共同富裕目標下困難群體社會政策體系的內涵與構建

柳清瑞　唐璐

［摘? 要］習近平總書記在黨的二十大報告中指出，要著力解決好人民群眾急難愁盼問題，健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕。實現共同富裕最大且最艱巨的任務就是讓困難群體能夠和大多數社會成員一樣享受發展成果，實現共同富裕。共同富裕目標下困難群體社會政策體系的內涵應包括生存公平、生活公平和勞動公平，基本公共服務均等化，經濟發展和社會整合雙向良性互動等。基于黨的二十大報告提出的“保障和改善民生”重要論斷，建立健全共同富裕目標下困難群體社會政策體系應進一步加強基礎性民生工程建設、推進基本公共服務均等化、重視發揮第三次分配的作用、構建收入維持和積極就業促進機制。

［關鍵詞］共同富裕；困難群體；社會政策體系

［中圖分類號］D632.1? ［文獻標識碼］A? ［文章編號］1672-2426（2022）11-0036-06

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“從現在起，中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。”［1］中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，共同富裕是中國特色社會主義的本質特征。黨的二十大就扎實推進共同富裕，進一步增進民生福祉，提高人民生活品質作出全面部署。實現共同富裕是黨貫徹落實“以人民為中心”理念、讓發展成果更多更公平惠及全體人民、促進社會公平正義的具體體現。實現共同富裕，關鍵是要抓住重點、填平洼地、強化弱項，而加強民生兜底保障、改善困難群體生活水平是實現共同富裕最大最艱巨的使命，更是實現共同富裕的必由之路。

經濟的快速崛起使中國成為世界第二大經濟體，綜合國力顯著提升，人民生活水平迅速提高。盡管如此，中國經濟社會發展中仍然存在人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，鑒于此，黨的十八大以來，黨中央把逐步實現共同富裕擺在更加重要的位置。共同富裕是全體人民的共同富裕，它必須要覆蓋每個社會公民。現階段，社會還存在大量困難群體，如優撫對象、五保戶、殘疾人、貧困兒童/孤兒、失能/半失能老人、長期失業者等，他們迫切需要乘上共同富裕這趟列車。結合現實數據來看，2021年全國城鎮低保對象為454.9萬戶737.8萬人，農村低保對象為1945.0萬戶3474.5萬人，2021年殘疾人數量超過了8500萬人，占全國總人口比例達到6.34%。［2］促進困難群體共同富裕本身是共同富裕和現代化建設的內在要求，是全體人民共同富裕的重要組成部分，直接關系到共同富裕的周期、實現程度和最終結果。雖然全面推動全體人民共同富裕存在多種途徑和方式，但加強促進困難群體共同富裕的社會政策體系建設無疑是最簡單、最快捷和最見效的方式。雖然與社會主義市場經濟相適應的社會政策體系（社會保障、社會救助、社會福利和社會服務等）基本建立并日漸完善，社會政策體系的作用和效果初步顯現，但基本公共服務均等化程度不高造成部分困難群體被排斥在基本養老、醫療、公共衛生等制度體系之外。促進困難群體共同富裕面臨著社會保障、社會福利和社會服務等政策體系不完善或部分缺失、覆蓋范圍窄、待遇給付與社會服務不充分不平衡的嚴峻挑戰。

習近平總書記在黨的二十大報告中關于“增進民生福祉，提高人民生活品質”作出重要部署，強調：堅持多勞多得，鼓勵勤勞致富，促進機會公平；健全就業公共服務體系；健全分層分類的社會救助體系；實施積極應對人口老齡化國家戰略等。［1］為此，在加快現代化建設和推進共同富裕的新發展階段，以就業、醫療、教育、收入分配和社會保障等民生問題為核心內容加強促進困難群體共同富裕的社會政策體系建設，不僅有助于解決社會發展過程中的不平衡不充分問題和全面提升社會政策的“綜合功能”，更事關人民群眾生活質量的提升、民生福祉的改善和共同富裕戰略目標的實現，是新時代經濟和社會建設的一項非常重要的任務。

一、共同富裕目標下困難群體社會政策體系的內涵

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視共同富裕，強調“讓人民群眾真真切切感受到共同富裕不僅僅是一個口號，而是看得見、摸得著、真實可感的事實”［3］。2020年黨的十九屆五中全會提出共同富裕戰略，這是一場促進全體人民共建共享經濟發展成果的偉大實踐。2021年中央財經委員會第十次會議上，習近平總書記提出推動共同富裕的基本原則：鼓勵勤勞創新致富、堅持基本經濟制度、盡力而為量力而行、堅持循序漸進。［4］共同富裕有兩個目標，一個是“托底”，另一個是“提升”。“托底”就是為所有人提供必要的社會保障，讓民眾擺脫對衰老、失業、疾病和匱乏的恐懼；“提升”就是提升民眾的收入能力，讓所有人能夠依靠自己的能力獲得更多的收入。［5］因此，加強民生兜底保障，促進困難群體共同富裕的社會政策體系建設是實現共同富裕的重要任務之一。共同富裕目標下困難群體社會政策體系的內涵應包含以下三個方面的內容。

（一）生存公平、生活公平和勞動公平

由于社會成員在自然稟賦、受教育程度、就業及收入等方面存在一定差異，社會就會出現如涂爾干和韋伯等論述的分層結構。個人身份、地位和能力等異質性導致社會成員處于不同的社會階層，不同階層的成員不僅身份地位存在明顯區別，而且生存和生活狀況也迥然不同。羅爾斯的社會正義理論提出了社會正義兩原則——正義原則和差別原則。帕累托和卡爾多分別提出了社會福利最大化定理和福利補償原則。然而，他們并未區分社會個體面臨的不同性質的公平狀態。基于馬克思主義基本原理和習近平新時代中國特色社會主義思想，借鑒國內外學者的社會公平和社會福利理論，社會公平可定義為三層結構：第一層是生存公平即一些學者提出的“底線公平”，對應的是基本生活保障；第二層是生活公平，對應的是高于基本生活保障的“生活保障”；第三層是勞動公平，對應的是由勞動能力和收入水平決定的發展型“生活保障”。目前，中國實行的困難群體社會政策更多考慮了“保基本”的生存公平，對生活公平和勞動公平的考慮相對較少。顯然，基于生存公平的社會政策難以改善收入再分配并對共同富裕做出實質性貢獻。在促進困難群體共同富裕的社會政策體系建設過程中，條件成熟時需要考慮從生存公平向生活公平轉變且使“有能力”群體過渡到勞動公平的政策選擇。

（二）基本公共服務均等化

基本公共服務作為我國民生保障制度的核心構成部分，實現均等化不僅有利于構建保障居民生存和發展的基線，也可以通過財富的二次分配調節并縮小城鄉、區域之間的貧富差距，帶動共同富裕。［6］推進基本公共服務均等化是實現共同富裕的內在要求。基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務。［7］在不同的經濟社會發展階段，基本公共服務均等化應保持適度水平，而不是越高越好，這是因為基本公共服務均等化是由經濟社會發展水平決定的。根據福利國家理論，基本公共服務均等化水平應與經濟社會發展相協調，逐步適度發展。如果超越了經濟社會發展階段，盲目追求基本公共服務“超水平”發展，就會帶來拖累經濟社會發展的“福利病”。

（三）經濟發展和社會整合雙向良性互動

在任何一個發展時期，世界各國經濟社會常態發展基本上是以國民福利持續增進和社會福利最大化為目標的。經濟理論和社會理論均表明：“做大蛋糕和公平分配”原理是實現這一目標的不二法則。現階段，中國實施共同富裕發展戰略，其目標可達性完全由社會財富分配法則所決定。經濟發展和社會整合是共同富裕的兩個車輪，它在很大程度上決定了“共同富裕”這趟“滿載全體人民美好生活和幸福期待”的列車能夠跑得多快、跑得多遠。在一個由不同階層構成的社會中，社會財富分配在很大程度上由“經濟發展和社會整合”水平決定，有利于困難群體的社會政策會影響經濟發展和社會整合。因此，如果社會財富分配不公平，就會影響社會整合程度，進而影響經濟增長；實施合理的收入分配和再分配政策能夠改善社會分配，恰當的社會政策能夠為困難群體提供社會保障和福利增進，從而有利于實現共同富裕的目標。

二、共同富裕目標下困難群體社會政策體系建設的現實問題與實踐要義

現階段，城鄉困難群體規模大、構成復雜、分布廣泛、流動具有不確定性，而且社會政策體系不夠完善，促進困難群體共同富裕面臨巨大挑戰。

（一）共同富裕目標下困難群體社會政策體系建設的現實問題

1.共同富裕目標下困難群體社會政策體系建設的長期性。我國是一個發展中大國，實現共同富裕是一個長期過程，不能一蹴而就。在每個階段，共同富裕有不同的目標、不同的任務。習近平總書記指出：“要深入研究不同階段的目標，分階段促進共同富裕：到‘十四五末，全體人民共同富裕邁出堅實步伐，居民收入和實際消費水平差距逐步縮小。到2035年，全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展，基本公共服務實現均等化。到本世紀中葉，全體人民共同富裕基本實現，居民收入和實際消費水平差距縮小到合理區間。”［8］當前，中國有超過4億的中等收入人口，占全國人口的30%左右，若到2035年中等收入人口實現倍增，也就是8億人左右，還沒有達到14億人的70%—80%，對于中國來說中等收入群體數量還需繼續提高。因此，在共同富裕的背景下，構建覆蓋全體困難群體的社會政策體系是一項長期任務。它以推動人的全面發展和社會全面進步、經濟發展和社會整合雙向良性互動為導向，促進困難群體共同富裕，最終實現經濟社會長期穩定協調及可持續發展。

2.共同富裕目標下困難群體社會政策體系建設的艱巨性。改革開放40多年來，我們較好地實現了一部分人和一部分地區先富起來的目標，但同時，區域之間、城鄉之間還存在一定差距。老弱病殘等特殊困難群體是全體人民中最困難、最需要政府和社會關心幫助的群體，城鄉失能失智困難老年人需要照護，國家衛生健康委員會公布的數據顯示，目前中國有認知障礙的60歲及以上老人大約為1500萬［9］，存在巨量的照料服務需求。中國還存在農村留守兒童問題，截至2021年底，中國有農村留守兒童900多萬，且90%分布于中、西部省份。［10］殘疾人福利事業發展水平相對滯后，殘健融合還存在不少障礙。農村人口基本醫療制度體系還有待進一步健全。民政部公布的數據顯示，截至2021年底，中國有5800多萬低收入人口。［11］可見，我們解決了絕對貧困問題以后，還存在著相對貧困問題。這些困難群體所面臨的與現實生計及長期發展息息相關的社會交流、融合等問題，都會對其生活質量造成不同程度的影響。針對上述各類困難群體，兜住兜牢民生底線是黨和國家的一項十分重要的工作，是國家治理和社會發展中應優先解決的民生實務。

3.共同富裕目標下困難群體社會政策體系建設的復雜性。習近平總書記強調：“我們說的共同富裕是全體人民共同富裕，是人民群眾物質生活和精神生活都富裕，不是少數人的富裕，也不是整齊劃一的平均主義。”［8］根據現代化建設進程和共同富裕的目標要求，促進共同富裕困難群體目標下社會政策體系建設應堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”原則，依據社會發展指數和共同富裕目標要求進行完善與重構。一方面，基于“保障民生、激活能力、反哺經濟、回報社會”原則，促進共同富裕困難群體目標下社會政策體系建設逐步向“發展型”模式轉變，實行分層分類保障——即面向不同困難群體的福利需求應采取不同的政策和標準。困難群體由低收入家庭、優撫對象、殘疾人、貧困兒童、失能/半失能老人、長期失業者等多種群體構成，在社會身份、生活狀況以及福利保障需求方面存在顯著異質性。加強共同富裕目標下困難群體社會政策體系建設，不僅需要考慮經濟和社會發展現實及未來趨勢，而且還需要考慮不同困難群體在社會保障、社會救助、社會福利和社會服務等方面的不同需求。一部分人需要“保基本、兜底線、促公平”，而另外一部分人可能需要“保生活、促就業、謀發展”。另一方面，目前中國社會發展指數并不是很高，困難群體社會福利和服務需求較大。因此，促進困難群體共同富裕的社會政策體系建設，只能在現行社會政策體系基礎上進行完善與重構，以提高社會政策體系建設效率并降低建設成本。

（二）共同富裕目標下困難群體社會政策體系建設的實踐要義

1.共同富裕目標下困難群體福利需求適度水平的測度。促進困難群體共同富裕的社會政策體系建設，意味著要對現行困難群體社會政策體系進行完善與重構，逐步擴大覆蓋面和適度提高福利水平，使其與中國現代化發展進程相適應，既促進經濟發展，又實現社會整合，確保經濟社會長期穩定協調均衡及可持續發展。為實現促進困難群體共同富裕的發展目標，就需要根據社會發展指數、共同富裕目標的綜合指數以及困難群體的基本生活需求，測度困難群體的福利需求適度水平。困難群體的福利需求適度水平意味著它既不能超越經濟社會發展階段（社會發展指數）保持較高水平，也不能偏離共同富裕目標保持較低水平，否則不能促進困難群體共同富裕。因此，測度困難群體的福利需求適度水平是促進困難群體共同富裕社會政策體系建設的基礎性條件，決定了共同富裕目標下困難群體社會政策體系的完善與重構以及運行的穩健性和可持續性。

2.共同富裕目標下困難群體社會政策體系的完善與重構。以共同富裕為目標、以福利需求適度水平為依據對困難群體社會政策的“三支柱”體系（社會保障、收入保障和社會救助、社會福利和社會服務）進行完善與重構，是促進困難群體共同富裕社會政策體系建設的核心內容。科學合理的制度安排能使困難群體在共同富裕目標下獲得充分的福利保障，使其與國家經濟社會發展水平相適應，保持穩態均衡，實現可持續發展。在共同富裕目標下，“三支柱”體系的完善與重構不僅要考慮不同層次困難群體的多樣化福利需求，還要考慮公共財政的可持續性。現階段，城鄉困難群體規模大、結構和分布復雜且存在社會流動的不確定性。他們對基本生活保障、社會保險、收入保障和積極就業扶持、社會福利和社會服務等需求復雜多樣，這就對共同富裕目標下困難群體社會政策體系建設提出了更高的標準和要求。

3.共同富裕目標下困難群體社會政策體系的運行與效應。研究促進困難群體共同富裕社會政策體系的運行與效應，不僅涉及困難群體社會保障、社會救助和社會福利等社會政策的具體運行和規范管理，確保社會政策體系長期穩健高效及可持續運行，而且涉及對社會政策體系的實施效果進行科學評價，確保社會政策體系能夠達到促進困難群體共同富裕的政策目標，并通過社會政策體系管理績效評價和政策效應分析，對制度體系進行動態調整優化。共同富裕目標下促進困難群體共同富裕社會政策體系的運行管理包括社會政策管理服務平臺建設、建立健全管理體制機制及配套機制、運行管理和安全控制等重要內容，促進困難群體共同富裕社會政策體系的運行效應包括共同富裕與社會整合效應、社會福利的帕累托改進效應、三次分配的收入不平等改進效應、社會扶貧政策效應等。雖然促進困難群體共同富裕的社會政策體系建設需要付出經濟成本，但它也可能帶來較大的經濟和社會效益，這主要取決于其能夠根據社會發展指數以及困難群體的增量需求，建立合意的社會政策體系并能夠通過科學化、法制化和正規化的運行管理，減少行政成本，提高管理績效并對長期經濟發展和社會整合產生助推效應。

三、共同富裕目標下困難群體社會政策體系的構建對策

為更好實現促進困難群體共同富裕的目標和提高困難群體社會政策體系對經濟發展和社會轉型的貢獻，應對困難群體社會政策體系進行動態調整優化。這就需要根據現實問題與主要任務，提出具有針對性、可操作性和前瞻性的對策。

（一）加強基礎性民生工程建設

未來一段時間，新增加的社會政策支出應該重點向基礎性民生建設傾斜，在較短時間內實質性地彌補現有基礎性民生工作的短板，并較大幅度地提高基礎性民生重點領域的保障水平。［12］立足保障“底線民生”，堅持分層分類、應保盡保、應救盡救。優化完善救助服務方式，引導各類主體精準投放救助資源。統籌運用發放實物、現金和提供服務等方式，提供精準而個性化的救助幫扶。全力保障各類困難群眾基本生活，加大臨時救助力度。落實老年人、殘疾人兩項補貼動態調整機制。推動地級市精神衛生福利機構全覆蓋，解決精神疾病患者、抑郁癥患者的治療康復問題。落實落細困難群眾主動篩查機制，利用大數據對發現的困難群眾及時干預、精準救助、綜合幫扶，實現從“人找政策”轉向“政策找人”。全面持續實施鄉村振興戰略，在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎上，嚴防新的貧困問題的發生。

（二）推進基本公共服務均等化

現階段，中國逐步建立起較為完整的基本公共服務制度體系，但仍存在基本公共服務供給不足、供需不匹配的問題。黨的二十大報告中提出到2035年中國發展的總體目標，其中包括“基本公共服務實現均等化”。為在2035年如期實現基本公共服務均等化，要優先推進所有基本公共服務的普遍覆蓋，確保基本公共服務覆蓋率達到95%以上，覆蓋所有應該覆蓋的人。要通過制度整合來促進基本公共服務均等化，如整合城鎮職工、城鄉居民基本醫療保險，建立統一的醫療保險制度體系，統一城鄉義務教育經費保障機制等。逐步提高中央和省級政府在基本公共服務中的財政供給水平和可負擔能力，如建立一定周期內社會經濟和人口信息預測管理系統、構建困難群體社會政策體系財政專門賬戶等。充分利用互聯網等新技術推動服務模式創新，擴展優質公共服務資源的輻射范圍，促進農村、偏遠地區基本公共服務均等化，確保覆蓋困難群體的社會政策體系長期穩健均衡和可持續。

（三）重視發揮第三次分配的作用

黨的十九屆四中全會首次明確提出：“重視發揮第三次分配作用，發展慈善等社會公益事業。”［13］第三次分配不同于初次分配和再分配。初次分配是指按照市場效率進行的分配，比如工資、利潤等；再分配是政府通過稅收調節來進行的；第三次分配是通過個人捐獻等非強制方式再一次進行分配。［14］191發揮好第三次分配的作用，要做到如下幾點。首先，大力發展慈善組織，擴大群眾的公益參與度。建立更開放的公益機構準入機制，在加強監管的同時，讓更多公益機構參與公益慈善事業。高度重視社區型慈善組織的培育，支持樞紐型慈善組織發揮帶頭作用，最終形成覆蓋全國城鄉的慈善組織網絡。創新公益參與方式，借鑒“專業志愿服務”的方式，鼓勵并支持更多志愿者用自己的專業知識來進行志愿服務。其次，通過各種方式鼓勵個人進行捐助。目前中國的公益捐贈主要由企業家提供，而其他國家主要是個人捐贈。中國要著力打造正向激勵個人捐贈的政策體系，比如完善捐贈人稅收支持政策、優化個人捐贈稅收優惠等，同時適當出臺精神獎勵政策。最后，加強法定社會保障制度與慈善事業的有機銜接。［15］在為困難群體共同富裕提供有效保障中，慈善組織具有顯著優勢，如網絡平臺提供的大病求助渠道、疫情防控中慈善組織的社會服務。因此，將慈善事業納入中國特色社會保障體系，不僅能夠放大社會福利政策的效應，而且可以滿足不同群體個性化的福利需求。

（四）構建收入維持和積極就業促進機制

近年來，結構性矛盾上升為就業的主要矛盾，但就業的總量矛盾仍然存在，促進勞動者充分就業仍然面臨著較大的現實壓力。當前提高就業質量，首先要擴大就業規模。黨的二十大報告指出，“健全就業公共服務體系，完善重點群體就業支持體系，加強困難群體就業兜底幫扶”［1］。建立“有能力”困難群體政策干預和退出機制，鼓勵“有能力”群體通過就業退出“困難群體”身份，不僅符合習近平總書記在黨的二十大報告中提出的共同富裕原則之一——“堅持多勞多得，鼓勵勤勞致富，促進機會公平，增加低收入者收入，擴大中等收入群體”［1］，而且也有利于使他們從生存公平或生活公平過渡到勞動公平。在政府和市場耦合的有效機制下，建立“有能力”困難群體多維識別和評價機制、教育和職業培訓機制、提升機制、選擇性退出機制以及退出的社會和經濟激勵機制，對“有能力”困難群體進行多維度培育和能力提升并使他們獲得可行能力和機會。鼓勵這部分群體脫離“困難群體”，通過參與社會和勞動力市場“勤勞創新致富”，改變生活環境并實現個人的自由全面發展。

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責任編輯? 魏亞男