公共性視角下登哈特新公共服務理論再認識

吳興智　杜會兵

［摘? 要］19世紀末以來，西方公共行政學理論隨著時代的發展變遷經歷著不同理論范式的轉換，從工業化時代的傳統公共行政學到信息化時代的新公共服務理論和新公共治理理論，公共行政的公共性經歷著從沉寂到復蘇的轉變。以公共性為研究視角，從價值、組織、行動三個維度對登哈特的新公共服務理論進行再認識，分析其中蘊含的公共性轉向，并在此基礎上從公共性的視角對新公共服務理論在公共行政理論變遷史上的貢獻與限度進行探討。

［關鍵詞］公共性；新公共服務；價值；組織；行動

［中圖分類號］D035? ［文獻標識碼］? ［文章編號］1672-2426（2022）11-0062-06

一、問題提出與研究述評

公共行政的發展史是一部公共性的迷失、回歸、衰微與復蘇的歷史。登哈特新公共服務理論主張政府的職能應在以服務為主、公平價值優先的基礎上兼顧效率，標志著以效率為中心的公共行政范式向以公共價值為導向的治理范式的轉換，它雖然沒有成為公共行政的主導范式，卻推動了公共行政實踐的公民參與轉向，實現了公共行政公共性的回歸。

自登哈特新公共服務理論提出以來，國內外學者圍繞其理論內涵及其對政府治理實踐的啟示展開大量研究，這些研究主要聚焦于三個方面。第一，對新公共服務理論基本內涵的探究。新公共服務理論更強調彰顯個性，該理論恪守多元博弈的價值取向，并且尋求相應的理論基礎，以設計特定的制度安排，最后依賴特殊的研究方法進行知識積累，形成了“四位一體”的理論架構。［1］第二，對新公共服務理論與其他公共行政理論范式進行的比較研究。新公共服務理論是在吸收借鑒先前理論的基礎上提出的，其中暗含著對先前理論的批判和繼承。第三，關于新公共服務理論對服務型政府建設的啟示意義的研究。新公共服務理論為服務型政府改革的推進提供了有益的啟示，特別是政府應該積極踐行服務、民主、責任、法治行政的理念。以上這些研究成果為我們系統認識新公共服務理論提供了多個視角，但仍然缺乏對新公共服務理論蘊含的基本價值轉向，即從關注有效性到兼顧有效性和公共性的轉向進行的專門探討。同時，新公共服務理論還十分注重公民在行政領域的實質性參與，這些都為隨后興起的新公共治理等理論提供了重要啟示。基于此，本文將以公共性為研究視角，以價值、組織、行動建立三維分析框架，對新公共服務理論中蘊含的公共性轉向進行分析。

二、價值-組織-行動：登哈特新公共服務理論的三維分析框架

（一）找回公共價值：實現公共性的價值取向

1.關注公共利益。在反思傳統公共行政和新公共管理公共利益觀的基礎上，新公共服務理論從公民本位的基本觀念出發，提出“公共利益是目標而非副產品”的鮮明觀點，從而確立了將“公共利益”作為行政的直接目標和最終目標的地位。這意味著，公民才是“船的主人”，因此公共事務的各項管理活動應該從全體公民的利益出發。新公共服務理論所堅持的公共利益觀是一種共識論，認為公共利益不應是由民選政治機構來確定，也不應是個人利益的加總，而應該是一種基于廣泛共識基礎上形成的共同利益。公共利益是指超越了個體范圍、為社會之全體或多數人所享有的共同的利益。［2］雖然公共利益的具體內涵難以確定，但其價值導向卻是明確的：就宏觀層面而言，即實現更大范圍內的人民的利益，就微觀層面而言，則指公平、民主、正義、效率等。［3］就公共利益的形成而言，新公共服務理論指出政府對公共利益的形成和實現負有直接責任，政府通過為人們提供平等對話的舞臺將各種利益群體聚集起來，與公民一同確定公共事務的解決方案，最終還要確保產生的解決方案符合公共利益的要求，確保公平、民主、正義等價值居于首要地位。與此相適應的是，就公共利益的實現而言，新公共服務理論十分重視公民的直接參與，明確唯有通過公民的實際參與方能推動公共利益的實現。

2.服務于公民而非顧客。傳統公共行政學和新公共管理理論的最大問題在于沒有明確公民的治理主體地位，新公共服務理論則從現代民主政治的公民權這一理論基礎出發，提出“服務于公民，而不是服務于顧客”的主張，認為政府與其公民的關系必然不同于企業與顧客的關系。在私人市場中，顧客與企業是相互獨立的，二者之間是一種平等的關系。而在公共領域中，政府就是為實現和維護公民的利益而存在的，其執掌的權力是由公民全體讓渡而來，其運行的公共財政亦來自公民的稅款，因而行政官員只不過是一群為公民打工的職員而已。新公共服務理論認為在治理系統中必須堅持“公民優先”的理念，政府應該去主動關心公民的需求，并根據公民的需求作出決策。不同于傳統公共行政學中的“被動服從者”和新公共管理理論中的“顧客”，新公共服務理論認為行政官員應該分享權威和減少控制，因而行政官員的主要職能不僅是“掌舵”，而且是服務于“船的主人”——公民，并根據公民的利益需求安排公共物品和服務的生產。

3.兼顧公共性與有效性。從某種程度上說，公共行政的產生就在于回應和解決國家運行的“有效性”難題，因而在傳統的公共行政理論和實踐中，“公共性”似乎更多地具有了工具性價值。對此，登哈特明確指出，“公共行政是指為了謀求實現公眾的社會價值觀而對社會變革進程的管理”［4］13，其根本目的是實現諸如自由、公平、公正等社會價值，主張政府應該將其主要職能聚焦于為公眾的公共利益服務，除了扮演傳統公共行政中的服務提供的角色之外，還應該致力于幫助公眾創造共享利益和共同責任。正是在反思新公共管理等理論基礎上，登哈特對傳統的行政理論進行了批判性吸收，突破了公共性與有效性的循環怪圈，“將民主、公民權和公共利益的價值觀重新肯定為公共行政的卓越價值觀”［5］11，從而正式形成“新公共服務理論”。當然，登哈特并未否定公共行政應該追求效率這一價值觀，而是將效率置于更大的價值觀即公共性的框架之下，從而為探尋公共性和有效性的有效整合提供了理論支撐。

（二）轉向合作型組織：基于公共性的組織重塑

1.轉向多主體的合作型組織。任何一種組織形式都有其需要實現的特定功能，因此人類歷史上出現了很多種組織形式，例如規模有限的家庭組織、初具規模的私人小作坊、現代規模龐大的官僚制組織、分權制組織、合作型組織等。任何一種公共行政理論都需要一種相應的組織形式來實現其所主張的政府職能。不同于傳統公共行政的官僚制組織和新公共管理的分權制組織，新公共服務倡導變封閉為開放、變集權為分權、變靜態不變為動態靈活。20世紀后期，隨著世界范圍內民主意識的覺醒，公民開始要求參與到公共生活中，要求擁有選擇生產何種物品和提供何種服務的權利，而不僅僅是選擇政府生產好的物品。在這個利益多元化的時代，單一主體提供模式已經無法有效滿足公共需求，人們需要做的就是聯合各方主體一同決定社會發展方向，這就是新公共服務理論倡導的合作型組織結構。合作型組織結構的含義有兩層，就政府內部而言，組織成員之間與不同部門之間是合作型的；就政府外部而言，政府與私人部門、非營利組織、公民個人之間也是平等互助的合作伙伴關系。合作型組織中的控制機制不再是等級制和嚴格的規章制度，而是以信任為基礎，通過協商、說服和共同授權來展開工作。在這個合作型組織中，各方主體共享決策制定權，在公共組織的內部和外部形成共同領導，彼此之間是平等的合作伙伴關系，相關各方成了決策制定者，政府扮演的角色就是服務者，為形成符合各方利益要求的公共決策而服務。

2.管理方式轉向人本主義。新公共服務理論基于組織人本主義理論提出在組織中應該采取重視人的管理方式，即公共組織不僅要關注組織的產出與工作的高效率，更要關心組織成員的需求。組織人本主義認為，組織是由人組成的，離開了人，組織就失去了生存的基礎，“因此組織應當保護人的生存權或基本人權，保護個人的基本利益。”［6］36公共組織是為滿足社會公眾的需求而成立的，如果忽略社會公眾的利益需求，那么公共組織將會失去其存在的意義。“新公共服務理論已經充分地認識到公共行政官員的工作不僅極為復雜而且面臨著巨大的挑戰。他們既不像傳統公共行政理論所認為的那樣只是需要保障和組織一種官僚職業的雇員，也不像新公共管理理論所主張的那樣只是市場的參與者，他們的動機和報酬遠不止一個薪水或保障的問題，他們的希望與別人的生活有所區別。”［7］382更重要的是滿足社交的需求和情感的需要，并通過工作任務的完成感受到自我價值。公共行政官員希望自己能夠對組織的發展有所貢獻，能夠對他人的成長有所幫助，而不是被繁文縟節束縛。事實上，無論是組織成員之間還是個人與組織之間的有機互動都是組織前進路上的潤滑劑，對組織的發展來說都是有益的。因此，公共組織中的管理措施應當在服務于組織效率提升的前提下適當考慮組織成員的發展需求，創造條件來激發組織成員的能動性。

3.集權領導轉向共同領導。20世紀末期，經濟社會充滿變化：高度相互依存的狀態，需要各行各業的合作；非常需要創造性、整合性的解決辦法。在這種情況下，個體的參與而非控制對組織決定來說是必須的。在這種背景下，新公共服務理論指出，實現政策目標的機制，不能只靠單一的現存政府機構，而應致力于建立公共、私人和非營利機構之間的聯盟，建立政府、市場和社會共同治理的模式，注重發揮集體的合力使計劃得以貫徹執行，從而滿足相互一致的需求。政府的治理方式將以服務代替控制，政府、私人組織與公民組成的各種志愿組織共同構成社會的治理體系，政府與社會、公民之間不再是一種自上而下、單一的“權力—服從”型關系，而是一種多向的、相互信任合作的良性互動和協調發展的關系。［8］登哈特認為，作為公共行政的執行者，政府應該同公民一起參與公共事務的決策，而非壟斷公共決策的制定。所謂共同領導，指的是政府與公民一同參與公共決策的制定，彼此都是這一過程的領導者。“共同領導的理念是至關重要的，它為公共行政人員和公民確認并奉行公共服務的動機和價值提供機會。‘新公共服務視共同領導、合作、授權為組織規范。共同領導注重組織和社區倡導的目標、價值和理想，其特點是相互尊重、包容和支持。在此過程中，公民和公共行政人員的公共服務的動機能同樣得到認可、支持和回報。”［9］

（三）行動導向：新公共服務公共性的實現

1.提供公共服務。公共服務有傳統公共服務和新公共服務之分，傳統公共服務指的是政府為社會提供諸如醫療保健、學校教育、職業培訓、環境衛生、供水供電、基礎設施、社會治安、福利救濟等公共服務；新公共服務是政府在以公民為中心的治理系統中所扮演的為公共利益服務的角色，它不僅涵蓋了傳統公共服務的范圍，而且還包括促使各方利益團體形成和實現公共利益的價值，其根本目的是實現公共利益。新公共服務理論研究學者認為，政府需要做的就是為公共利益的聚合和實現服務，發揮公民在公共事務管理中的作用，讓公民對公共事務作出代表公共利益的決策。隨著時代的發展變化，公共行政理論面臨的環境也不斷變化，政府的角色不應僅僅是執行政治機構作出的公共政策，也不應是自己壟斷公共政策的制定，而應該致力于為公民服務、為公共利益服務。這些變化復興了公共服務，公共服務不僅僅是一個管理問題，也不僅僅是一個政治問題，它更應該是一種倫理問題，一種要求公共行政人員對公共利益作出回應的倫理問題，公共服務的最高價值就是其本身具有的實現公共利益的倫理意義。因此，公共行政人員應該在公共領域承擔服務的責任，致力于建立一種具有整合力和回應性的機構，將公共問題的相關各方都集合在一起，為民主協商提供便利。只有在公共領域堅持正確的價值觀，才能恢復公共服務的尊嚴。當公眾相信公共行政人員是為公共利益服務時，他們才會積極參與到服務的提供中來。

新公共管理和新公共服務都體現了政府職能的服務轉向，不同的是：新公共管理認為政府的服務對象是“顧客”，滿足的是個體利益，公共利益是個體利益的加總，作為行政過程的副產品而存在，而新公共服務的服務對象是公民，滿足的是基于廣泛共識基礎之上的公共利益；新公共管理在“師法企業”的觀念基礎上談論服務，而新公共服務則在“民主治理”的構想中強調服務。［10］

2.履行復雜責任。新公共服務理論認為，新公共管理的“市場化”“企業家式政府”和“顧客”的取向造成了行政責任問題的簡單化。新公共服務理論的責任觀在新公共管理理論“政府應對其‘顧客回應”的基礎上進一步拓寬了“回應”的內涵，它認為行政責任問題具有多樣性，將其界定為包含了一系列專業責任、法律責任、政治責任和民主責任，“公務員應該關注的不只是市場，他們還應該關注憲法、法律、社區價值觀、政治規范、職業標準以及公民利益”［8］。在這種責任觀下，“負責任的行動要求公共行政管理者與他們的公民同伴互動，要把他們的公民同伴視為一個民主共同體的成員，而非顧客”［5］99。新公共服務理論所堅持的行政責任觀是一種主觀責任，通過內部約束實現，也是一種公共責任，體現了公共行政公共性的回歸。

3.吸納公民參與。公民參與并非一直是公共行政理論的焦點問題，自19世紀末公共行政學誕生以來，它曾一度被排斥在公共行政領域之外。“其基本要義在于，行政活動必須遠離政治的干擾，公民的價值只在于政治參與，從‘政治的角度參與對‘國家意志的界定，即通過選舉政治領導人、民選官員和公民公投等途徑對公共政策過程進行民主控制。”［11］早期的有些學者認為公民參與形成的價值判斷將會影響行政效率的提升；有的學者認為，對政府日常工作細節的監督和政府日常管理措施的選擇直接施加公眾批評無疑是一種愚蠢的妨害。同時，由于工業社會時期普通民眾的受教育水平較低、民主意識薄弱，很難形成對于公共政策合理而又正確的理解，因此公眾被排除在封閉的行政組織之外。

20世紀70年代末新公共管理理論喊出了“顧客導向”的口號，主張將公民視為私人市場中可以自由選擇商品和服務的顧客，賦予其選擇公共服務的提供方式的權利。這一時期的公民參與實質上是一種形式公民參與，公民可以通過對公共市場中的產品和服務的選擇表達自己的偏好，但是仍然無法在行政領域表達自己的需求。“在新公共服務理論中，公民在政府治理過程中充分發揮著‘積極公民資格的作用，其公民參與模式可以歸納為作為‘公民的強勢公民參與模式。”［11］這意味著，公民所擁有的不僅僅是一種合法的公民身份，即法律規定的權利與義務，包括內含其中參與民主選舉和投票的權利，更應該是一種積極的公民行為，新公共行政中所主張的公民權就是這樣一種含義。積極公民權指的是一些與一個人在某一政治共同體中成員資格的特性有關的更加一般的問題，其中包括諸如公民的權利和責任，而不管他們的合法身份如何，具體來說涉及的是公民對公共生活的積極參與，新公共服務理論所倡導的就是一種更積極、有更多參與的公民權。

三、公共性視角下登哈特新公共服務理論的貢獻及其限度

（一）登哈特新公共服務理論的貢獻

1.復蘇了公共行政的公共性。“政府應該像一個民主政體那樣運作，而不能像企業一樣運作；因為作為特殊的公共組織，政府本身就是為了公共性的目的建立的，它的長久合法性身份有賴于其公共性；離開公共性，政府也就失去了其存在的意義和合法身份。”［12］在某種意義上，公共行政學的發展史可以理解為一部探尋其公共性的歷程。從學科的初創到學科的發展與繁榮，公共行政學的公共性經歷了從形式公共性到實質公共性到形式公共性再到實質公共性的轉變。通過對新公共管理理論與實踐的反思，“登哈特的新公共服務理論本質上是一個治理理論，其核心思想是構建一個基于‘公共利益和‘公共共享價值，并以公民為中心的治理體系”［12］，主張政府應該堅持“民主第一”“服務于公共利益”。登哈特的新公共服務理論基于價值、組織、行動系統地表現了其對公共行政公共性的強調，同時“強調民主是公共行政的核心價值，是對公共行政公共性的肯定與堅持”［13］。

2.深化了公民參與的含義。不同的公共行政理論對公民參與的界定是存在差異的，具體表現為傳統公共行政理論中的無公民參與的行政模式、新公共行政理論中作為“公民”的民主參與模式、新公共管理理論中作為“顧客”的回應型公民參與模式以及新公共服務理論中體現公民主體地位的強勢公民參與模式。新公共服務理論時期，公民被納入到政府治理過程的各個階段，從被管理對象變成了治理過程的平等參與者，自身的利益、價值得到了充分的表達和實現。

3.明晰了政府的服務職能。新公共服務理論突破了政策制定和執行兩種傳統職能的限制，主張政府應該將職能定位于“服務”，即為公共利益服務。新公共服務理論基于此提出了全新意義上的“服務”職能，亦即具有公共利益內涵的服務職能，政府應將角色定位于服務者，將私營組織、非營利組織、公民社區以及公民個人等視為政策過程的平等參與者，致力于創造和實現共享利益和共同責任。新公共服務理論提倡民主、公民權、公共利益、共同領導和公民參與治理，在治理理念上，為公共治理理論提供了“服務”理念。［14］

（二）登哈特新公共服務理論的限度

1.民主對話：理想與現實。無可否認，登哈特新公共服務理論所主張的民主對話這一形式提高了公共政策的民主化程度，但政府在其中的重要主體作用卻被忽視了。現實生活中，每個人和每個利益群體都有自身的利益傾向，即使在無拘無束、真誠對話的環境中也難以保證各個利益主體處于平等的地位，強勢群體將會憑借其資源優勢在民主對話的過程中獲得較大的話語權，弱勢群體無法表達或者不能充分表達自己的真實利益需求，這樣一來就會導致弱勢群體的利益在看似民主的對話中喪失。人人平等、無人發揮主導作用的民主對話出現強勢群體對弱勢群體利益的侵犯。因此，需要由政府這樣一個權威中心在民主對話中占據主導地位，這樣才能在保證民主的前提下不妨礙政策制定的效率，同時保證各方利益主體都能充分表達自身利益訴求，確保公共政策能夠最大限度地體現公共利益。

2.組織模式：尚未完成的任務。前面在組織維度中提到新公共服務理論是通過合作型組織這一載體得以實現的，但實際上登哈特的著作中并沒有直接提出合作型組織這一組織模式，對實現新公共服務理論的組織形式的直接描述也較少，相比之下，新公共管理針對傳統官僚制組織的機構臃腫和效率低下問題提出了以市場化、分權化的“企業化政府”理念重塑政府，對政府進行再造，“企業化政府”模式使政府變得更有效率。新公共服務理論主張應該注重發揮公共組織內外的人的價值，強調在制定公共政策的過程中政府與私營組織以及非營利組織的合作，但是怎樣通過對組織的重塑實現公共行政官員分權基礎上的合作呢？又如何通過政府與私營組織、非營利組織的合作以及政府與社區公民的合作來實現新公共服務的理念呢？換言之，面對復雜多變的形勢，公共行政官員被期望吸納公民、私營組織與非營利組織參與到政策的制定中來，但是彼此之間的合作關系究竟該如何界定，以及怎樣在彼此之間建立一種長期有效的合作機制，新公共服務理論并沒有提出具體的可操作的方式。此外，在這種合作型的組織模式下，官僚制組織將會被怎樣對待？是被摒棄，還是被沿著分權合作的方向重塑？新公共服務理論對這些問題都沒有作出有效的回答。

結語

有學者認為新公共服務理論提出的原則僅僅是用“新公共服務”這一新詞對傳統公共行政和新公共管理的內容進行概括得到的，不能稱作一種理論范式；也有學者認為新公共服務理論對新公共管理理論的批評是基于對新公共管理理論的曲解，因此得出新公共服務理論并沒有什么理論創新的結論。本文的分析表明，從現代“公共性”視角來看，我們仍然不能忽略新公共服務理論在公共行政理論發展史上所起的作用。新公共服務理論是以登哈特為代表的公共行政學者針對西方新公共管理實踐出現的過于強調市場化與私人利益提出的一套強調公民權、公共利益與公共服務的民主治理理論，它糾正了傳統公共行政和新公共管理的效率偏向，使公共行政找回其公共性的本質，也為后來諸如新公共治理等理論的產生提供了重要的基于“公共性”的服務理念及理論基礎，也為新時代背景下我國如何在高質量發展的同時逐步實現共同富裕的目標提供了重要啟示。

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責任編輯? 王興國