關于行政事業單位預算管理問題的思考

陳慶霞

引言

行政事業單位在做好本單位財政收支管理工作的過程中，首先第一步便是財政預算管理，而財政預算管理最重要的一步也是如何管理好本單位的財政收支。行政事業單位作為一個行政預算執行、行政監督并服務于人民社會公共事業的職能部門，在開展各種工作時予以維持單位正常運轉為目的，強化預算管理、明確資金支出、細化資金用途，深刻認識單位預算管理的重要性，提高財政資金的利用率。

一、行政事業單位預算管理的重要意義

（一）行政事業單位預算管理定義

行政事業單位的預算管理是指對本單位開展的財務活動進行籌劃安排，在財務管理目標的引領下，將各項業務的財務收支，資金安排等納入到年初預算的編制及管理當中，并做好預算執行過程的監督，以提高單位全面預算管理水平和質量。

（二）行政事業單位預算管理的意義

行政事業單位全面推行預算管理，一是可以提高預算資金的利用率，加強行政事業單位預算管理，使財政資金的收支符合相關法律規定。在預算管理的實施過程中，不僅能夠提高財政資金的合理配置，而且也能提高自身資金的配置效率，提高其他各項資金及資源利用率。二是能提高地方財政的管理水平。通過實行預算管理，有利于提高財政資金配置的合理性，同時財政部門也能通過財政一體化系統有效地監督各預算單位預算資金的支出、結余情況，并督促其按時完成相關支出，提高其管理水平，但局限性在于不能有效地監督其經濟業務的真實性、合法性。三是可以控制單位經濟活動。通過預算管理，可以有效地控制行政事業單位的經濟活動。在預算管理過程中，我們可以隨時關注年前計劃與相關經濟活動之間是否存在偏差，并及時對偏差進行必要的糾正。通過合理的收支規劃，可以提高資金的使用效率，不僅可以防止自私自利和腐敗的發生，而且可以提高資金的使用效率。

二、行政事業單位在預算管理方面存在的問題

（一）預算編制方面的問題

（1）預算編制方法簡單，缺乏整體的前瞻性

年初預算編制過程中，沒有全面考慮行政機構的需求和發展特點，同時缺乏對相關服務的綜合評估，只是根據以前年度相關的延續性指標進行年度預算，依靠的只是歷史數據和以往經驗，一般采用固定預算方式，其預算結果的隨意性比較大，不能滿足單位實際的需求，編制過程趨于主觀化和經驗化，不僅存在很大的隨意性，還會出現實際發生的支出與年初制定的預算嚴重不符的情況，因此，預算工作不能順利實施，影響了行政事業單位預算管理水平的提高。

（2）預算編制的時間相對較短

行政事業單位預算管理是一項復雜的系統工程。預算編制作為預算管理的起點，是預算管理的重要環節之一，需要各職能部門和相關人員的積極參與，需要各方面的廣泛討論和監督，要有相應的指導性和嚴謹性。但現階段行政事業單位的預算編制基本上由各財政部門負責，編制時間不足一個月。由于時間緊、任務重、工作量大，財務人員無法調動本單位各職能部門人員的積極性，各職能部門的預算編制也是配合工作，預算編制沒有必要的討論和論證。為了按時完成預算，經常出現閉門造車的現象。預算編制比較籠統，編制質量不高，勢必影響預算的后續執行。

（二）在預算執行方面存在的問題

（1）預算執行與實際存在較大偏差

由于預算編制方面存在較多的問題，在預算執行上隨之而來的就是預算執行有偏差。由于審計不嚴和支出控制的隨意性，存在較大的執行偏差。在預算執行方面，相關執行工作嚴格按照同級財政部門的預算審批進行，未經相應的預算審批，不得形成相應的支出，但有時候是由于在工作上的疏忽，對預算執行的情況沒有進行及時匯總，也沒有與預算批復及時進行比對，造成超支預算情況時有發生，致使實際支出與預算執行存在較大的偏差。

（2）預算執行缺乏可操作性

由于行政事業單位的年初預算編制流于形式，預算管理在實際操作過程中缺乏有效地監督體制，因此，在執行預算過程中可操作性不強，有些支出確實需要支付,但沒有預算,就無法形成相應的支出,勢必造成管理上的極大被動，使財務人員被迫更改預算的可能性很大，財政資金的利用也比較隨意，不能發揮其相應的效益。

例如，某單位的一個綠化投資項目，由于缺乏前期論證，也無相關負責人員的積極配合，而財務人員又對該業務活動不甚了解，則在編制該項目預算時，所填報的內容不夠準確、不夠全面，這樣將會導致該項目無法實施，或者未列入預算的部分費用很難從此項目經費中列支，如果列支了，就成超范圍列支預算的問題了，審計方面會責令其收回并上繳財政。

（三）預算管理缺乏有效的監督管理機制

基層行政事業單位財務部門人員多為一人多崗。財務部人員不僅要編制預算，監督預算的執行，還要跟蹤本單位其他工作的進展。對預算執行過程缺乏必要的跟蹤和反饋，更談不上建立有效的監督機制和預算監督體系。上級部門在檢查財政資金使用情況和進展情況時，往往只能通過賬簿數據進行查詢。他們認為，資金的支出意味著單位已經實施了預算編制，但不能客觀評價資金使用的效益。預算編制容易流于形式，在監督管理過程中，沒有使用相關的績效考核標準，使用的考核方法也相對單一落后。

而且，近年來，由于財政資金支出進度加快的影響，資金支付到位似乎比資金使用好更容易量化，資金使用的評價標準更容易忽視資金的使用效率。

（四）對預算管理的認識不到位，重視程度不高

意識對行為具有極強的能動作用。在預算管理過程中，樹立全面的預算管理意識是預算管理工作得以順利進行的關鍵所在。但是，大多數單位的領導層對財務管理工作不夠重視，認為預算的編制、預算的執行以及年底財務決算都只是財務部門的事情，單位其他部門不需要參與其中。領導的錯誤認識以及意識上重視不夠，單位的預算工作常常流于形式，其他部門在進行日常收支過程中，往往也會忽視已制定的預算，從而出現實際發生的業務支出與已制定的預算相脫離的狀況。

（五）財務人員專業素質低，填報內容不規范

預算編制一般由財務人員負責并牽頭，但基層行政事業單位的財務人員往往不是與生俱來的財會專業，“門外漢”居多，預算編制不規范。預算編制大多以原會計留存的信息和數據為依據，預算管理培訓由同級財務部門組織實施，雖然相關單位財務人員按時參加了培訓，只有少數人認真傾聽并理解，導致培訓過程流于形式，難以對所有財務和會計人員施加強制性約束。在預算編制過程中，財務人員往往設定項目資金的績效目標，這容易受到專業知識、個人能力和財務認知的影響。專業素質不高，業務技能不熟練，加上基層會計人員更換頻繁，財務工作連續性不強，現有財務人員對以前的財務不清楚，導致預算編制質量低下。在編制績效目標時，必須填寫項目主管部門、實施單位負責人、項目主要建設內容、資金數量及分配、績效目標總體情況、績效指標值等欄目。但是，在編制過程中，很多項目實施單位的財務人員會填寫不完整的欄目，填寫的內容也不規范，這將導致很多項目的績效目標存在虛擬現象。即使對相關系統的填寫有強制性要求，也傾向于應對，直接應用相關模板并復制；績效目標的設定也不合理，不符合本單位的實際情況。此外，目前許多單位還沒有制定有效的預算管理制度和運作流程。在制度上，預算編制沒有任何限制，使得預算編制更加隨意。

三、改進行政事業單位預算管理的措施

（一）預算編制方面

（1）采用科學的預算編制方法

行政事業單位應借鑒企業在預算管理工作中的成功經驗，首先行政事業單位應當以單位既定的目標作為預算管理的基礎，同時明確各職能部門及相關工作人員的崗位職責，將既定的目標進行深層次分解，并落實到人頭。其次，在單位財務部門的指導下，采用科學的編制方法進行預算的編制，并與單位的實際情況緊密結合起來。最后，要注重對歷年數據的收集并對其進行全面剖析，得出相關規律，然后結合單位明年的總體工作目標制定預算。

總的來說，預算管理是行政事業單位管理的一個重要方面，因此預算管理工作與單位基礎管理工作結合在一起，對加強單位管理并提升其服務功能具有至關重要的作用。

（2）改變思想觀念，重視預算管理

預算管理的工作是一項全員、全過程、全覆蓋的管理工作，需要單位各職能部門負責人與財務人員共同參與，因此推進全面預算管理的意識建設是實施全面預算管理工作的關鍵：第一，提高單位全體工作人員的預算管理意識。預算管理是對多部門、多系統的資源進行的有效整合，在單位內部對預算管理工作的重要性進行大力宣傳，使預算管理工作在員工工作中起到指導作用，同時也能調動單位全員參與的積極性；第二，領導及單位各職能部門負責人要起到帶頭模范作用，在強化自身預算管理觀念的同時做好預算工作人才的培養，并及時協調解決相關問題；第三，編制預算的工作人員要充分結合本單位的實際情況，并結合各職能部門的信息，保證預算相關指標的準確性，要定期對預算編制的相關工作人員進行相關的培訓和考評，以增強其相關專業知識與技能。

（3）合理安排預算的編制時間

預算的編制工作，是一個跨度時間比較長的系統性工程，故本單位應該提前安排充足的時間，提早著手準備預算編制工作。預算的編制工作是由同級財政部門負責，一般會有“兩上”“兩下”四個階段。單位領導高度重視，給予充分的準備時間做初步研究、分析論證，動員全體人員積極參與預算編制工作，充分考慮單位和各部門的實際情況，并采取年度計劃，將本單位的工作重點和工作任務作為預算編制的既定目標，充分進行研討和論證，以更好并順利地完成預算的編制工作，以防閉門造車現象的發生。

（二）加強預算執行管理，充分發揮預算資金效益

行政事業單位財務主管部門要全面負責并落實預算編制的執行工作，著重監督預算執行的情況和預算收支的情況，保證各職能部門在預算支出的時間、標準和范圍都符合預算編制的要求，同時要嚴格遵循相關的財經法規，以保證單位預算的完成，在不違反國家財政規章制度的同時，也要避免一些不必要的支出，更不能擅自改變預算資金的用途或者隨意擴大預算資金支出的范圍，不能對項目經費進行盲目地開支，以充分發揮預算資金的使用效益。

（三）加強預算監督管理機制

行政事業單位應當設立專門的預算監督管理機構，成立預算監督管理小組，對本單位預算執行的過程進行全面監督，并形成相關記錄，將監督結果與個人的績效相掛鉤，以提高單位職工在預算執行過程中的主動性。在預算執行過程中，行政事業單位應當結合自身組織結構的特點，建立考評監督機制，對預算執行的全過程進行必要地監督、分析并考核，將預算的責任逐級地落實到每個職能部門的每一位成員身上，并以此為標準做個人績效考核，按照執行預算的好壞給予一定的獎勵或處罰。同時對在預算編制中涉及的各職能部門進行跟蹤審核，同時，要及時糾正預算執行過程中的偏差，確保全面預算管理目標的順利實現。

（四）強化預算管理意識，加強業務學習，明確職責，完善預算編制制度

行政事業單位應當加強對現有財務人員財務會計專業知識的培訓和教育，通過培訓，使財務人員從根本上意識到預算績效管理對本單位的重要性，將預算績效管理與預算管理、資產管理、單位經營活動緊密結合起來，最后結合本單位各項工作的特點，建立適合本單位的預算操作流程體系，使預算工作有章可循。首先要從單位負責人做起，強化單位負責人是預算管理第一責任人的意識，讓領導準確認識預算管理對單位后期工作的意義，在思想和行動上注重預算編制和管理。預算管理不僅僅是財務部門的私事，因為單位預算的編制和執行涉及到單位的各個部門。因此，有必要在工作人員中加強全體工作人員參與預算管理的意識。本單位各職能部門工作人員要增強責任心，預算管理作為一項全員、全過程、全覆蓋的管理工作，離不開本單位各部門員工的積極、廣泛參與。在預算編制的前期，需要明確績效目標，各部門應形成有效的溝通機制，相互配合，確保預算的順利實施。

四、結束語

綜上所述，預算管理是整個行政事業單位后期工作開展的關鍵，對行政事業單位的日常運轉和長遠發展起著極其重要的作用。因此，對于行政事業單位而言，預算管理應該受到單位領導的高度重視，各職能部門相關人員要積極參與，只有科學選擇預算編制方法，建立完善的預算監督體系，預算編制才能不脫離實際，預算執行才能更加符合實際，財政預算資金才能充分發揮應有的效益。