能彌補相對人的利益損失，又能防止行政機關肆意行使特權。

2.采用充分補償標準。有學者主張“作為單方變更解除權的效果，行政機關必須對相對人進行全額補償，補償范圍包括直接損失及預期收入損失，以此來重建行政協議的經濟平衡。”[15]這一觀點雖具有合理性，但仍值得商榷。賠償和補償屬于兩種不同的責任承擔方式，賠償之前提乃行政機關行為違法，因此帶有懲罰性色彩，故而即使對相對人的賠償額超出其實際損失也無不當。然而，補償的前提是行政機關行為具有合法性，若采用全額補償則加重了行政機關的負擔，易使之怠于行使單方變更解除權，放任公共利益受損。充分補償標準以實際損失的全面填補為必要限度，不計算可得利益，避免了行政主體因過度補償而消極行使特權的弊端。同時，充分補償標準能有效實現公共利益與私人利益的平衡，做到“對價”支付，也是經濟平衡原則的體現。

四、結語

行政協議作為新型行政管理手段，對其認識與研究有待深入。單方變更解除權作為行政協議制度的重要組成部分，規范其行使規則，完善相關制度構建，建立健全相應的機制體制，對于深化行政協議研究有重要意義。盡管我國行政協議制度仍有待完善，但對行政協議及其單方變更解除權的研究必將隨著理論的深入和實踐發展趨向成熟。

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