預防性環境民事公益訴訟“重大風險”的認定與適用*

曹 辰

(湘潭大學法學院，湖南 湘潭 411104)

經過數年的發展，我國環境民事公益訴訟制度在實踐中運行良好，但同時亦面臨著實害型環境民事公益訴訟案件數量較多而預防性環境民事公益訴訟數量較少的問題[1]。當前，我國預防性環境民事公益訴訟的職能沒有得到較好發揮，其中最核心的問題是預防性環境民事公益訴訟“重大風險”認定與適用存在障礙，即何種情形屬于《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環境民事公益訴訟解釋》)所規定的“重大風險”、如何認定何種情形屬于“重大風險”還不明確[2]。因此，為實現預防優先的環境保護要求，有效保護國家生態環境利益及公民環境權益，有必要厘清預防性環境民事公益訴訟中“重大風險”的認定與適用問題。

1 預防性環境民事公益訴訟“重大風險”的認知視域

相較于實害型環境民事公益訴訟，預防性環境民事公益訴訟因環境損害的不可逆性更貼合環境法的基本理念，同時更有利于保護公民的程序性環境權，有助于消減重大環境社會矛盾，實現對環境公益訴訟功能的“最優化安排”[3]。從預防性環境民事公益訴訟的有效運行來看，首當其沖的是需對社會公共利益損害“重大風險”有適當、清晰的認知，而環境法風險預防原則是恰當理解環境公益訴訟“重大風險”的可行視域。

1.1 風險預防原則——“重大風險”的認知方式

風險預防原則發源自德國污染控制法中空氣污染控制的“預防原則”[4]。其最初的含義是依當下科學技術水平尚無證據證明人類的行為確實會造成生態環境損害時要求國家采取預防措施防止可能生態環境損害的發生[5]。20世紀70年代以來，風險預防原則漸漸在國際上產生了廣泛而深遠的影響，在《世界自然憲章》《倫敦宣言》等國際條約和多國立法中均有體現，并在實踐的推動下衍生出不同版本[6]。數十年來我國理論界與實務界對風險預防原則亦做出諸多不同解讀，早已不再局限于“不顧科學上的不確定性而采取保護國民的行動”的解釋[7]。我國學者將四版本學說進一步演化，以危害預期、不確定性、預防措施及證明機制這四要素整合既有論述，以便更系統地刻畫風險預防原則各要素之間的關系并逐漸形成完備的理論體系[8]。

1.2 風險預防原則視域下“重大風險”認知路徑

風險預防原則四要素體系中，危害預期指僅有預期到法益可能遭受侵害時方才在法律層面適用風險預防原則[9]。不確定性是指風險不可能被完全或準確認知和度量的部分，現階段在多學科的共同推動下，對不確定性的度量和分析工具呈現出相當程度的多樣性[10]。與常規治理措施不同的是，由于需要在復雜和不確定的條件下限制相對人權利或自由，風險預防措施往往會招致給予相對人過度負擔的嫌疑。因此，在因果關系不明確的前提下，對因果關系的精確判斷是決定預防措施是否符合比例原則的關鍵所在[11]。證明機制指不同主體下對風險產生的可能性進行證實或證偽的活動，即在一定條件下由聲稱相關活動將會引發嚴重后果的主體或由聲稱相關活動不會引起嚴重后果的主體對其主張加以證明或證偽。

藉由四要素劃分，以風險預防原則對預防性環境民事公益訴訟中“重大風險”進行認知，可從以下4個方面入手：

(1) 危害預期。危害預期對“重大風險”認知的幫助主要體現在對“重大”范圍的認知上，即藉由危害預期區間范圍探討何種情況應當屬于具有“重大風險”，需要通過預防性環境民事公益訴訟規制。

(2) 不確定性。不確定性對“重大風險”認知的幫助主要體現在對“重大風險”內涵的明確上，即幫助認知本不確定、沒有被完全認知“重大風險”概念的外延和內涵，進而明確如何對尚未造成現實損害的行為是否具有造成生態環境損害“重大風險”進行度量。

(3) 因果關系。因果關系對“重大風險”認知的幫助主要體現在幫助判斷行為人之行為是否會引發“重大風險”，何種情況下需阻斷因果關系鏈才能防止“重大風險”向危險轉化。

(4) 證明機制。證明機制對“重大風險”認知的幫助主要體現在幫助厘清“重大風險”認定路徑上，即幫助制定統一、規范且切實可行的“重大風險”認定路徑，輔助司法機關在實踐中對“重大風險”進行認知。

2 預防性環境民事公益訴訟“重大風險”的實證檢視與適用困境

2.1 預防性環境民事公益訴訟現實樣態分析

近年來，預防性環境民事公益訴訟逐漸進入公眾的視野，但由于其存在法律規范尚待完善、配套制度尚待健全等問題，導致司法實踐中預防性環境民事公益訴訟案件數量有限，尚未達到有效應對環境風險給現代社會帶來沖擊與挑戰的程度。本研究從近年來預防性環境民事公益訴訟案例中選取4個典型案例(見表1)進行分析實考。

表1 預防性環境民事公益訴訟典型案例Table 1 Typical cases of preventive environmental civil public interest litigation

藉由典型案例分析可發現：(1)對“重大風險”的判定是預防性環境民事公益訴訟案件核心問題，其直接影響法院是否受理預防性環境民事公益訴訟案件和受理案件后做出何種判決。(2)各法院在“重大風險”的范圍和內涵判定上缺乏統一明確標準，如由環保組織“自然之友”提起的3個預防性環境民事公益訴訟案件中，云南綠孔雀案與云南西雙版納回龍山水電站建設案法院認為被告行為屬于可能具有“重大風險”范圍內，而中石油云南煉油項目案法院則認為“重大風險”標準不明，裁定不予受理案件[16]。(3)在獲得立案的4個案件中均由被告負擔證明其行為與“重大風險”間不存在因果關系之證明責任，預防性環境民事公益訴訟舉證責任分配規則具有一定不合理性。(4)“重大風險”的證明手段仍較單一，司法實踐中對鑒定意見和環境影響評價依賴性較強，對其他種類證據有所忽視。

2.2 預防性環境民事公益訴訟中“重大風險”適用困境剖析

2.2.1 危害預期區間不明確，“重大風險”范圍不清、內涵不明

危害預期區間指當預期到環境實體法益可能遭受侵害時從不發生或只發生最低限度的危害直至“最糟糕情景”之間的風險區間，其直接決定預防性環境民事公益訴訟的受案與否。然而《環境民事公益訴訟解釋》第一條僅停留在“具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態行為”層面上，而依《辭海》的解釋可知，“重大”意為“大而重要”、“風險”意為“可能發生的危險”，兩者均具有較強的主觀色彩而無法作為一個在司法實踐中切實可行的客觀標準，進而導致司法實踐中“重大風險”的范圍不清、內涵不明。一方面，“重大風險”的范圍不清致使司法人員在運用“重大風險”標準判斷案件受理范圍時出現標準尺度不統一、主觀性隨意性較強的趨勢，進而導致“同案不同判”的現象出現。如云南綠孔雀案與四川雅礱江五小葉槭案中認定被告建設行為存在重大風險進而受理案件，而在中石油云南煉油項目案中則認定不能說明重大風險的存在故不予受理，誠然云南綠孔雀案和四川雅礱江五小葉槭案保護的對象涉及瀕危珍貴動植物，而中石油云南煉油項目案不涉及，但單純的將保護對象的“瀕危”、“珍貴”簡單等同于“重大風險”顯然沒有從具有科學性和規范性的“質和量”標準層面對重大風險進行界分，是有失妥當的；另一方面，“重大風險”的內涵不明導致司法人員在實踐中不得不依靠一個尚未被完全確定和認知的概念范疇作為度量工具去衡量同樣具有不確定性的環境風險，致使司法實踐難以對尚未造成現實損害的行為是否具有招致生態環境損害風險進行度量。

2.2.2 行為與“重大風險”間因果關系認定方式不當，舉證責任分配規則不合理

預防性環境民事公益訴訟中的因果關系指風險因素在外界環境與時間條件變動的情況下與某種損害結果所具有的因果聯系[17]。對因果關系的精確判斷與認定是決定預防措施是否符合比例原則的關鍵所在，而精確判斷因果關系則需要依賴準確合理的因果關系認定方式。因果關系認定方式則是指判斷行為人之行為是否會引發“重大風險”，進而判斷何種情況下需阻斷因果關系鏈才能阻止“重大風險”向危險轉化的方式，其在司法實踐中與舉證責任劃分密不可分。然而，當下司法實踐對環境公益訴訟和環境私益訴訟因果關系的認定統一采取舉證責任轉移的“一刀切”式做法[18]，雖然排除了法官的自由裁量權，將證明責任固定在被告人一方，但在環境公益訴訟中當事人地位失衡的情況已發生改變，檢察機關和公益組織等反而在專業知識等方面居于優勢地位，環境公益訴訟與私益訴訟存在較大差異[19]，簡單采取“一刀切”的做法，要求被告人針對其行為與“重大風險”間是否存在因果關系進行舉證顯然與比例原則相悖，舉證責任分配規則之合理性存在欠缺。

2.2.3 證明機制尚不完備，“重大風險”認定路徑模糊

與判定行為人之行為是否會引發“重大風險”的因果關系不同，“重大風險”的認定路徑主要著眼于司法機關認定“重大風險”概念本身的路徑與方法。有別于靜態的風險度量工具，認定路徑主要發揮動態的風險認定途徑作用，即司法機關藉由“重大風險”認定路徑判斷何種情形屬于“重大風險”的動態過程。而由表1可看出，當下我國預防性環境民事公益訴訟中尚無統一的“重大風險”證明機制，實踐中法院對“重大風險”進行認知的方式各不相同，且對鑒定意見和環境影響評價依賴性較強，對其他種類證據有所忽視。這些問題直接導致司法實踐中一方面法院認定“重大風險”時無準確憑依路徑，徒然增大認定難度[20]；另一方面，法院在審判中過于依賴鑒定意見與環境影響評價，在其無法給出準確結論時無所適從，未能充分發揮司法機關環境審判職能作用。

3 預防性環境民事公益訴訟“重大風險”適用規則完善

3.1 明晰“重大風險”范圍，明確“重大風險”內涵

要制定更加完備詳實的預防性環境民事公益訴訟的立案標準，一方面需要明晰“重大風險”的范圍，即從“重大”和“風險”兩個維度入手，對兩者包含的范疇進行界分，以達到明晰危害預期區間范圍目的；另一方面，需要明確“重大風險”的內涵，即從界定“重大風險”的基礎對象方面入手對訴爭項目是否達到“重大風險”程度進行判斷。

3.1.1 “重大”維度

(1) 對“重大”的判斷需要立足于行為本身。首先，如果行為本身即使依照常人的認知或客觀經驗均屬于具有高度危險性行列，那么毫無疑問其應當被納入“重大”范疇；其次，如果基于常人的認知或客觀經驗無法判斷則可藉由有關機構鑒定意見或環境影響評價結論對行為是否具有高度危險性進行判定；最后，如果鑒定意見與環境影響評價無法得出準確客觀的結論，則可在參考鑒定或環境影響評價結論與結合專家意見輔助判斷的基礎上，由司法審判人員依據法律規范通過自由心證進行判定。

(2) “重大”的判斷標準應當關注行為所影響的對象。如行為影響的對象數目較少或影響對象不具備高昂的生態價值與經濟價值，那么該行為便很難被認為具有高度危險性進而納入“重大”的范疇；反之，如果該行為作用于較多對象或影響對象具備較高的生態價值與經濟價值，那么認定該行為具有高度危險性，應當被納入“重大”范疇也無可爭議。如在云南綠孔雀案與四川雅礱江五小葉槭案中即使涉訴建設項目影響對象數目不多，但其影響對象均為珍惜瀕危動植物且具有較高的經濟生態價值，故司法機關認定其屬于“重大”范疇。

(3) “重大”的判斷需要依據行為影響范圍廣度。如果該行為影響范圍僅局限于面積較小、生態經濟利益較少的區域，那么該行為就很難被界定為“重大”范疇，反之若影響范圍面積較大、涉及較多生態經濟利益，那么該行為便需要納入“重大”的范疇。如云南西雙版納回龍山水電站建設案中項目可能影響的范圍涉及西雙版納國家級自然保護區部分區域，影響面積較大、涉及生態經濟利益較多，應當被納入“重大”范疇。

(4) “重大”的判斷還需要依據行為影響的深度。判斷行為影響的深度需綜合考量影響區域生態環境承載力，如超出區域生態環境承載能力可能造成難以修復的影響，則該行為也應當被認為具有高度危險性，納入“重大”范疇。

(5) “重大”的判斷還需要引入對環境損害與經濟效益的衡量。如果該行為可能造成的環境損害無法通過經濟效益衡量(如造成永久環境性損害)，那么該行為當然應該被界定為“重大”范疇，如果該行為可能造成的環境損害可通過經濟效益衡量，那么便可討論該行為取得的經濟效益是否可覆蓋可能造成的環境損害，在經濟效益與環境損害間取一個平衡點對該行為是否屬于“重大”范疇進行判斷。

3.1.2 “風險”維度

依據環境損害發生的可能性程度高低可將“風險”界分為危險和風險兩個層次。通常會發生的損害稱之為危險；通常不會發生，僅有造成損害可能性的則稱之為風險(顯然此處所述的風險不能直接等同于“重大風險”中的“風險”)[21]。司法實踐中如果將危險和風險兩個層次中損害發生可能性相對較低的風險作為預防性環境民事公益訴訟立案界限則難免出現司法恣意，存在違反比例原則賦予被告人過重負擔的嫌疑，“如果在不考慮損失的情形下給風險行為課加法律責任，將會使人們淪為失敗者”[22]；如果將兩個層次中損害發生可能性最高的危險作為預防性環境民事公益訴訟立案界限則難免存在亡羊補牢為時已晚的嫌疑，稍有不慎訴訟遷延危險便有可能轉化為實際損害，不利于充分發揮訴訟預防效果。故可將兩個層次中從危險到風險間的區間作為預防性環境民事公益訴訟的危害預期區間范圍，凡“風險”在此區間內的案件均具有立案審查的價值。

對于危險和風險兩個節點的把握，則需要司法機關結合專家意見、相關鑒定結論及其他證據，基于專業人級別認知水平依照環境質量標準與環境基準對“風險”屬于“通常會發生的損害”層次還是屬于“通常不會發生，僅有造成損害可能性”，亦或者介于兩者之間做出判斷，以達到有效避免有違比例原則的司法恣意和因預防不及時導致的實際損害出現，進而實現在現行責任形式框架內獲得一種積極的損益平衡的目的。

3.1.3 “重大風險”基礎對象界定

“重大風險”的基礎對象指預防性環境民事公益訴訟所保護的社會公共利益范圍，厘清該范圍是判斷被告人行為是否具有損害社會公共利益重大風險的前提。目前，學界對“重大風險”的基礎對象存在單一基礎對象說[23]和雙重基礎對象說[24]兩種學說，即認為“重大風險”的對象是應僅有環境公益還是包括人身財產損害。最高人民法院采納單一基礎對象說，認為“污染環境、破壞生態的行為既可造成環境公益損害也可能造成人身財產損害或同時造成兩種損害，但環境民事公益訴訟的目的僅在于預防修復環境公益損害”[25]。故預防性環境民事公益訴訟保護社會公共利益范圍只包括公共環境利益，在質的層面對“重大風險”進行度量也應當僅從環境損害本身考慮，而不用從人身財產損害方面考慮。

3.2 重構行為與“重大風險”間因果關系認定方式，合理分配證明責任

因果關系認定方式是判斷行為人之行為是否會引發“重大風險”的必由之路。雖然《民法典》侵權責任編第一千二百三十條規定了環境侵權之訴中采取了舉證責任完全轉移的模式，即適用“由被告負責就因果關系不存在承擔完全舉證責任，否則便認為因果關系存在”之因果關系推定規則。但作為公益訴訟的預防性環境民事公益訴訟其因果關系認定方式不應簡單與作為私益訴訟的環境侵權之訴趨同，而如果又簡單地將因果關系認定方式轉化為“誰主張，誰舉證”的舉證責任正置模式又難免在無形中拔高預防性環境民事公益訴訟的起訴門檻，不利于預防職能的充分發揮。有鑒于此，需要重構預防性環境民事公益訴訟中因果關系認定方式，在原被告間合理分配證明負擔以達到準確判斷行為人之行為是否會引發“重大風險”，進而明確何種情況下需阻斷因果關系鏈才能防止“重大風險”的發生之目的。

3.2.1 部分適用因果關系推定規則

相較于一般環境侵權之訴的起訴人而言，公益訴訟人往往具備更豐富的專業知識，收集分析證據也相對較強，故和“一刀切”式的完全因果關系推定規則相比，通過部分適用因果關系推定規則重構預防性環境民事公益訴訟因果關系認定方式可以更合理分配公益訴訟中原被告雙方舉證責任負擔。在預防性環境民事公益訴訟中，部分適用因果關系推定規則即在原被告雙方就是被告之行為與“重大風險”間是否具有因果關系進行證明時既不簡單將證明責任全部歸于原告進而要求其承擔完全證明因果關系成立的證明責任，又不能簡單適用因果關系推定規則要求被告就其行為與“重大風險”間不具有因果關系承擔證明責任，而是要求原告負擔一定程度的因果關系證明責任，即在原告舉證證明因果關系存在或成立時不要求其達到“因果關系全部或必然存在”的證明水平，只要其達到“因果關系部分或相對存在”的證明水平即可；被告在原告舉證證明其行為與“重大風險”間因果關系“部分或相對存在”后，則需要就其行為與“重大風險”間不存在或不具有因果關系承擔舉證責任，否則法院將推定原告的主張成立。也就是說，原告僅需達到低蓋然性標準便可證明因果關系存在，而被告則需達到高蓋然性標準來反證因果關系不存在[26]。

3.2.2 適當引入價值判斷

環境風險的復雜性、高度不確定性決定在因果關系認定方式中除要依據案件事實做出事實判斷外，審判者還應引入適當價值判斷，即審判者在判斷行為人之行為是否會引發“重大風險”時不僅需要基于事實判斷，還需以“重大風險”作為考量因素對不同的價值利益作出衡量，做到“既要在實質意義上平衡環境公益與經濟發展之間的張力，又應當兼顧法律的穩定性和可預測性”，既要充分考量公共利益，又要考量裁判的規范意義與實踐意義，充分發揮法院作為國家審判機關作用，承擔一定的國家防范化解環境風險義務[27]。同時，因果關系證明中價值判斷只能作為事實判斷的補充，不能任意擴大，更不能取代事實判斷以保障司法裁判機制的良好運行。

3.3 完善證明機制，優化“重大風險”認定路徑

在明晰危害預期區間范圍、厘清預防性環境民事公益訴訟立案標準與建立準確統一的“重大風險”度量工具以度量“重大風險”內涵和外延的同時，還需要恰當地優化“重大風險”的認定路徑。優化“重大風險”的具體認定路徑可從優化“重大風險”認定標準和推出新證明手段方面入手。

3.3.1 優化“重大風險”認定標準

優化“重大風險”的認定標準可從優化環境質量標準和強化環境基準研究兩方面入手。其中，環境質量標準指在一定時間和空間范圍內對環境中有害物質或因素的容許濃度的最大限度，是界定環境是否受到某種污染的各類限值。環境質量標準既要符合科學依據，又能夠從法律層面得以引用實施[28]。優化“重大風險”認定標準首先需要優化環境質量標準，以輔助判斷可能受到侵害的環境利益是否達到需要通過預防性環境民事公益訴訟保護的邊界。環境基準則是指環境中污染物對特定對象不產生不良或有害影響的最大劑量或濃度[29]。強化環境基準的研究，可為環境質量標準的制定提供科學合理的依據，同時有助于提升預防性環境民事公益訴訟“重大風險”認定的客觀性、科學性與合理性，在司法實踐中輔助“重大風險”認定。

在優化環境質量標準和強化環境基準研究的同時，可以藉由指導案例制度對“重大風險”的認定標準進行進一步規制。由最高人民法院和最高人民檢察院依風險類型發布系列預防性環境民事公益訴訟指導案例，一方面令下級司法機關在裁判過程中可參考同類型指導案例確定是否成立“重大風險”；另一方面，也可限縮下級司法機關在“重大風險”認定上的自由裁量權，進一步規范“重大風險”認定標準。

3.3.2 推出新證明手段

目前，我國預防性環境民事公益訴訟司法實踐中對“重大風險”的證明手段仍較單一，對鑒定意見依賴性較強，導致在鑒定意見無法得出準確結論時無所適從。針對上述現象可以豐富預防性環境民事公益訴訟證明手段，不簡單地將鑒定意見奉為圭臬，在鑒定意見無法得出準確結論時可結合專家意見與原被告舉證質證情況做出判斷，同時一方面探索“重大風險”危險區別系數，根據環境質量標準與環境基準研究制定相應的風險位階表并參照其做出相應判斷；另一方面，探尋優化環境鑒定機制路徑，實現證明手段相對標準化與客觀化。

4 結 語

預防性環境民事公益訴訟是司法領域對環境治理體系和治理能力現代化的回應，然而在實踐中預防性環境民事公益訴訟尚存在諸多問題，阻礙預防性環境民事公益訴訟制度進一步發展。因此，還需要進一步從風險預防原則角度入手，探究預防性環境民事公益訴訟機制的完善問題，以達到充分應對現代社會的環境風險、建設國家生態文明的目的。