地方政府專項債券發行情況、存在問題與相關建議

葛德峰

2015年實施的新《預算法》從法律層面明確了地方政府的舉債融資權利，此后我國出臺了一系列債務管理措施，持續完善政府債務“借用管還”全流程管理，地方政府債券余額逐年增長。截至2021年末，我國地方政府債券余額30.31萬億元，規模高達2014年末的26.1倍，占債務余額的比重為99.5%，較2014年末提高92.0個百分點。其中專項債券2021年末余額為16.68萬億元，占債券余額的55.0%、較2015年提高34.8個百分點，成為地方政府債券的重要類型。

一、近年來專項債券發行情況

（一）專項債券規模持續擴大，2022年發行明顯加快

2015—2021年，我國地方政府專項債券共發行19.07萬億元，占地方債發行總量的52.0%。專項債券發行規模由2015年的9691.70億元增至2021年的49229.13億元，年均增長31.1%，專項債券占地方債發行總量的比重由25.3%上升至65.7%。其中，2019—2021年，為對沖經濟下行和疫情影響，專項債券發行量大幅增長，年均增速高達36.3%。2022年以來，面對經濟發展中的“三重壓力”，政策要求專項債券早發行早使用，專項債券發行節奏較往年明顯加快，2022年上半年，專項債券發行39184.50億元，同比增長126.4%，6月發行量高達14912.78億元，創歷史新高，對政府投資形成有力支撐。

（二）新增債券規模占比較高，再融資債券快速增長

2015—2021年，新增、置換、再融資專項債券分別發行119758.22億元、47420.69億元、23568.26億元。其中，新增專項債券發行量年均增長84.6%，規模由2015年的907.00億元增長至2021年的35843.64億元，占比由9.4%上升至72.8%；2022年上半年，新增專項債券發行34062.17億元，同比增長235.8%。置換專項債券主要用于置換2014年末的非債券形式存量債務，2015年至2018年合計發行46464.74億元，2019年部分地區納入建制縣隱性債務化解試點，發行少量置換債券用于置換2018年以來形成的新增隱性債務。為緩解政府債券償還壓力，2018年再融資專項債券開始發行，2018—2021年發行量年均增長114.4%，2021年發行13385.49億元，同比增長248.5%。

（三）債券平均利率先升后降，超長期債券顯著增多

從利率看，2015—2021年，專項債券發行加權平均利率①在2017年達到3.94%的高點后，呈現持續下行態勢，2021降至3.41%，2022年上半年，在貨幣金融政策的協調配合下，專項債券平均利率進一步降至3.14%、同比下降38BP，一定程度減少政府債務發行成本。從期限看，2018年以前，專項債券僅有10年期及以下期限種類，2018年起，財政部新增15年、20年期、30年期債券種類，并要求專項債券期限要與項目期限相匹配。因此，2015—2021年，專項債券發行加權平均期限總體不斷拉長，由2015年的6.40年拉長至2021年的14.16年，2022年上半年繼續延長至16.11年。10年期以上債券占比逐步上升，由2018年的2.0%，提高至2021年的48.6%，2022年上半年為64.1%。

（四）東部省份債券規模居前，投向基建比例有所提升

分地區看②，2015-2021年，江蘇、廣東、山東、浙江專項債券發行總量均超過1萬億元，合計占全國發行總量的26.4%，而青海、寧夏、新疆生產建設兵團、西藏發行總量不足1000億元；深圳、天津、廈門、北京等7個地區專項債券發行量占比超過60%。2022年上半年，廣東、山東發行量位居全國前列，分別達到3488.00億元、2621.00億元。從投向看，2017年項目收益專項債券開始發行，最初僅投向收費公路、土地儲備、棚戶區改造等領域，2017—2019年，土地儲備、棚戶區改造專項債券分別發行1.51萬億元、1.03萬億元，分別占新增專項債券的35.1%、24.0%。2019年之后新增專項債券種類持續增多，2021年投向市政建設與產業園區、交通、生態環保等基建領域的債券合計約2.3萬億元，占比超過六成。

二、專項債券發行節奏明顯加快

2021年12月中央經濟工作會要求，“三重壓力”下積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續，作為積極財政政策的重要工具，地方政府專項債券在穩增長穩投資方面發揮著重要作用。2022年政府工作報告中提出，要用好政府投資資金，帶動擴大有效投資，國務院、財政部等多次對專項債券發行使用管理作出部署，促進政策靠前發力，盡早實現有效投資。

（一）加強項目儲備，聚焦重點領域

財政部會同發改委于2021年9月、2022年1月，分兩批次共儲備7.1萬個專項債券項目，按照“資金跟著項目走”的要求，對成熟和重點項目多的地區予以傾斜，主要投向交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈等物流基礎設施、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程等九大重點領域，有力穩定宏觀經濟。同時，擴大專項債使用范圍，加大對民生領域、支持增后勁以及推動補短板項目的投資，包括城市管網建設、信息基礎設施、糧食倉儲物流設施等。

（二）提前下達額度，加快發行撥付

2021年12月，財政部提前下達2022年新增專項債券額度1.46萬億元，提前下達時間同比提早三個月，加快了新增專項債券的發行進度。2022年上半年，全國已發行新增專項債券34062.17億元，完成全年新增限額的98.7%，新增專項債券發行規模、進度均創歷年同期新高。全國37個地方債發行地區中有29個地區增幅超過100%。截至2022年3月末，各級財政部門已向項目單位撥付資金8528億元，其中，各地安排超過1100億元資金用作重大項目資本金，發揮政府投資的撬動作用。

（三）嚴格資金管理，提高使用效益

項目審核實行負面清單管理，規定嚴禁將債券資金用于樓堂館所、形象工程和政績工程以及非公益性資本支出項目。日常監督實行穿透式監測，掌握資金使用、項目建設進度、運營管理等情況，建立支出進度通報預警制度，每月對使用進度較慢的地區實施預警，督促其改進，并明確在分配以后年度專項債券限額時與各地實際支出進度掛鉤。此外，2021年11月財政部印發《地方政府專項債券用途調整操作指引》，允許地方根據實際需要調整資金用途，提高資金使用效益。

三、專項債券使用效率有待提高

在新的經濟形勢與政策措施下，專項債券加快發行使用面臨更高要求，但從近年來全國各省（自治區、直轄市）預算執行和其他財政收支工作的審計工作報告發現，專項債券使用中存在資金未及時使用、長期閑置、投向不合規等問題，影響了專項債券的使用效率。

（一）部分債券資金支出進度較慢

據統計，北京、上海、江蘇、山東、河南等20多個地區存在專項債券資金閑置情況。如2019年黑龍江有9個縣因項目推進緩慢等原因導致債券資金閑置6.08億元。2020年上海由于資金使用計劃與工程進度不匹配，部分政府債券資金閑置在區級財政部門及項目單位，涉及項目201個、金額264.9億元。2020年山東由于部分項目進展緩慢或無法實施，有261個項目、304.21億元債券資金存在不同程度閑置問題。2020年甘肅部分項目進展緩慢，4市1縣閑置專項債券資金7.94億元。

（二）多個地區債券資金長期閑置

一些地區的項目由于準備不充分、發生重大變化等原因，遲遲無法實施，資金閑置時間較長。如，2020年河南有3市14縣28個項目長期未開工，共18.16億元債券資金滯留在項目單位，滯留時間最長達455天。2020年湖北有4個市縣17個專項債券項目，共19.81億元債券資金到位一年后才開工建設，多背負利息6778.07萬元。2020年廣東閑置債券資金22.57億元，其中2.72億元閑置時間超過2年。2020年廣西有2個項目逾期1年未能開工建設，涉及專項債券資金9000萬元。

（三）債券資金未按規定用途使用

部分地區超范圍使用專項債券資金，使其無法充分發揮拉動投資的積極作用。如，2019年云南有13個縣將17.87億元用于償還企事業單位到期貸款、化解政府債務及支付其他項目工程款。2019年海南有3個市將575.85萬元債券資金用于經常性支出。2020年山東有4市20縣共將29.04億元債券資金出借給鄉鎮、企業等周轉使用，還有部分用于購買理財產品。2020年廣東有2個區將5.41億元專項債券資金用于償還政府購買服務資金、發放人員工資等支出。

四、專項債券運行存在的問題

（一）市縣政府項目由省級政府集合發行債券，地區與項目風險差異不夠明顯

一方面，目前地方政府債券由省級代市縣政府舉借，存在發行、使用、償還主體相分離的現象。另一方面，各市縣政府的財政狀況、償債能力、債券項目等不盡相同，但每期債券將多個市縣的不同項目打包發行，無法突出部分資質較差的地區和項目。省級政府代為發行債券的機制易導致各主體責任辨識不清，上級對下級政府形成隱性擔保，市縣政府債務風險意識缺失。在此影響下，各只債券信用評級均為AAA，不能體現項目本身和用債主體的真實信用和風險水平，債券發行利率也難以反映項目差異和地區差異，不能充分給予投資者風險補償。

（二）部分項目立項時缺乏合理規劃，造成后期實施困難及債券閑置浪費

部分地方政府在債務管理中未形成正確的舉債融資觀念，出于擴大融資規模的目的，積極上報項目以爭取更多債券額度指標。但由于未能根據實際情況進行充分考慮論證，未能科學規劃項目建設運營方案，一些上報項目進入實施階段后難以推進，部分項目甚至發生重大改變或完全無法實施。如，2020年安徽省有6個市、2個縣的13個項目因前期準備不充分、規劃調整等，支出進度均低于10%，閑置專項債券資金13.91億元③。部分地區未能合理測算項目資金需求，使發債資金超出項目建設實際所需，如江蘇省2020年發行債券中有5個項目結余資金1.54億元④。

（三）債券項目投向有待優化、用作資本金比例不高，投資拉動效能未充分發揮

當前，我國經濟發展面臨的風險挑戰增多，發揮有效投資的關鍵作用、全面加強基礎設施建設的重要性凸顯，但新增專項債券作為基建投資主要發力點的帶動效應有待提升。一是專項債券項目投向亟須優化。目前專項債券支持項目范圍仍主要集中于傳統基建領域，而對于具有較強結構優化與投資帶動作用的大數據、物聯網、智慧城市等新基建項目的投入較少。據統計，2021年新增專項債券項目中，新基建項目投資占比不足0.1%。二是用作項目資本金比例不高。2020—2021年，專項債券用作資本金的比例均為7%左右，2022年以來雖然占比略有上升，但仍明顯低于25%的比例上限，且項目集中于交通基礎設施，未充分發揮專項債券“四兩撥千斤”的作用。

（四）部分專項債券項目實際收益低于預期，滋生地方政府債務風險隱患

在各地專項債券發行前披露的資金平衡方案中，各類項目收益覆蓋債券本息倍數均能滿足要求。但大量平衡方案中并未嚴格評估項目現金流和收益情況，如償債來源為土地出讓收入的專項債券，僅是根據項目周邊土地價格以及一定的土地價格增長率來測算收益，未能充分考慮土地價格可能出現的波動，容易造成項目收益虛高。如審計報告顯示，至2020年底，5個地區將204.67億元專項債券投向無收益或年收入不足以支付本息的項目⑤。2020年江蘇有147個項目當年實際收益小于資金平衡方案明確的預期收益，涉及債券資金346.12億元；2020年湖北有4個專項債券項目實際收益低，難以還本付息⑥。

（五）債券還本付息壓力持續增加，債券到期主要依靠借新還舊

從還本看，近年來專項債券到期規模持續增長，由2018年的1616億元大幅攀升至2021年的11381億元，年均增長91.7%，債券償債壓力明顯加大。當前，專項債券到期后通過再融資債券與自有資金兩種方式償還，在財政運行處于緊平衡狀態下，地方政府使用自有資金償還債券意愿下降，對再融資債券的依賴度加大，2021年再融資債券專項債券發行量⑦占專項債券還本額的比重為79.2%、高于2020年4.3個百分點。從付息看，債券存量規模擴大也導致財政付息支出負擔加重，專項債券付息額由2018年的1860億元增至2021年的4738億元，年均增長36.6%，付息額占地方政府性基金的比重由2.4%上升至4.2%。

（六）地方政府債務負擔加重，但財力增長明顯放緩，償債能力有所減弱

2015—2021年，全國地方政府專項債務余額由5.50萬億元增至16.70億元，年均增長20.4%，其中2020—2021年，為對沖疫情影響、支持穩定經濟，債券發行量明顯增加，年均增速達到33.0%。由于債務較快增長而財力增速放緩，導致政府債務率由2018年的77.0%升至2020年的93.6%，負債率由2018年的37.0%升至2020年的45.8%，債務相對于財政與經濟的負擔加重。近年來，受房地產市場低迷影響，土地出讓收入大幅下降，2022年1—6月，全國國有土地使用權出讓收入同比下降31.4%。債券信用評級文件顯示，2015以來公開發行的專項債券中多數債券償債資金依賴于土地出讓收入。隨著適齡購房人口數量逐步見頂，未來房地產市場需求總體將呈現放緩趨勢，土地出讓收入難以延續高增長，將加大政府專項債務償付壓力。

五、相關建議

（一）持續推進地方債市場化，豐富債務信息披露內容

地方財政部門在地方債定價、發行中應嚴格按照市場化原則，杜絕指導定價及額度分配等非市場化行為，并割裂地方債中標量與地方財政存款存放的聯系。落實債務信息常態化披露機制，加強對債務實際使用者的信息公開與信用評價，并注重債券項目全周期的信息披露，提高投資者判斷債券風險的信息質量，完善對債券定價的市場化約束。

（二）注重債券項目收益論證，優化債券資金投資方向

一是應圍繞關鍵領域和薄弱環節，嚴格審核項目建設條件，合理安排專項債券用于補短板重大項目。在專項債券發行前，應注重相關論證的科學性與程序的合規性，確保項目收益專項債券建設項目產生現金流能夠完全覆蓋專項債券本息。二是嚴格落實專項債券投向領域禁止類清單，避免專項債券使用“泛化”“一般化”。科學確定專項債券在新基建領域的使用范圍與邊界，加大債券資金對亟須政府扶持的公益性較強的新基建項目的支持。

（三）提高債券項目成熟度，細化債券支出使用管理

一是專項債券項目單位應加快項目前期工作，相關部門應加強協調配合，解決項目推進過程中的各類問題，確保發債項目建設條件成熟。二是加強對項目單位專項債券使用情況的監督檢查，完善細化債券資金使用定期報告機制，確保債券資金合規使用。三是落實專項債券項目資金績效管理要求，加強專項債券資金穿透性監管，有效運用績效目標評價結果，促進資金使用效益提升。

（四）完善全口徑地方債管理，防范化解政府債務風險

加快實施政府債務全口徑統計管理與綜合財務報告制度改革，全面反映地方政府的資產負債狀況，形成對地方政府償債能力與債務風險的科學評估。地方政府應量力而行，因財施策，針對當地基礎設施領域短板保持有效投資力度，防止地方政府債務的無序擴張。對于存量債務要定期預判流動性風險，多渠道籌措償債資金，加大與金融機構的對接磋商，嚴防處置風險中的風險。

注釋：

①債券發行加權平均利率及平均期限，是以實際發行額為權重對債券票面利率、期限進行加權平均計算得出。

②目前全國共有37個地區發行地方債，包括22個省、5個自治區、4個直轄市、5個計劃單列市，以及新疆生產建設兵團。廣東、山東、浙江、福建、遼寧發行量均不包括計劃單列市。

③數據來源于相關審計工作報告。

④數據來源于2021年12月24日《江蘇省財政廳關于調整部分新增地方政府債券資金用途的公告》。

⑤數據來自于《國務院關于2020年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。

⑥數據來源于相關審計工作報告。

⑦不包括用于償還政府存量債務的再融資債券。

參考文獻：

［1］江西省財政廳債務管理處課題組，鄧忠.地方政府專項債券資金使用與管理分析及政策建議［J］.債券，2022，（06）：17-20.

［2］用足用好專項債券? 積極擴大有效投資［J］.債券，2022，（06）：13-16.

［3］陳凱，申現杰.地方政府專項債券發行管理的演進歷程、問題根源與思考建議［J］.經濟研究參考，2022，（06）：21-31.

作者單位：中國人民銀行南通市中心支行