新時代黨的領導法規建設三原則探析

魯敬誠

摘 要：堅持和改善黨的領導的重要進路就是推進黨的領導制度化，黨的領導法規是黨的領導制度化的重要表現，也是黨內法規體系不可或缺的組成部分。新時代，黨的領導法規建設取得了顯著成就。黨的領導法規建設應當堅持總攬全局、協調各方的原則，切實發揮黨的領導核心作用；應當堅持黨的領導法規建設過程和內容的科學性原則，保證黨的各項工作成功；應當堅持黨的領導法規建設中國法和黨章的耦合性原則，使黨的領導在雙方的互動中不斷完善。我們應當堅持依規治黨，將黨的領導法規制度優勢轉化為推進國家治理體系和治理能力現代化的強大效能。

關鍵詞：黨的領導法規；黨內法規建設原則；政黨治理與國家治理現代化

中圖分類號：D26 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2022）11-0050-03

《中國共產黨黨內法規制定條例》指出黨內法規制定工作應當遵循“堅持正確政治方向，增強‘四個意識、堅定‘四個自信、做到‘兩個維護”等等六項原則。作為黨內法規體系的重要組成部分，黨的領導法規的制定嚴格遵循六項原則。黨內法規制定的首要前提是“堅持正確政治方向”，這是黨內法規制定目的和根本遵循。黨章是最根本的黨內法規，黨的領導法規既要充分解讀黨章精神，又不能逾越黨章邊界。黨的領導法規建設具體體現以下原則。

一、黨的領導法規建設要堅持總攬全局、協調各方的原則

總攬全局、協調各方是黨實施領導權的基本原則，也是黨的領導法規建設的重要遵循。這一原則既能“使黨駕馭矛盾，總攬全局，真正發揮協調各方的作用”，又能“使黨組織較好地行使監督職能，有效地防止和克服官僚主義。”[1]正如黨章所概括的那樣，“黨必須按照總攬全局、協調各方的原則，在同級各種組織中發揮領導核心作用。”[2]多部黨內法規也規定了“總攬全局、協調各方”的原則，在《中國共產黨黨內法規體系》明確“1+4”黨內法規體系框架結構下，將黨內法規的相關論述明確如表1。

從層級來看，文本中含有“總攬全局、協調各方”原則的法規多為“條例”，僅有一部黨內法規為“規定”，即《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》。這部法規的相關論述圍繞地方黨委的職能展開，在《中國共產黨地方委員會工作條例》中已有了明確規定。除此之外，其余明確“總攬全局、協調各方”原則的“條例”涵蓋了組織、領導和自身建設領域，范圍較廣；“條例”層級本身較高，內容全面系統、具有長期執行效力。由黨章和“條例”提出“總攬全局、協調各方”的原則本身就對全黨有較強的規范性。

從內涵價值來看，實現黨總攬全局就是指黨的全方位領導，包括對國家生活和社會生活的領導，但是這一領導的前提是保證各方職權獨立，以使具體的執行機關能夠切實發揮自主性。正如劉少奇在黨的八大上所解釋的：“黨應當而且可以在思想上、政治上、方針政策上對于一切工作起領導作用。當然，這不是說，黨應當把一切都包辦起來，對一切都進行干涉；也不是說，對于自己所不懂的事情，可以安于做外行。”[3]264也即黨應當善于領導，無論哪一層級，黨的領導都要出現在“帶全局性、戰略性和前瞻性的重大問題”[4]上。要完善黨的領導，一方面，黨要通過派駐黨組等形式嵌入非黨組織進行領導；另一方面，黨要善于將自己的主張轉變為國家意志，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，發揮總攬全局的作用。協調各方是中國特色社會主義制度的一個重要優勢。要求“各級黨委從推進全局工作的要求出發，統籌協調好黨委、人大、政府、政協以及人民團體和其他方面的關系，使各方面都能各司其職，各盡其責，相互配合，形成合力。”[4]這最大限度形成治國理政的強大合力，集中力量干大事；有利于各方面的思想和行動統一起來，形成整體力量。概言之，“黨中央是坐鎮中軍帳的‘帥，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。如果中國出現了各自為政、一盤散沙的局面，不僅我們確定的目標不能實現，而且必定會產生災難性后果。”[5]另一方面，“協調”就意味著正確處理組織內外關系，就避免了由于權力過分集中而導致的辦錯事、辦壞事。

二、黨的領導法規建設要堅持過程和內容的科學性原則

從應然狀態上看，“正確決策是各項工作成功的重要前提。”[6]做出正確的決策是黨的一項根本任務。從實然狀態上看，黨的十二大黨章明確要求黨應當制定正確的決策，經過歷次黨章修訂完善，這一論述最終體現為“黨必須實行民主的科學的決策，制定和執行正確的路線、方針、政策”[7]。黨的領導法規作為重要規章制度，必然要遵循建設過程和內容的科學性原則，實現應然性與實然性的統一。

黨的領導法規制定過程體現了科學性。從黨內法規制定的普遍性規律來看，《中國共產黨黨內法規制定條例》明確黨內法規制定包括“規劃與計劃”“起草”“審批與發布”等環節。“規劃與計劃”環節包括黨內法規制定的五年規劃和年度計劃，具體流程都是“由中央紀委和中央各部門、各省級黨委提出制定建議，由中辦統一匯總后廣泛征求意見擬定，經中央書記處辦公會議討論，報黨中央審定或審批[8]。在黨內法規的起草環節，相關制定主體應當進行充分的調查研究，“充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議。”必要時可以“吸收黨委及其工作機關法律顧問和有關專家學者參加，或者委托專門機構開展”[8]10調查研究。在黨內法規草案形成后，應當廣泛征求意見。“聽取黨代表大會代表和基層黨員、干部以及有關專家學者的意見”[8]，充分聽取群眾意見。進入“審批與發布”環節的黨內法規由工作機構進行前置審核，對于存疑的法規，應當提出修改意見或退回；審核批準的黨內法規，按程序報批發布；對于實際工作迫切需要但還不夠成熟的黨內法規，可以先試行[8]。黨內法規制定的全過程體現了科學性。以《中國共產黨統一戰線工作條例》為例，該《條例》是新時代黨領導統一戰線工作的重要遵循。從試行條例的起草、調研、征求意見、制定頒布，再到試行條例的內容完善、修訂印發，充分體現了制定的科學性。

黨的領導法規的具體內容體現了科學性。“黨的領導行為是否科學，對黨的長期執政能力建設具有重要影響。”“針對不同領導對象，黨組織可以采取不同的領導行為。”[9]黨的領導法規包括黨領導經濟、政治、文化、社會、生態文明以及國防和軍隊建設方面的法規。由于各領域具體特點不同，領導行為也發生了一定的變化。申言之，這些領導行為分為命令指示、直接管理、歸口領導、決策決定、推薦提名干部、提出建議、指導督查和號召提倡等。新修訂的《軍隊政治工作條例》堅持的一條原則就是突出強化黨對我軍絕對領導[10]。這與黨章里“中國共產黨堅持對人民解放軍和其他人民武裝力量的絕對領導”[2]具有內在價值的一致性，表明了黨對軍隊的絕對領導權，體現的是一種命令指示式的領導。《中國共產黨政法工作條例》的“堅持黨的絕對領導，把黨的領導貫徹到政法工作各方面和全過程”[11]，也體現了這一邏輯。黨組織依據自身領導職責對有關國家機關進行指導監督，以推動黨的領導主張在相關工作中得到全面準確貫徹落實也是黨領導的重要方式。如《中國共產黨政法工作條例》指出黨委政法委應當“保證黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署貫徹落實”[11]“中央和地方各級黨委政法委員會指導、支持、督促政法單位在憲法法律規定的職責范圍內開展工作。”[11]《中國共產黨農村工作條例》則指出農村工作必須“堅持教育引導農民聽黨話、感黨恩、跟黨走，把農民群眾緊緊團結在黨的周圍”[12]。這體現的是黨組織發出倡導性號召，推動黨的主張成為全社會的共識，轉化為群眾自覺擁護的號召提倡型領導。如果將范圍擴大到為數眾多的黨內規范性文件中，那么黨的領導行為方式更加多元。需要明確的是，盡管黨的領導法規中領導方式在不同領域展現出不同特點，但每一種法規中的具體領導方式卻不恒定，而是一種或幾種方式的組合。

三、黨的領導法規建設要堅持國法和黨章的耦合性原則

黨的領導法規與國法和黨章具有耦合性，主要源于黨的領導法規在國法和黨章的雙重影響下對同一或近似事物進行調整；黨的領導法規具體內容反映國法和黨章所未明確的要求。中國共產黨的領導地位和外生性政黨權力，加之中國特殊的黨政結構設計決定了黨內法規可以間接對黨外群眾與非黨組織產生較強的作用力，即黨內法規的溢出效力[13]。這一效力實際上深化了黨的領導法規與國法和黨章的耦合，黨的領導在雙方的互動中不斷完善。

從領導法規具體調整國法和黨章原則事宜的角度看，第一，在黨的領導這一根本前提下，憲法和黨章分別認為黨的領導是中國特色社會主義“最本質的特征”[14]和“最大優勢”[2]。黨的領導法規是為“堅持黨對一切工作的領導”，保障黨的領導核心作用發揮[15]的。這是黨的領導法規立規最重要的一條政治前提，契合了國法和黨章的內在邏輯。第二，以政治建設類法律法規為例，《中華人民共和國人民武裝警察法》規定“人民武裝警察部隊堅持中國共產黨的絕對領導”[16]，是發揮武裝力量維護國家安全和社會穩定作用的基礎。黨章要求“中國共產黨堅持對人民解放軍和其他人民武裝力量的絕對領導”[2]，既是對國法要求的響應，又是“黨指揮槍”傳統的體現。《中國共產黨政法工作條例》明確規定政法工作的首要原則就是堅持黨的絕對領導，是領導法規與國法和黨章相耦合的顯著表征。第三，以經濟建設類法律法規為例，鄉村振興是“加快農業農村現代化，全面建設社會主義現代化國家”的重要戰略。《中華人民共和國鄉村振興促進法》規定全面實施鄉村振興戰略，應當堅持中國共產黨的領導[17]。黨章則要求中國共產黨在領導社會主義事業中要實施鄉村振興戰略。國法與黨章的相關規定，耦合了《中國共產黨農村工作條例》“堅持黨對農村工作的全面領導”“堅持走中國特色社會主義鄉村振興道路”[12]3的相關論述。

從黨的領導法規釋義國法和黨章相關論述的角度看，“為把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國而奮斗”[2]是黨章規定的社會主義初級階段基本路線的目的。但有關“富強民主文明和諧美麗”的內涵，仍然需要黨的領導法規的補充。以生態文明建設類法律法規為例，黨章規定“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明”“實行最嚴格的生態環境保護制度”[2]。《中華人民共和國環境保護法》規定“國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理；縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理。”[18]至于具體的落實措施、黨和環境保護部門的具體關系等內容則由眾多黨內法規來規范。《中央生態環境保護督察工作規定》指出中央生態環境保護督察包括例行督察、專項督察和“回頭看”等，并且指明了督察的組織機構、督察對象和程序、紀律等內容，對國法和黨章的有關內容起到了補充作用。以社會建設類法律法規為例，《中華人民共和國食品安全法》規定縣級以上政府“實行食品安全監督管理責任制”“對本行政區域的食品安全監督管理工作負責”“建立健全食品安全全程監督管理工作機制和信息共享機制”[19]。這明確了各級人民政府處理食品安全相關事宜的組織結構。《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》補充了本工作需要遵循的原則，即“必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強‘四個意識、堅定‘四個自信、做到‘兩個維護”[20]。概言之，黨的領導法規的補充作用主要表現在兩方面：一是補充國法和黨章中尚未明確組織結構、具體釋義的部分；二是規定國法和黨章中未明確的“黨的領導”這一根本政治前提。

四、結語

“進入新時代，我們黨從事關黨長期執政和國家長治久安的戰略高度堅持依規治黨、加強黨內法規制度建設，制定出臺一大批重要黨內法規，為堅持和加強黨的全面領導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，提供了堅強制度保障。”[15]而“截至2021年7月1日，現行有效黨的領導法規共772部”[15]，黨的領導法規成為黨內法規的重要組成部分，為完善黨的領導體制、改善黨的領導方式、鞏固黨的領導基礎提供了重要保障，是黨的領導制度化的重要表現、政黨治理現代化的重要表征和國家治理能力現代化的縮影。堅持黨的領導是建設中國特色社會主義事業的根本原則。我們應當堅持依規治黨，扎實推進黨的領導制度化，提高黨的領導水平，強化黨的執政能力，鍛造走在時代前列的中國共產黨，將黨的領導法規制度優勢轉化為推進國家治理體系和治理能力現代化的強大效能。

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