中國近代應對海洋災害機制變革研究
——以江浙海塘修建為例a

蔡勤禹 高 銘

中國海洋大學 中國社會史研究所，山東 青島266071

海塘是應對海洋災害最基本的物質手段。江浙海塘修筑歷史悠久，積累了豐富的筑塘經驗。近代以降，隨著救災社會化趨勢的不斷增強，修筑海塘的經費來源呈現多元化，政府、慈善組織、同鄉會、國外慈善機構等成為資金來源；筑塘技術在傳承古代先人經驗的基礎上，不斷采用近代新方法，如水力學、材料力學、工程力學等土木水利工程專門知識在海塘修建中發揮了重要作用；新建筑材料比如鋼筋混凝土的使用，使海塘更加牢固，抗沖擊能力增強；在修建方式上，注重以工代賑；海塘管理上則實行中央與地方分級管理，分級負責。這些新的變化，是近代社會變革在修筑海塘上的縮影，從中也可以管窺近代海洋災害應對機制變革的深度和廣度。

一、經費籌集多元化

中國古代的海塘修建主要通過徭役來完成，經費主要由政府來出資。宋代開始，隨著中國經濟重心南移，江南地區開發加大，海塘的修建規模越來越大，海塘修建費用多是政府出資。元代開“塘捐”先例，海塘修建經費主要靠當地居民按畝出糧或者折價出錢。到了明清時期，海塘經費來源多樣化，主要包括政府出資、鄉紳捐贈等。到了民國時期，海塘所需經費由國家水利經費項目下部分支付。但因政局不穩，經費來源時常中斷。所以，修建海塘經費來源更加多元化，既包括政府出資、按畝攤派、發行公債，也包括社會組織捐款、外國捐款等。各地區有不同的情況，經費來源也多有不同。

（一）政府籌資

1. 借帑

海塘工程成本高、規模大，需要政府財政的大力支持。清朝末年，中央財政危機嚴重，官府無力單獨承擔修筑費用，往往以貸款的方式給予援建，待工竣之后，再按攤征歸還，這就是“借帑”修塘的方式。據相關史料記載：“道光元年，華亭知縣汪淇請帑修筑石壩土塘。三十年，知府顧蘭征、華亭知縣帥宗漐詳請借帑修筑海塘二千三百余丈，于塘頂間五丈積土牛一座。”①《萬國公報》1882年第695期，第17頁。可見，借帑成為經濟困頓時修筑海塘的一種方式。

2.歲修費

歲修制度起源于明末，到了清代才真正開始推行。清朝規定，海塘的歲修制度由國庫撥出專款，并對歲修制度有具體規定。為了加強對塘工歲修的管理，清代后期在江南海塘特設“塘工歲修局”，各縣派遣駐塘委員負責歲修事務。但是清代晚期，政治腐敗，歲修財政緊缺，海塘歲修制度流于形式，沒有真正實施下去。

民國時期，地方政府重視海塘的歲修經費。浙江省水利廳規定：“塘工經費，分為歲修、月修和搶修。屬于險要工程的，必須要整修的屬于歲修；其他小型工程，每月約估為若千元，列為月修；至于臨時性的工程，出人意料之外，每月約估若千元，列為搶修。”②陳德銘：《浙江海塘公費之統計與分析》，《浙江省建設月刊》1933年第6卷第11期，第76—77頁。從表1可以看出1929—1932年錢塘江海塘的歲修經費情況：

表1 1929—1932年錢塘江海塘歲修經費概況表（單位：元）

江蘇省政府曾訓令：“江南海塘歲修經費，自民國二十四年起，每年省建設經費下，列支六萬元，有關各縣建設經費內攤列四萬元，分別編入省縣預算，共計十萬元。”③《建設江南海塘歲修情況》，《江蘇月報》，1935年第4卷第5—6期，第115頁。歲修費作為政府修筑海塘的經常性經費，列入每年的財政預算。當進行大修時，歲修費就不敷使用，需要從其他途徑來籌集。

3.按田計征

近代江浙海塘工程經費以受益各縣按田畝帶征為主。江蘇省采取按畝攤派來修建海塘，如1915年江蘇省署籌修寶山海塘，召集吳縣等十四縣官紳集議籌款。①十四縣指的是吳縣、奉常、常熟、金山、昆山、川沙、吳江、太倉、上海、嘉定、松江、寶山、南匯、青浦。當時以寶山海塘關系密切之蘇、松、太三屬民田，議將塘工經費分作三成，其中二成由地方擔任，按畝分攤，一成由國家輔助。②鄭肇經：《中國水利史》，北京：商務印書館，1993年影印第1版，第312頁。1912—1937年，修建錢塘江北岸海塘時，浙江省曾在征收田賦時先后帶征塘工捐、水利費等，并沿襲清制仍在茶、繭、絲捐中附征塘工捐。蕭紹海塘經費沿襲清代的公款生息款和隨田賦征塘閘捐等。百瀝海塘的修筑經費在1924年前后亦曾按田畝隨賦征塘工田畝捐，且根據受益范圍，征及余姚。1934年7月，南匯、川沙兩縣沿海圩塘修筑工竣，政府帶征工賑畝捐，每畝一角。③武同舉：《江南海塘工程（五）》，《江蘇研究》1936年第2卷，第12期。

4.發行債券、獎券

民國時期，由于各個地區海塘情形不同，海塘經費來源也不盡相同，各地因地制宜，采取多種措施籌集海塘經費。宋乃德擔任中共阜寧縣長時通過發行債券，籌資筑堤。1939年8月29日晚，“颶風驟襲蘇北沿海一帶，潮汛與風信一致沖擊，暴雨兼注，海湖水位激高數丈，亙三晝夜始稍殺，演成海嘯慘災。以致南通、如皋、東臺、鹽城、阜寧、漣水、灌云等縣濱海居民不及逃避，被淹沒者約一萬數千人，尤以阜鹽東灌四縣為重。即以阜寧一縣而論，事后掩埋尸體達四千余具，隨潮漂沒者尚不在內”。④《蘇北七縣海嘯受災狀況》，《新聞報》1939年10月22日，第8版。海嘯發生后，地方名紳先后到省府吁請“堤堰復修，蓄淡刷鹵”。但時任江蘇省政府主席的韓德勤正忙于反共磨擦，對修復海堤沒有重視。在輿論的壓力下，韓德勤答應撥款20萬元，幾經克扣，除去行政費用，所余不足10萬，⑤汪漢忠：《轉折年代的蘇北海堤工程—從“韓小堤”和“宋公堤”看歷史轉折的必然性》，《江蘇地方志》2011年第4期。結果只修了一道低于高潮位的海堤，當年即被海潮沖決。直至1940年10月，原八路軍第五縱隊供給部長宋乃德擔任阜寧縣縣長，地方士紳向其反映1939年潮災和韓德勤修堤失敗情形，提出“欲穩政權，先修海堤”的建議。宋乃德當即將修復海堤列為救災恤難的頭等大事。次年2月，阜寧縣參議會開會，開明士紳田厚齋、鄧松三、計雨亭三議員聯署提出修堤案，會議決定修堤經費以鹽稅作抵，發行公債，堤修好后由政府償還，并建立修堤委員會，由宋乃德兼任主任。由于戰爭原因，原計劃發行筑堤公債100萬元，結果只售公債60萬余元。整個工程分南段和北段，用時40多天，修筑成3米多高、底部18米寬、90華里長的大海堤，經受住天文大潮的多次沖擊而不毀。⑥汪漢忠：《轉折年代的蘇北海堤工程—從“韓小堤”和“宋公堤”看歷史轉折的必然性》，《江蘇地方志》2011年第4期。這種發行債券籌資的方式在近代江南和其他沿海地區多有實施。比如，周醒南在1920年左右任廈門市政會、廈門市堤工辦事處等職，負責廈門新區的規劃、建設和施工。在建設過程中，周醒南發行“興業地價券”以籌修筑海堤之資金，籌得資金100萬元，并將工程用投標形式判與建筑公司承包撙節經費，最后與南興公司簽訂合約，由其出資修筑鷺江道第一段海堤。⑦周子峰：《近代廈門市政建設運動及其影響(1920—1937)》，《中國社會經濟史研究》2004年第2期。

浙江省財政廳為了籌措修塘經費，1918年11月，財政廳長張厚璟呈請國務會議議準，開辦紹蕭塘工獎券，得到批準，并在上海承印，第一期共印刷4萬張，分別由江南水利局上海分局分銷1.5萬張，湖北中國銀行分銷1萬張，杭州分銷1萬張，寧波中國分銀行分銷5000張。⑧《塘工獎券之配銷》，《申報》1918年10月17日，第7版。至1922年11月止，共辦49期，實籌得款211萬余元，先后撥塘工經費116萬余元。①浙江省錢塘江流域中心、浙江省錢塘江管理局：《錢塘江水文化·治江歷史（中華民國）》，http://qtj.slt.zj.gov.cn/art/2021/11/2/art_1229243586_54738581.html.這種將娛樂與救濟相結合的獎券籌資方式，在民國是比較流行的一種救災募資方式。

5.善后賑濟

抗戰勝利后，行政院善后救濟總署投入了極大的財力、物力和人力修筑江浙海塘，成立了江南工程處主持海塘的修筑。中央撥款20億元，行政院善后救濟總署蘇寧分署撥給工糧面粉3700噸。②行政院善后救濟總署編：《行政院善后救濟總署業務總報告》，1948年4月，第220頁。工程分兩期進行，修筑了寶山等處海塘5000公尺。在修建浙江海塘時，1946年成立了浙江省塘工會，辦理海塘修復事宜。工程分兩期進行，共投入約80億元。到1947年12月，第一期計共完成修筑柴塘1500公尺、石塘工程1305公尺、盤頭87座、修理水閘7座、擔水工程888公尺、護堤工程6284公尺、塊石護塘腳工程5612公尺；第二期完成挑水壩9座、重建海塘700余尺、修建護岸1502公尺。③行政院善后救濟總署編：《行政院善后救濟總署業務總報告》，1948年4月，第218—219頁。此外，由于浙江海塘工程浩大，關系重要，還撥發了工糧4000噸，工米1000噸，工程器材2900余噸。④行政院善后救濟總署編：《行政院善后救濟總署業務總報告》，1948年4月，第219頁。行政院善后救濟總署作為承接國際善后救濟總署的辦事機構，為戰后恢復做出了相當貢獻。

（二）民間籌資

在中國古代，民間社會通過家族、鄉紳和會館等來捐資修塘，這種捐贈和籌資主要用于捐資人家鄉海塘修筑，重地緣關系，對于跨地區乃至跨省的捐贈少有記載。近代以來，通過民間集資來修筑海塘也較為常見，與傳統社會相比，不僅出現了不分地域，進行跨地域救濟的慈善組織募資修筑海塘，還產生了新的籌資方式，比如，南通模式的股份制形式。

1．南通模式

光緒二十七年(1901年），著名實業家張謇在南通創辦通海墾牧公司，采用股份制方式募集修堤資金。公司在建伊始，連遭潮災重創，被迫停止牧業。為減輕潮災危害，遂開河筑堤。張謇將堤分三種：外堤用于擋潮的大堤；里堤為通海河港兩側的堤岸；格堤為各區周圍的小堤。當外堤、里堤被海浪沖決時，仍有格堤阻擋海水入內，以縮小受災范圍。至1911年，通海墾牧公司“堤成者十之九五”，各工程如河堤、橋梁、道路、水閘等均已齊全。張謇開創的潮災風險防范新模式是蘇北沿海水利建設的新創舉，其在《墾牧鄉志》寫到:“繼墾牧而起者，南通有大晉，如皋有大豫，東臺有大賚、大豐、南遂，鹽城有大祐、泰和、大綱，阜寧有華成、阜余、新南，鹽墾公司十余，其地視墾牧小者倍，大輒七、八倍。”⑤張謇：《張謇全集·墾牧鄉志》，南京：江蘇古籍出版社，1994年，第398頁。在通海墾牧公司的示范和影響下, 各鹽墾公司紛紛成立，掀起了蘇北沿海灘涂開發的高潮。

2.慈善組織募資

近代以降，慈善組織和其他民間團體參與公共事務成為常態，每逢大災，慈善組織跨地域的捐贈及國外組織的跨國捐贈，成為彌補政府財力不足的主要方式。1931年，江淮大水災后，為修筑錢塘江海塘，曾有國民政府水災善后經費、上海市所撥碼頭捐、鐵路客票附加賑捐、紅十字會捐款等修塘經費。①錢塘江志編委會編：《錢塘江志》，北京：方志出版社，1998年，第495頁。浙江旅渝、海寧旅滬同鄉會也曾籌措經費，上海、漢口的紳商勸募捐款成為錢塘江海堤財源之一。②錢塘江志編委會編：《錢塘江志》，第493頁。中國華洋義賑會是專門從事建設救災的慈善團體，在鎮海，1921年由華洋義賑會用以工代賑方式用銀2.98萬元修筑崩塌靈緒塘。1922年，用華洋義賑會余款13.88萬元，修石塘1020丈、土塘3400丈。③王毓玳、呂瑾：《浙江災政史》，杭州：杭州出版社，2013年，第396頁。

由此可見，民國時期海塘修建資金來源、資金籌措和資金呈現形式呈現多元化特點，海塘修建經費既有政府財政的撥款，也有地方政府通過按畝攤派、發行公債、鐵路客票附加及鹽稅等方式籌集。此外，隨著近代慈善組織興起，慈善機構在海塘修建過程中也發揮了一定作用，以華洋義賑會為代表的慈善組織以捐款、捐物的方式來協助海塘的建設，一定程度上緩解了海塘修建經費的緊缺狀況。

二、海塘修建方式與施工管理

海塘修建是一項大型工程，采用什么形式修建，關系到修建的質量效率問題，也影響到解決沿海地區災民的收入。

（一）以工代賑

以工代賑是指被救濟的對象通過出工投勞以獲取救助的一種賑濟形式。以工代賑自古有之，先秦時期就已經出現，到了近代被大力提倡與推廣，其主要用于救災，被稱為“最合科學原則及最適于實用之救災辦法”④北京國際統一救災總會編：《北京國際統一救災總會報告書》，1922年，第29頁。。

民國時期，在每一次大的災荒賑濟中，工賑發揮了重要作用且成效顯著，成為政府及民間組織重要的賑災手段。海塘集中的江蘇省和浙江省，多次以工代賑來修建海塘。“民國四年，江蘇巡按使齊耀琳召集吳縣、太倉、寶山、松江等官紳，開會商議籌海塘工費，工程于同年六月開始，大修寶山縣東西兩塘，三年竣工。十一月，川沙縣開辦工賑，修筑八九團新舊塘工。十二月又修復寶山、吳淞等地的新式塘工。”⑤武同舉：《江南海塘工程（四）》，《江蘇研究》1936年第2卷，第7—8期。

1933年9月，南匯、川沙兩縣沿海圩塘，經兩次異常風暴潮災，多處決口，冬春工賑修筑。南匯縣此次修塘，南自二團六港起，向北至七團，與川沙縣交界止，連續無斷。⑥武同舉：《江南海塘工程（五）》，《江蘇研究》1936年第2卷，第12期。

1934年夏，江南大旱，陳果夫借此機會，以工代賑，疏浚江南河道，整頓海塘工程。最終，加固、整理、改建從蘇浙交界之金山衛(現屬上海市)起到常熟福山港沿線300多公里中的16000多米，使16個縣得到屏障。⑦劉五書：《論民國時期以工代賑救荒》，《史學月刊》1997年第2期。

1946年2月，江蘇省建設廳與聯合國善后救濟總署蘇寧分署聯合設立江南海塘工賑處，以工代賑，修筑江南海塘。①浙江省錢塘江流域中心、浙江省錢塘江管理局：《錢塘江水文化·治江歷史（中華民國）》，http://qtj.slt.zj.gov.cn/art/2021/11/2/art_1229243586_54738581.html.

浙江省亦曾多次用工賑修建錢塘江海塘、浙西海塘等。抗日戰爭勝利后，行政院善后救濟總署浙閩分署，以工代賑，修復因戰爭破壞的水利工程（見表2）。

表2 善后各項海塘工程工賑一覽表

民國時期，不僅政府以工賑方式修建海塘，民間團體也參與到工賑修復海塘中，其中最著名的中國華洋義賑會在民國救災工賑中發揮了重大作用。“在民國十年，清代的靈緒塘舊址坍塌四十余處，華洋義賑會用以工代賑修筑，花銀2.98萬元。”②王毓玳、呂瑾：《浙江災政史》，第396頁。工賑在民國救災體系中扮演了十分重要的角色，將建設與救濟結合，起到“寓建設于救災”作用，有利于受災地方基礎設施改善。

（二）政府督修與施工管理

晚清時期，地方府縣的官員督修為當時定制。民國時期仍由水利局來負責修筑海塘事宜。1928年浙江省水利局成立，其當時開展的重要工作，首先是在原有基礎上，對全省主要河流的地形、水文、氣象等進行測量，形成基礎資料。另外就是興辦水利工程，仍以修理養護錢塘江海塘工程為主，兼及各地方水利工程。抗日戰爭勝利后，浙江省水利局得以恢復，其首要任務就是修復淪陷區損毀的水利工程，包括錢塘江海塘工程和各縣水利設施，對錢塘江北岸進行了搶修，使抗戰時期被損壞的塘堤得到部分恢復。

民國時期對海塘工程的施工管理，承襲清代制度的合理部分，同時又吸收一些外來經驗，形成一套新的制度，即在海塘修建的時候，先期視察，籌備興修各段海塘；根據考察情況設計圖表，施工細則和預算表，然后以招標的方式確定施工單位，派人督建海塘，施工注意細則等一一作出說明。工程的興辦，根據批準的設計圖表、施工細則、預算書，采取公開招標方式。比如，1931年，浙江省水利局投標規則規定：

一、投標人須曾辦塘工或土木工程確有經驗者；二、投標人須有殷實商鋪負完全責任之保證；三、投標需先期向本局繳洋兩元，購閱圖表承攬格式、施工細則及規定標紙。并至實地詳細考察一切，然后將塊石及拋工單值，并塊石重量，詳細填明標上；四、投標人于投標時，須將石樣隨同投標書呈局，并于石樣上注明包工人姓名及采辦地點；五、投標人于投標時須繳納預算總額5—10%的保證金，于本局領取收條。開標后不得標者，保證金須于本局與得標人訂立承攬后，隨時憑條發還。得標而不愿承辦者，將保證金充公；六、不得標者，領取投標保證金時，須將所領之圖表格式細則等件繳還；七、投標人須將準確姓名、年歲、住址、履歷及保證人姓名、職業、住址，詳細填明標上，并將標函用火漆封固投入標柜；八、投標人須將工程開工完工日期，及每日運到塊石方數，分別填明標上；九、得標人以確有經驗，標價低廉，工程迅速，及每日運到塊石方數多者為合格，否則得拒絕之；十、得標人須于開標后三日內，邀同殷實鋪保，來本局依照承攬格式，訂立承攬。倘逾限期，即將所得之標作廢，并將已繳之保證金充公；十一、得標人須于訂立承攬十五日內，布置完成，保證開工，非因特別障礙，不得展延；十二、投標地址在杭州浙江省府建設廳，開標時由省廳委員蒞臨監視。①《修正水壩投標規則》，《浙江省建設月刊》1931年第4卷第10期，第26—27頁。

從投標規則可以看出，浙江省水利局對于海塘修建的施工管理有嚴格的規定。此外，海塘管理部門還制定工程預算辦法、查驗塘工規則等。工程竣工后，除需具備竣工圖表、決算之外，還需附工程主辦單位的承修印結和驗收人員的切結，據以核銷工程經費，存檔備查。制定投標規則及在修建中的各種管理辦法體現的是一種現代的管理辦法，管理、監督、執行等各個機構分工明確，一定程度上可以保證海塘的修建質量，還可以防止海塘修建過程中腐敗現象發生。

三、新技術與新材料使用

海塘修建材料和技術的使用，反映了社會生產力的發展水平。近代以來先進科學技術的傳入，新材料、新技術和新知識開始投入到海塘建設中。隨著鋼筋混凝土技術的傳入并逐步應用到海塘建筑中，使得海塘的堅固程度有了很大的提高。現代力學和工程學知識的使用，可以更科學地來設計適合本地區的海塘。

（一）傳統海塘修建材料和技術

海塘材料的耐壓性關系到海塘的堅固程度。傳統社會沿海人民在修建海塘時主要以土和石頭為主，還曾經使用過木板、柴草等材料，作為輔助性的工具用來保護海塘。

土塘是我國最早的海塘工程塘式，由于其取料方便，結構簡單和建筑速度快，自古以來都是我國海塘的主要類型。即使到了近代，土塘仍在修筑，如“光緒九年，委員金彭增筑南匯縣外土塘。”“光緒十四年八月，委員童毓昌修筑東塘育字號周塘、景字號土塘，并增建護塘護灘諸壩。”“光緒二十五年七月，委員程慶明修筑寶山縣西塘，五岳墩筑黃窯灣土塘，并護塘護灘 椿石及石坦坡”。②武同舉：《江蘇通志水工志稿(五):江南海塘工程三(清咸豐至宣統)》，《江蘇研究》1936年第2卷第6期，第3、6、8頁。

板塘又名樁板塘，是由土塘演變而來，主要以土、木為原料的建塘技術，其筑法是先在土中深釘圓木巨樁兩排，排樁內的兩邊各疊以寬厚木板，然后用土或碎石填筑，層疊層填土、石。板塘的弱點是：塘身不高且直立，板極易松散，容易導致塘身坍塌，而且木頭容易腐爛，塘身也很容易毀壞。所以隨著修塘技術的發展，板塘技術就不再使用了。①王毓玳、呂瑾：《浙江災政史》，第378頁。

柴塘，又名草塘，主要是以蘆葦與土為原料的建塘技術。清代前期曾修筑過柴塘，但柴草容易腐爛，導致塘身不夠堅固，使用時間不長，所以要年年修補。這種海塘只能作為應急之用，不能使用長久，清康熙以后便不再使用。②王毓玳、呂瑾：《浙江災政史》，第378頁。

石塘是適用范圍較廣的修塘技術。由于石塘堅固，明清時期，東南沿海的原筑土塘，許多已經改建為石塘。石塘不僅適用范圍廣，類型也越來越多，如五代吳越時期在杭州海岸一帶修筑的“竹籠石塘”，元代的“石囤木柜塘”等，其中最著名的是明代的“五縱五橫”魚鱗塘和清代的“魚鱗大石塘”③汪家倫：《古代海塘工程》，北京：水利電力出版社，1988年，第45頁。。清代錢塘江海塘，“杭海段石塘及混凝土塘六十二公里，土塘及柴塘七十六公里；鹽平段計石塘十八公里，土塘四十八公里。”④《浙江省建設月刊》1933年第6卷第11期，第76頁。石塘堅固，使用年限長，成為最廣泛的一種海塘材料。

（二）近代新技術和新材料的運用

近代以后，隨著水泥和鋼筋等更具有耐力性和堅固性的材料和技術傳入中國，鋼筋混凝土材料開始應用到海塘的建設中，增強了海塘的抗沖擊性。同時，根據勘定海塘不同損毀情況進行因地制宜的修建方法，也體現了海塘修筑的科學化。

民國時期，在江浙海塘修建中，新材料已經得到使用。1923年春，“寶山縣塘工歲修局委員鮑思涵監修東塘育字號鐵筋混凝土岸墻新式工，修筑愛字、育字及西塘陳華浜、張家宅等段椿石工，歲終先后告竣”。1923年3月，“委員蔣鈐煒修筑太倉縣劉河口南第二、四兩段塘工，又筑方家堰鐵筋混凝土岸墻新式工”。⑤武同舉：《江蘇通志水工志稿(八)：江南海塘工程五(民國十一年至二十三年)》，《江蘇研究》1936年第2卷第11期，第3頁。1923年，“寶山東塘進行修復，始用鋼筋混凝土岸墻新式工，是年修太倉方家庵塘工，十三年，修寶山東塘及修太倉劉河口北段塘工，十四年修太倉道朝塘工等，亦均用鐵筋混凝土墻新式工。”⑥鄭肇經：《中國水利史》，第313頁。1928年二三月間，“寶山縣塘工歲修局主任鮑思涵監督修西塘石洞北、王朝東塘首、遐邇各段鐵筋混凝土岸墻新式工”。⑦武同舉：《江蘇通志水工志稿(九)：江南海塘工程五(民國十一年至二十三年)》，《江蘇研究》1936年第2卷第12期，第1頁。民國時期，錢塘江北岸海塘新建動力式混凝土塘3431米，新建扶壁式鋼筋混凝土塘167米，重力式石塘壓灌水泥沙漿1736米；錢塘江南岸海塘新建動力式混凝土塘1555米，重力式石塘壓灌水泥沙漿736米。⑧王毓玳、呂瑾：《浙江災政史》，第395—396頁。在整個海塘修筑中，新材料占的比例并不大，但它是未來建筑材料發展方向。

江蘇、浙江海塘自北到南綿延一千多公里，鋼筋混凝土海塘范圍有限，并沒有大面積的推廣開來，大部分地區的海塘仍然以土塘和石塘為主，原因是民國時期政治動蕩，政府財力所限，加上石塘的耐用，以及中國的鋼材工業和水泥工業等重工業不發達，不足于支撐大規模的海塘設施建設。

（三）新知識的運用

近代海塘修建過程中，一些獲得數學、力學、物理學等學科訓練的專業人才加入到工程技術行列，將新的科學知識運用于海塘的設計和修建，極大地提高了海塘的設計和建設的科學性。

1931年，江蘇沿海遭遇大風潮襲擊，沿海海塘損壞嚴重，在省政府制定的修復計劃第三點中可以看出，其開始使用混凝土新材料以及根據力學知識設計底樁。①海塘修復計劃內容：“1.甲種樁石工程，三樁三石。頭層樁石后，改用塊石混凝土，最險工段如寶山之薛家灘，太倉之道堂廟等處用之。2.乙種樁石工程，二樁二石，頭層排樁后，覆以松板，籍護樁后石塊，次屋工段寶山之顧隆墩，太倉之王家宅，常熟之徐六涇口等處用之。3.松江條石大石塘工程，略師舊式石塘之制。惟基礎用混凝土，并以力學支配底樁。松江金山嘴第二段用之。蓋此處面臨大洋，潮浪之大，非他處可比，故非建此條石大石塘，不足以策萬全也。4.水泥工程，原有新式工程之損壞修補用之。”1934年《修建江南海塘計劃概要》一文所載圖示顯示，舊式海塘都采用陡立式的垂直建造方式，潮水上漲時直接撞擊海堤，形成巨大的沖擊力和破壞性；而修復的新海堤則在舊海堤基礎上進行改進，在海堤底部增修了緩坡式的防潮堤，使海潮能夠緩緩爬升，消解海潮的沖擊力，從而減少對海堤的破壞。②《修建江南海塘計劃概要》，《江蘇建設》1934年第1卷第1期，第34—39頁。

抗日戰爭期間，上海市海塘受到嚴重破壞。抗戰勝利以后，政府著手開始維修海塘。在設計方案中，政府將上海浚浦局數十年關于土坡安定之研究的成果和新興土壤力學知識相結合，大量使用了工程力學的知識來設計塘身安全坡度，其所用之平衡理論主要的方法是?（表示直徑的意思）圓法和天然坡面法兩種。前者系Gilboy及W·Taylor二氏就圓弧滑動面上計算方法，加以相當之變更，使計算簡單；后者系工務局工程司楊乃駿研究所得之設計方法，應用數學原理，推算土壤天然之形態，用最簡單之圓形，決定土坡之安定程度。③朱國洗：《上海市浦東海塘修復工程》，《上海工務》1947年第2期，第4—10頁。

上述新材料和新知識的使用，提升了海塘修建質量，使海塘變得更加堅固，提高了防止風暴潮和海浪等沖擊能力。

四、海塘管理機構與法規

近代以來，對于海塘管理形成了一套管理機構。中央有專門的水政部門來管理并不斷提高水政部門的地位。在地方，各省建設廳專管省內水利工程，下設海塘工程處、塘工事務處等機構專門來管理海塘事務，同時還細化對各區的管理，將其分段分區管理。這樣就形成了一套比較完善的從中央到地方的海塘管理機制，對于海塘的修建和維護提供了保障。

（一）中央管理機構

中國歷來將水政作為自己的一項基本職責加以承擔。凡是較大的水利工程，都由中央政府派水工去完成。④張文彩：《中國海塘工程簡史》，北京：科學出版社，1990年，第101頁。作為水政之一的堤塘，其興建、管理、維修也不例外。古代水政歸于六部之中的工部，在其下設立專門官員管理水政。到了清代，從中央到地方設立專門的官員管理塘工，水政歸于工部管理。在地方政府也設立了專門的機構來管理海塘，形成了一套從中央到地方的比較完善的管理體制。

民國初年，水政歸于內政、農工商兩部。在內政部下設土木局，內有水工科，主要負責堤防、堤岸的修建。農商部的農林司同樣有管理水利職責。這樣兩部都具有管理水政的權力，導致職責劃分不清，經費也無著落。到了1914年，設立全國水利局，并頒布法令規定其直隸于國務院，職掌全國水利及沿岸墾辟事務。①《全國水利局官制》，《政府公報》1914年1月第601號，第113—114頁。雖然設立了專門管理全國水政的機構，但是內務部和農商部仍然有管理水政的權力。由此看來，北京政府時期的水政是內務、農商和全國水利局主政的多頭管理體制。

南京國民政府成立后,水政的管理分散于內政部、實業部等部門。同時對于各流域的管理都有專門的機構，如江浙海塘的管理屬于太湖流域水利工程處，它是由江南水利局和浙西水利議事會于1927年合并而成，主要負責管理太湖流域的農田灌溉、海塘工程等水利工程。因此，國民政府決定改組全國水利行政機關，統一水利行政。當時，最高水利機關是全國經濟委員會，下設水利委員會，專門辦理水利建設事項。1934年，國民政府制定和頒布了《統一水利行政及事業辦法綱要》和《統一水利行政事業進行辦法》，規定：“第一，中央設立總機關，主辦全國水利行政事宜；第二，各流域不設水利總機關，其原有各機關，一律由中央水利總機關接收后，統籌支配，分別辦理；第三，各省水利行政由建設廳主管；各縣水利行政，由縣政府主管，受中央水利總機關之指揮監督。”②鄭起東：《南京國民政府農田水利的發展》，《中國經濟史研究》2005年第2期。

全面抗戰爆發后，南京國民政府遷往重慶，改組了部分行政機構，其中將全國經濟委員會撤銷，水政則劃歸新成立的經濟部。到1941年，南京國民政府在行政院下設立水利委員會，專管水利，這是民國以來中央專設水利行政機關的開始。③曹必宏：《南京國民政府時期中央主管水利行政機關概述》，《民國檔案》1990年第4期。水利委員會主要負責“統籌各項航運、灌溉、水電、防洪等工程”④《全國水利委員會即成立》，《水利特刊》1941年第2卷第12期，第20頁。。

1947年，水利委員會又改為水利部，專管全國水利事務，同時頒布《水利部組織法》。⑤《法令：水利部組織法（三十六年七月十八日國民政府頌同日施行）》，《法令周刊》1947年第10卷第31期，第6—7頁。《水利部組織法》規定，水利部下設五司，分別是水政司、防洪司、渠港司、水文司、總務司，其中防洪司職責的第二條規定：“關于堤防之規劃及修守事項。”⑥防洪司職責：一、關于洪水之控御事項；二、關于堤防之規劃及修守事項；三、關于報訊及防汛事項；四、關于水利工程之規劃及管理養護事項；五、關于水利機械工具研究改進及推廣事項；六、關于民營水利事業督導事項；七、其他有關防洪事項。《法令：水利部組織法（三十六年七月十八日國民政府頌同日施行）》，《法令周刊》1947年第10卷第31期，第6—7頁。可見，當時的堤防等設施的維修等都歸水利部防洪司管理。

從上面考察可以看出，民國時期對于水政的管理從最初的政府兩部加全國水利局的“三頭單體制”到后來統一全國的水政，設立專門的部門來管理全國的水政，不斷提高水政部門的地位。

（二）地方海塘管理機構

晚清時期，江浙兩省地方政府設立專門海塘管理機構。1871年，江蘇省設水利局，下設布政、按察兩使，分辦省內塘務，又于松江府設水利局，各縣設駐塘委員會，分管江南海塘各段的保固和歲修。1874年，松江府又設海塘歲修局，專辦各塘歲修。浙江省于1864年設立塘工總局，專辦省內塘務。浙西海塘，于清代后期，初分三段管理，即西防海塘，設同知一員，駐仁和；東防海塘，設同知一員，駐海寧；乍防海塘，由嘉興府同知管理，駐乍浦。到了光緒三十四年(1908年），清政府裁撤以上三防分段，在海寧設立浙江海塘工程總局，直屬于浙江巡撫，專門負責維護杭州、海寧、海鹽、平湖塘務。浙江海塘工程總局設立檢測所、測繪所、海塘巡警、塘工議事會等機構，從而形成了一套分管工程、警務、議事的近代管理機構，也是首次以工程局來命名海塘管理機構。①張文彩：《中國海塘工程簡史》，第104—105頁。

到民國時期，地方管理海塘機構不斷調整。1914年，江蘇省成立江南水利局，統籌海塘的修建、維護。1929年，江蘇省建設廳接收江南水利局，將其改組為江南塘工事務所，經營江南海塘日常維修及歲修事宜。1934年，江南塘工事務所改組為江南海塘工程處，駐寶山縣，總理江南全縣塘工，分全塘為太倉、寶山、松江三工程段，每段均委任工程師一名，負責日常維修，以方便管理。②張文彩：《中國海塘工程簡史》，第105頁。浙江省在1927年成立錢塘江工程局，下設杭海、鹽平、蕭紹海塘工程處。抗戰時期，錢塘江工程局歸浙江省水利局管理。③《浙江省經濟月刊》1946年第1卷第2期，第44頁。1946年，錢塘江海塘工程局隸屬于浙江省政府，辦理海塘永久工程修建，由茅以升任局長。浙江省政府還對錢塘江海塘實行分段式管理，將其分為杭海段、鹽平段、蕭紹段，再將各段分為幾個區，每個區駐有工程人員，管理該區海塘。④王毓玳、呂瑾：《浙江災政史》，第391—392頁。

民國時期的海塘管理，在中央從最初的“三頭單體制”到政府統一水政，設立諸如全國經濟委員會、水利委員會、水利部等部門統一管理水政，并不斷提高管理部門的地位。在地方，各地都設有建設廳來管理水政工程，下設海塘工程處和海塘事務委員會等機構來負責海塘的修建和維護。

（三）管理法規

清朝末年，關于海塘管理的規定多記錄于《大清會典》《大清會典事例》等。在《大清會典》“工部”卷有水利條文和河工的詳細記載。在《大清會典事例》“工部”卷的河工海塘卷中，分別對海塘職掌、海塘工程、塘汛修防、夫役、塘工做法等進行了記錄說明。

民國時期，為了加強對水政的管理，1930年國民政府行政院頒布《河川法》，對河川管理、使用、防衛、工程費用與征地等作了規定。1942年，國民政府頒布《水利法》，這是我國歷史上第一部關于水權、水利工程、水資源保護、土地征用等內容的專門性水利法規。⑤《水利法(三一年七月七日公布)》，《立法院公報》1942年第121期，第70—83頁。同時，各地方政府為加強本省的水利工程建設與促進其發展，調動各縣的積極性，制定了適應本地區管理的法規和規定。地方法規既有海塘管理的，如1913年浙江行政公署頒布的《調查全浙江水利實施細則》，1931年頒布《各縣堤塘修防規程》，對于浙江省各縣關于海塘歲修、海塘防汛、海塘養護、獎勵的詳細細則做了規定；⑥《浙江省各縣堤塘修防規程》，《浙江省政府公報》1931年第1348期，第1—12頁。也有對海塘管理機關職責規定的，如浙江省建設廳下設工程處，專管海塘事務，并制定《浙江省各段海塘工程處規程》，明確了各工程處的主要職責。⑦《浙江省各段海塘工程處規程》，《浙江省建設月刊》1936年第10卷第3期，第156頁。不僅如此，浙江省政府同時還制定護塘條例，制定蕭紹海塘的取締章程，塘夫應守規則、杭海段海塘工程處各區護塘須知等，以明確責任，保證海塘的管理、修建。江蘇省海塘也是如此管理法規，不再贅述。

結 語

作為沿海地區最關鍵的保護屏障，海塘的修筑反映了中國從傳統社會向近代社會的轉變。在修筑經費籌措方面出現多元化，政府不再是唯一出資主體，而慈善組織捐款捐物，利用義賑的方式修建海塘，彌補了政府在修建海塘經費上的不足。在海塘修筑過程中，投標的方式和監督機制建立可以預防和減少海塘修建過程中的偷工減料、腐敗等問題。新材料、新技術和新知識引入，使海塘修筑更具有科學性，并增加海塘的抗沖擊性。在海塘管理方面，中央統一水政并設立專門的機構開始管理水政，并提高水政地位，地方管理和修建海塘更加細化，分段式管理和維護，并且中央與地方制定相關法規，保障對海塘的修建與管理。但是，限于政局動蕩、戰爭破壞和生產力水平及經濟發展能力等原因，海塘的毀損及不能得到及時維護仍很嚴重，風暴潮對沿海人民生命財產仍然構成了嚴重威脅。