精準完善縣域人才政策績效評價

●錢旭東

一、研究背景

人才是新一輪科技革命和產業變革的重要戰略資源之一， 人才競爭已成為綜合實力競爭的核心要素。 其中各類高級技能型人才的短缺， 成為制約中小城市可持續發展與技術創新的“瓶頸”，在四、五線縣域城市此類矛盾更是突出。 政府為支持地方發展，通過財政資金扶持、基金引導等調節手段，可以有效促進人才流入， 實現培養和發展地方各層次人才的目標。

作為縣域城市，隨著大數據時代的到來，X 縣如何從傳統經濟的招商引資模式轉變到信息經濟下的招才引智，出臺更具備地方特色的政策， 吸引更多的人才落戶縣域城市， 實施人才優先發展戰略， 成了X 縣的一項重要任務。 通過探索精神激勵和物質鼓勵的結合，對做出突出貢獻的人才，除運用市場機制提升科技成果的市場效益外， 更要設立各類人才獎勵制度來進一步吸引人才。 這些政策中，如何建立一個有效的績效評價模型， 提高財政資金的使用效率， 對人才的引進和培養意義非凡。

二、X 縣人才資金投入現狀

近年來，X 縣緊緊圍繞經濟社會轉型發展的需求， 深入實施人才強縣和創新驅動戰略。2008 年至今，縣域人才專項投入逐年增長，2020 年人才專項投入占比一般公共預算支出達到3%以上。 專項資金內容包括：引進人才的環境配套、 企業專家個人的硬性補助和對企業培養的專項等， 涉及資金的大小項目共40 余項， 且都取得了較好的成效。 2008 年至今，X 縣各類人才數量、社會平均文化水平、社會職稱水平逐年大幅增長。通過下頁圖1 至圖3 相關數據可以看到，X 縣的技能型人才從2008 年的8 萬余人增加到2019 年的近 24 萬人， 增幅近 200%。 以 2019 年為例，全縣人才總量23.7 萬人，其中企業人才15.19 萬人，碩士以上學歷和副高以上職稱人才3818 人，累計集聚“省千”“省萬”各類計劃專家47 人，自主孵化 “國千”11 人、“國萬”3 人、“省千”18人， 入選省領軍型創業創新團隊7 個、省“海外工程師”7 人、省“151 人才工程”人選39 人，為縣域經濟社會轉型和跨越發展提供了強大的智力支撐。

圖1 X 縣分類人才情況

圖3 X 縣人才職稱情況

三、縣域人才資金績效考核的必要性

（一）人才資金績效考核的目的

圖2 X 縣人才學歷增長情況

人才專項的績效考核主要為了提高政策對人才的吸引力， 同時也能增強人才的影響程度。 從縣域角度來看，對基于X 縣縣域發展的典型人才政策數據進行解構、統計和分析，不能僅局限于當年的專項評價結論， 更應該建立一個分析比較的區間、 年度間差異的基礎數據庫， 站在供給側的角度探索改善人才專項政策的供給目標、環境、機制等要素，促進高技術含量、高附加值的體現，改變區域人口結構不平衡的現狀。 從政策類型及其連續性、政策資助人才層次、提供的專項服務和保障措施角度進行分析研究，以“吸引力理論”為基礎， 研究區域在吸引人才方面所具備的競爭力，就需要依托人才政策落地后的績效評價手段。人才資金考核績效的結果按照專項資金對應的事項進行綜合分析，按人才資金項目類別區分。

人才資金對人才結構變化的影響。 通過高端人才的集聚和輻射作用，以有效吸引力為基礎，在穩定現有人才結構的基礎上，強化招才引聚，合理規劃培育不同梯次的人才隊伍，穩步整體發展。

人才資金對人才素質整體的影響。 改變居民文化層次，提升縣域整體公民素質。

人才資金對人才規模的影響。 促進經濟發展，提供科學技術支撐，強化人才核心作用轉換率。

人才資金對資金效率、支出風險的影響。 強化資金利用，確保資金使用的公開、公正、科學，突出重點，擇優選擇。

圖4 人才資金投入目的示意圖

（二）人才資金績效評價存在問題

雖然資金投入增加，整個社會的教育、科技水平提升明顯，但就人才投入的某項資金來說，績效考核與其他的專項資金考核區別不大， 停留在設立目標、申報審核、兌付完成的基本流程。 人才資金績效考核局限于形式， 并不注重績效評價的作用影響，主要存在以下問題。

1、 人才供給側結構化失衡。 近年來隨著城鎮化進度加快，大城市人才吸引力加大，中小城市的人力資本結構化失衡， 進一步加劇了本來就十分嚴峻的就業形勢。 人才資金的投入效果直接影響到社會勞動力的供需平衡等一系列問題。 由于地方局限性， 縣域城市的教育和后續技能培訓沒有足夠的保障，如果人才投入方面缺乏績效考核，就形成了政策資金點面俱到卻無政策效果的局面。一方面是大量勞動力無業可就； 另一方面是很多崗位無人能就。 建立有效的績效制度可以緩解縣域城市對多層次人才的需求和實際存在的就業壓力的雙重矛盾。

2、 考核滯后。 以往執行的專項資金補貼一般都是申請后到次年根據政策文件直接兌付， 但資金補助的事項是否取得效果缺乏一個科學系統的考核機制。 考核后即使資金績效評價的效果不佳也不影響按照年初資金安排計劃兌付， 這也給了個別人鉆空子騙取資金的機會。 以某專項資金為例， 有單位初始資料審核時與資金兌現時經營狀況完全不同， 經營不善臨近破產了還在申請新增資產投入補貼。 此外，還存在事后追償難的情況，如果申請單位在拿到資金后出現經營問題， 對于資金的使用并未按照預期的目的， 甚至掛羊頭賣狗肉，直接挪用到其他地方，相關部門也很難發現，更別提追回該項資金。

3、績效體系不健全，缺乏個性化標準體系。 人才資金的考核屬于專業性很強的資金考核，涉及科技、財務、統計、人事、教育等多領域的專業判斷，以柔性博士工作站為例，資金設立申報條件有一條為“在企業工作時間”， 申報后審核滿足時間要求即可。資金兌現后績效評價也只能針對時間要求達標與否進行核實。 但事實上，柔性工作站恰恰因為專家的身份、工作時間、重心無法轉移所以才定性為“柔性”，在時間考核期間內未必能達到設立工作站的目的，而專家不在時間區域內也可以為工作站創造效益。 從績效的角度來講，該項資金的設立條件僅僅以時間、區域等來考核評價是很不合理的。 但目前而言個性化指標不健全，導致人才資金專項績效缺乏針對性。 指標體系不同，其后續程序都應有所區別。 目前執行的績效評價指標體系存在通用化、形式化、程式化的特點，財政人才支出績效考評指標在通用基礎上， 對于個性化操作中指標確立、權重計分缺乏體系，沒有單獨結合人才項目特性設立，仍處于粗放狀態的考評結果難以反饋應用。 鑒于客觀上人才支出多樣性、專業性與財政部門作為考評組織實施行為主體間存在矛盾，項目在縱向橫向上都欠缺可比性，體現不出人才項目特點，也無法準確體現人才資金的投入績效。

4、績效評價口徑不一致。參與人才專項績效評價的主體很多，從組織部、人才辦、人力資源中心到就業服務相關機構，這些部門在整個財政資金績效評價工作中缺乏主動性，缺乏管理人才資金的互動機制，導致專項目標模糊化，更不用說主動運用財政績效考評的結果對于下年度的部門專項預算安排的指導和調整。另外，因為是涉及人的因素，與大眾的生活脫鉤，就無法獲取廣泛的社會意見。 人才項目本身就作了項目細分，項目制定方雖然征求了財政、審計等部門意見，但對項目的設定構成，財政很難有專業建議。財政端參與績效評價的人員由于業務深度不夠，口徑和目標的設定與政策出發本意也不一致，與政府投入和企業投入相結合的績效評價體系脫鉤。 設置的預算績效目標單一且隨意，最終很容易流于花完即可的形式，導致模糊評價內容多，影響考評結果的可信度。

5、評價結果難落實，績效追蹤難。 績效評價最終的目的是結果的運用。 人才補助一般到個人端，流動性相對較強，僅靠合同和相關政策留人缺乏穩定依據。而目前人才專項資金結果運用缺乏明確要求，沒有相應的制度約束，即便得到考評結果也無法改變。 當前的考核制度規范以財政部門牽頭，涉及部門之間的利益博弈，考核后部分評價建議無法落實。 從人才資金投入績效評價現狀來看，目前的財政資金項目績效考評偏向形式化，無法通過評價決策依據影響工作格局。

圖5 人才機制績效評價存在的問題

四、縣域人才資金績效考核模式

（一）建立人才資金績效調查分析

采取目標對比法對X 縣縣域的人才相關政策目標的實現情況進行分析，包括企業、行政事業單位、各類組織分支機構等等。

采用座談、詢問查證等方法，隨機調查了一部分企業載體和人才獵頭，對政策實施情況進行了解。

采用問卷、調查、專家評議、會審商議等方法選取部分收益個體對部分專項資金分配、部門財事權與支出責任的匹配效率等情況進行調查分析，通過艾迪軟件數據分析系統進行加工。

（二）人才資金績效評價方法

多角度平衡計分法：在數據分析軟件中，根據分類設置人才政策項目目標，多角度計量和分析，既重視績效管理和縣域整體發展戰略的關系， 又比較注重體系中各個指標的平衡關系， 其包括了管理工作中的各個方面，以實現管理和實施過程的統一。

綜合考慮人才專項資金的特性， 除資金指標外，還需完善程序性指標，包括財務定量指標評價和過程管理合規性、程序性等非財務指標。 通過通用的平衡記分卡①法， 對某人才專項從定性與定量角度來考核績效，通過對各層面目標的分解，長短期目標相聯系， 把單一的財務目標與非財務目標相統一，把部門個體目標與系統總戰略相聯系。 因此，本評價方法適合為人才專項中考核對象的績效進行評價和排序。

五、縣域人才資金績效考核框架構建

圖6 人才政策績效核心影響因素的理論模型

在大數據背景下， 圍繞人才專項資金績效考核的目標，確定績效考核的核心要素，從人才專項的角度著手， 具體績效指標設置需考慮到人才投入的直接產出經濟效應不明顯，是以多種形式、多種方式綜合反饋在不同時間和領域的特點。基于上述特點，本文擬在已有的研究基礎上， 借助于數據庫解決專項績效評估過程中數據信息、價值區塊鏈的融合問題，針對縣域財政人才投入現狀擬定優化原則， 通過一系列的調查手段， 在人才專項的績效評估過程中把績效評估中的各個評價目標、 指標等因素進行遞推式比較。結合部門資金管理流程，按照財政人才投入產出邊際效應最大化原則， 通過多角度平衡積分卡計算的辦法，從縣域人才專項資金的程序角度、時間角度、效益角度、效率角度、層次角度五個方面分析，引入多個切入點來考量其績效，見圖7。

圖7 平衡計分卡下的層次角度示意圖

（一）層次方法管理角度

通過平衡計分卡對縣域人才資金績效評價設置一個總綱， 通過人才資金績效評價方式分類設置不同層次的績效考核指標，包括整體評價、分類評價和分項評價。 分類評價層次又可以進一步細化分成二階指標，如高層次人才類別考核可以設定“國千”“省千”、各類尖端領軍人才等個性化指標，普通人才類別考核可以設定 “職業資格人事認定”“專業技術考核鑒定”“學歷學位”等統一指標。 同樣，層次政策區間類別評價也可以按周期設置為長期政策、 短期政策和一次性政策；按照評價人員可以分為專家評審、公眾評審、企業評審和政府評審；按照區域不同可以劃分為縣級投入績效、鄉鎮投入績效。以區域層次管理角度為例， 設置層次角度指標時不僅包括對本地區項目的績效評價， 也包括對周邊區域數據結果的對比評價， 還包括對項目申報單位和受理部門 （鄉鎮）的績效評價。

縣域政策受縣域規模、財力、城市綜合配套等因素的影響，總體的政策競爭力無法與上海、杭州等一線城市相競爭， 同樣沿海發達地區的縣域經濟也不能和相對落后的中西部地區縣域經濟比對。 而通過區域政策指標的完善， 縣域人才綜合競爭力應當從數據體量規模和動態增長態勢兩方面進行分析， 同樣的人才政策的績效考核也需要區別這兩個不同的方面， 縣域人才綜合競爭力是與其他地區在人才數量、質量、人力資本存量等方面相對比的能力，屬于絕對值的績效評價，分鄉鎮分街道可以建立相對公平的比較；動態競爭力是指人才的獲取、保持和發展空間方面的能力，這也體現在各類環境、配套的客觀因素。 這一類指標考核縣域內開發區等靠近城區的區域有完全優勢，如仍按絕對值考核，偏遠區域是無法正確衡量、比較政策績效的。 這就需要在這其中設置可用于縣域、區別鄉鎮一級的績效評價，有些則僅支持用于縣域整體。 在這個基礎上，在縣域范圍內還是需要更細致地分別建立區域差異績效考核點，區別化對待每一個項目落戶的績效情況，通過對鄉鎮、街道、產業園區的數據比對，最大化提高資金績效。 建立不同的層次區間有利于從方式方法上設定更精準的評價對象。

圖8 區域層次管理角度示意圖

以高層次創業領軍團隊的考核為例來看人才專項類別角度，可以分為創業類項目、創新團隊、創新人才、院士專家工作站。 創業類項目的資金原則上用于項目產業化和運行管理等事項，主要支出范圍包括基礎設備購置、易耗品、原材料和人力成本、廠房建設或租賃費用。創新團隊資金用途為領軍型創新團隊創新項目產業化配套資金，嚴格按照創新團隊申報時制定的“設備費、材料費、測試化驗加工費、人員費”等14 項預算明細使用。 創新人才又區別于創新團隊的考評，資助資金用于項目本身直至項目產業化，主要支出范圍包括申報項目相關的設備購置費用、研發費用、材料成本費用等。院士專家工作站資助資金則主要用于工作站基礎配套、項目補助和人才培養，具體包括實驗室改裝、儀器設備費用、工作站合作項目研究和管理相關的費用補助等。 每個項目的實施側重點都有所不同，不能一概而論，設置指標角度需個性化與綜合化相結合。

（二）時間角度

對財政專項資金項目實施評價指的是對財政專項資金從立項預算安排到項目決算時為止，縱向管理則包括事前評價、事中評價、事后評價。預決算比對合理可以一定程度上保證不會出現亂預算和過頭預算的情況。事中評價可以督促資金的使用管理，事后評價也就是傳統意義評價，可以在相關項目兌現后按照財政專項資金的運營效果，將其與可行性分析的目標加以比較， 通過建立分析模型，提高財政專項資金使用績效的質量。這就要求在時間角度上增加事前評價、事中跟蹤、事后反饋。

與目前主流所執行的后置評價模式不同，通過數據庫的建立，利用大數據的分析比對，可以在引入執行第三方評價機制后構建前后都參與績效考核評價的機制，即在申報審核階段和資金兌現階段同時介入。 除了申報后對于項目的初步立項審核，在年度預算執行的某個節點或結束后，第三方機構也需對已經完成或者階段性完成的預算項目進行績效目標比對分析，這個時限可以為一個季度或者半年，也可以為項目的一個執行周期（見圖9）。以人才項目的創業創新類項目為例，一個創業類項目先期申報的時候，必須先確定一個績效門檻，包括投資數額、剛性人才團隊數量、柔性專家支撐、項目市場評估等因素， 建立合適預定項目績效目標的模式，與實施效果對比更具優勢，其效能評價是建立在項目實施單位績效自評基礎上的，等確定了基礎準入門檻，創業創新項目的落地就更為精準，需要相關部門投入的精力也有限。項目初期首批資金到位后，也就是創業創新階段，對項目落地后的投資效率、建設效率、人員到位率等因素相應地需設立初創階段匹配的績效追蹤。 等資金兌現周期收尾換不同的第三方機構介入有評價需求和職權的部門對項目的績效目標完成情況進行定性、 定量分析，這包括創業創新項目的預期目標執行情況、資金管理和使用、項目的社會價值、經濟效益情況等多個因素。 考核結果提交人才、 科技等職能部門后，財政、審計和相關職能部門針對績效考核結果進行抽樣分組驗收， 驗收合格再實現最后一期資金兌付。

圖9 績效考核周期示意圖

在這樣的一個周期環節下，通過時間角度的多環節績效設置，有效提高資金的效率，降低資金項目投入的壞賬率，減少項目風險。

（三）效益角度

效益角度是建立在目標體系的基礎上， 目標就是實現縣域人才專項投入的效用最大化。 體現到具體專項上表現為人才培養及基礎條件、 科研成果產出、可持續發展等方面，同時需要與風險、成本等要素相結合，在人口結構化指標的基礎上，達到削弱社會老齡化、 提高社會整體素質等遠期目標。

專項資金績效評價的基礎核心是效益，通過分類設計績效指標，統計專項資金的投入效益，包括組織架構、資金辦法、時效等方面。就目前X 縣縣域人才政策的效益績效評估結果而言， 通過調查問卷， 縣域人才資金使用效益的受眾滿意度較高，包括直接資助對象和對象載體等多個信息反饋渠道。因專項資助方式不同，對各層次各類型人才的激勵效益效果不盡相同。 除了政策的直接效益，政策帶動的輻射效益作用也需要考慮，其產生的效益與政策本身有關， 比如以X 縣企業人才積分制購房為例，設置政策打破論資排輩，突出貢獻和實績，契合企業和人才需求，帶動企業自身的保障、激勵配套機制。 在這個政策的保障體系引導下，企業建立了各具特色的框架。 比如TN 集團配套高額住房補貼政策，關注配偶工作及子女就學政策；SF 紡織企業配套縣積分購房政策推出了企業內部出資與人才聯合購房的優惠政策；SW 集團為人才配偶工作開通綠色通道，鼓勵雙職工，并主動爭取教育部門支持，解決人才子女入學政策。 這些政策互動發揮了人才專項資金的杠桿作用，有了杠桿效益，資金的績效成倍增長。 在這些政策模式下，判斷不同類資金收益的績效簡單地以資金投入和產出衡量是行不通的。

基于以上情況，設置縣域人才專項資助的效益角度績效考核需要全面考慮資金直接效益及輻射效益， 主要以資金效益和科學技術的轉換形式實現，包括安置費用、績效獎勵、項目資助、技術落地、天使融資匹配、政策性投融資等。 結合縣域三年或五年的中長期人才引進規劃目標，通過績效評價分類，應選取區域比較、時間比較后效益角度最佳的方式來區別，有側重地選擇下一階段的人才政策預算方向。可將側重點集中在人才的儲備和團隊打造上，特別是人才梯隊的培養和支持，打造人才團隊的自輸血和再生能力。強化高端人才的團隊帶領作用，最大限度地發揮高層次人才的聚集作用。 這里不能僅僅依賴高學歷和工作經歷這種客觀條件作為主要指標，應考慮綜合技術實力、知識產權、技術輻射等因素，通過制定有針對性的政策以引進具有國際視野和能力的人才，地方政府可以結合落戶的企業終端的效益變化共同給予人才特殊的津貼或者相關傾斜政策。從績效的角度關注人才終端的反饋，除了社會效益，效益的第一層面應該是體現在企業的項目計劃執行、技術進步和技術創新、資金杠桿、人口結構層次、直接和間接效益指標等方面，見圖10。

圖10 資金效益指標圖

此外，除了吸引人才本身，還可以依賴擬落戶人才的中心引領作用，專項資金的投入也需要依賴教育所形成的社會效益。 以效益計算的通行指標“明瑟收益率”②測算，事實上通過人才資金對于某種專項技能或者某種學歷的普遍性補貼投入，提高受教育者的相關綜合能力，也就提高了普遍勞動力的平均水平，直接提升了勞動力的收益，增加了社會財富的創造能力。

（四）效率角度

效率作為僅次于風險的一個重要指標，這里面有兩個層面， 一個是針對績效評價本身的效率，后面簡稱評價效率；一個是通過各種指標反映的資金效率，后面簡稱資金效率。

1、評價效率。 以效率評價指標為準繩，建立有標的作用的數據庫模型， 提高資金投入的轉化率，目標是提升社會人才自我發展與自我革新的潛力和動力。 數據庫的設立需與人才專項的總體發展目標相適應。 對同一類的資金績效評價，建立項目數據庫和數學分析模型，如“南太湖精英計劃”，產出的基礎數據值可以直接掛鉤企業生產和效益， 并間接結合到產品科技含金量、 稅收貢獻等指標。 有了基礎值， 在這個基礎上可以進一步的探索和實踐人才類專項資金的評價指標體系。

2、資金效率。可以通過建立多個子目標體系來反映效率， 但效率不同于效益， 這是建立在風險范圍內且效益達到預期的前提下去追求的。這個目標可以就是實現縣域人才專項資金投入及成果產出的最佳速度， 但未必是最快速度。反映縣域使用專項資金過程中的執行能力，包括專項資金執行效率、配套資金到位率、基礎設施使用效率、人才貢獻率、科研成果產出周期等。資金效率需結合程序角度建立績效評價體系。

（五）績效程序的數字流程設置

基于一個數字化結構的評價框架體系， 整個縣域人才政策績效評價的關鍵是程序維度的設置，也是整個評價的核心內容。如何把時間、層次、效益、效率結合到整個評價全過程中來，主要依賴程序維度的設置。 根據縣域人才專項資金的具體情況，可以將整個政策績效評價體系分為四個部分， 包括資金立項績效、資金管理績效、資金使用績效、資金投入產出。

1、基礎數據準備。 在整個評價過程之前，確定被審項目的相關因素，如評審方式的運用，相關層次的設定，包括評價人員分類、評價區域分類、評價期間分類等等。

由于人才專項資金的評審具備較大的不確定性，適用方法應采用無量綱化模型和主觀評定的結合，評價結果會因被評價單位的標的不同而產生不同評價結論，用平衡計分法針對性地側重給予相關指標對應權重，在這個基礎上排出的績效分數缺乏直觀的精準度，人才專項類評價更適合通過排序來定結果。

根據評價對象和評價需求， 在數據采集分析的幫助下， 通過橫向縱向比較確認評價得分的各類差異點， 這種差異往往通過同一類型過大差距的評價結果來反饋， 具體體現為分值畸差或者蓄意惡性抬高拉低， 減少評議過程中出現的評價博弈結果的主觀性。 在數據庫的支持下，如僅通過確定的績效評價工作人員對設定的定性指標根據權重進行打分，由于參評人員規模受限以及被采樣對象所從事具體崗位的差異等原因會導致評價結果產生一定誤差，這種誤差可以通過增加樣本指標數量、 擴大評議人員范圍等方法來減小。

圖11 績效考核周期示意圖

2、項目申報立項的決策績效審計。 在項目立項階段重點關注項目專項的預期， 對照職能和發展規劃確認資金方向，關注項目決策審批可能存在錯位或缺位的情形，出現如“盲目立項”“鉆空”“巧立名目”“偷梁換柱”以及“拍腦袋”決策情形的一律退回審議。

(1)査看立項論證情況。 可行性研究是立項關鍵，包括可研內容是否完整， 縣域經濟承受能力是否匹配，技術論證條件是否客觀。 比如以縣域英才計劃為例，立項基于省千人計劃、市南太湖精英計劃的申報標準， 在兌現標準無法達到省、 市級標準或不符合省、市級相應領域需求的人才范圍中選擇，能達成引才目標的可能性幾乎為零。 論證過程可參照省、市級相關項目的評價結果。

(2)查看申報程序情況。 通過建立云端數據庫，在部門間或系統間互通互聯， 關聯査看項目主體有沒有虛假立項、重復申報的問題。 縣域范圍的立項很容易產生同一個技術、 同一個項目甚至同一個人在各地區同時申報各類項目資金的情況， 其出發點與政策的宗旨相悖， 這就需要在程序上強化數據的比對和信息的交互。

(3)查看項目概預算情況。 判斷是否經濟合理，杜絕濫竽充數、高估冒算。 在財務分析軟件的層面，數據的異常往往在項目立項與審批決策的層面， 這是一個項目最終是否能落實的前提。 再好的項目如果需要投入成本過高，會給縣域經濟造成相當大的影響，充分的數據分析也是立項考量的一個依據。

3、專項資金的管理績效審計。 縣域人才專項立項后，相當于在數據庫中建立一個子項目。 對于財政部門和人才管理部門來說， 相關部門的操作管理上也需建立績效評價， 包括對全面掌握資金項目整體規劃批復、 根據縣域財力合理調整專項中的細化清單、 以此為依據審查資金的使用計劃和資金撥付效率等方面。 如何提高資金績效且能爭取到上級相關部門的資金，管理上也需要下工夫，重點關注轉移支付的匹配度，縣級配套資金是否落實，執行進度建立動態跟蹤臺賬，確保無滯留或擠占挪用。

4、專項資金投入產出。 在財政端確定立項和建立一個管理績效機制后，在預算執行過程中，對績效目標實現程度和預算執行進度實行雙監控，確保績效目標如期保質保量，實現動態化和信息化的互聯網+大數據共享監控， 最重要的就是專項資金的支出對于產出后的評價，即使目前在縣域人才資金的前期環節強化了對資金項目的審核，確保了資金的立項合規合理，但最終項目的執行效率和效益都是反映在支出的結果上。 這就需要對專項資金的使用支出績效進行評價。 支出績效包括很多方面，主要關注使用專項資金實施項目的質量和效果與以往進行比對，這是立項和管理階段已經確定的考核標準，較易比對發現是否實現了預期目標。 在對專項資金使用支出情況進行審計時，應將項目進度與支付進度掛鉤， 以資金流向和資金效能為主線，重點在于強化縣域人才專項資金使用的全程控制。 包括對項目模板的有效性、人才專項資金投資項目的績效目標管理、決策后的資金撥付、支出環節內審、績效評價進行鑒定復核以及績效情況進行監督，以實現投資立項的預期目標與效益功能。 分析使用效益的實現與項目實施的相關性、投入產出率、群眾滿意率等指標，形成綜合報告。

圖12 專項維度設置示意圖

5、總體指標設置框架。 基于以上評價目的，人才專項的使用績效可以通過數據化系統設置幾類基礎模板。 無論是基于定點評價法、重點領域評價法、中間取數法、橫向對比法和還是隨機抽查法。 建立數據庫模型后的績效評價系統可以自由選擇或者一次選擇多個評價方法，同時建立綜合評估，得出一個更為具體、更具參考價值的結論，即便財政人才投入績效呈現差異性、公共性、多樣性、間接性、時滯性、一定程度的不確定性和缺乏量化指標等特點。 在大數據化模型基礎上，設立有針對性的績效評價程序，真正實現縣域人才專項資金使用過程的合規、 合法、合理，確保投入有序可控。

(1)目標層(一級指標)：是針對不同類別的財政人才投入項目績效的總體評價目標。

(2)要素層(二級指標)：是財政人才投入績效的主要體現。 選擇項目計劃執行(完成)情況、技術進步與技術創新、 財政科技投入的帶動效應、 直接經濟效益、間接效益和社會效益等多個方面構成二級指標。

(3)指標層(三級指標)：由可以具體反映評價目標特點及要素層含義的定量或定性指標組成。 三級指標中有相同的，也有不相同的，且權重不同，結合四個維度的設置目標， 主要以準確反映不同評價目標和不同項目類別的績效為準， 具體指標選取和權重賦值是財政人才投入績效評價的關鍵所在。 具體來說，財政人才投入的產出不僅包括直接經濟效益，如企業落戶人才貢獻、高新技術產業產值、利稅總額、出口創匯等；也包括在人才成果方面的產出，如專利申請及授權、科研成果及獲獎、人才培養等；還包括在社會、經濟等方面帶來的間接影響，如帶動社會人才資金投入金額、派生新項目數量、簽訂的技術合同收入、新增就業人數、節能減排指標、環境質量提高、社會福利提高、人民生活改善、人口結構、社會教育、素質層次提高等等。 體現在個人項目上就是創意、技術、新產品、新市場、風險資本、巨額附加值等關鍵要素。

圖13 積分購房類人才政策三層指標圖

以積分制人才購房政策績效考評為例， 投入產出管理無法通過具體的經濟指標來衡量。 但目標層很明確， 人才積分制購房是為了吸引留著更多優秀人才，給予人才一個安定的生活和工作環境，加深人才對縣域地方的印象進而吸引人才入駐。 從這個角度來說，要素層可以設置為客觀的個人化指標、經濟效益和社會效益指標、 主觀影響力指標等三類，而具體的指標層又可以分為第一類吸引人數、居住時間、戶籍標準、家屬遷入等客觀個性化指標。第二類為人才居住達到一定程度后，相關企業的經濟效益、專利的申請和轉換、技術創新等指標。 第三類可以是人才的聚集作用、人才對周圍群體的影響力、團隊等等。 除此之外，人口結構改變、社會教育、素質層次提升也可以作為具體考核指標，見表1。

表1 X 縣某專項資金績效評分表（以權重定點評價績效為例）

通過在數據化模型中選擇對應基礎數值后，如同時選擇定點評價和隨機評價兩種方式，該人才專項申報項目的綜合評價得分直接顯示為2.1716，而隨機抽查的結論分（類似以上數據計算過程）得分為2.36 的平均分。 按照績效目標要求，超過2 分以上的即為合格，超過3 分的為優秀項目。2 種方式同時都認定該項目評定合格，但不屬于優秀，可以投入，后期關注發展狀況，績效跟蹤需要繼續。 如結論產生矛盾， 需其他評定方式參與加權決定， 或者選取評價主管單位有合理理由的一種方式。 可將評定結果在一定范圍內先行公開，征求意見，按照權重比分設置， 給予企業或者所在鄉鎮、街道、園區參與權或決定權，這樣既能以專業視角評審提高效率和準確度，又能貼合地方實際，融合縣域經濟社會發展規劃。

除了以上常規性項目的評價指標設置外， 部分人才專項類還需在數據系統內設置特殊考核指標，這些特殊考核指標可以一票否決， 也可以設置一定的權重參與整個評價體系。如某領軍人才專項，其中一個重要指標是管理領軍人才及其核心團隊到崗情況和項目實施過程管理，前者是該項目的前提，如核心團隊長期不到崗， 在充分調取相關證明資料后且非團隊核心更換的情況下則可以采取項目一票否決制度； 而后者實施過程的管理則是一個可持續的動態變量指標， 需要定期由相關職能部門和專家對專項資金使用情況進行專項檢查和復核，結果可作為專項績效一個權重考核指標。 只有這樣，通過數據源建立多頭互聯的公共責任分攤和審查機制，通過數據交互協作，才能克服海量數據交叉集成的執行風險。

6、建立相應的追蹤問責與獎懲機制。 通過建立合理有效的獎懲激勵機制， 并將這種獎懲結果的相關數據運用到今后的評價體系中， 通過素材積累奠定數據庫基礎，不斷完善鞏固評價體系。有了數據基礎，在評價結果的運用上，可以更客觀、公正、有效。事實上，評價是激勵的依據和基礎，而激勵則是評價的目的和歸屬。相關評價結果出來后，列入數據檔案考核記錄， 并設立監管周期。 后期通過同類項目比較、資金審核等手段強化資金的追蹤問責。對于引才成績突出的給予適度的獎勵， 對專項資金按規定的用途和范圍使用的后續檢查和監督必須到位， 如是否存在截留克扣、挪用及虛報冒領等情況；檢査資金使用過程是否存在隨意擴大范圍、 隨意提高兌現標準、 高估冒算、 擴大人才招引成本等資金浪費的現象，這類問題一律追究其法律責任。

如評審對象入選“XX 精英計劃”的領軍人才項目及其所屬企業， 須按照本辦法規定做好政府資助資金的使用和管理工作，實行專賬管理，不得用于超出開支范圍的其他支出。 獲資助企業要對資金進行單獨建賬、獨立核算、專款專用，分階段定期接受政府組織和相關專家的績效評估和審計檢查。 未實行專賬管理，資金支出賬目不清的，支出經費與項目實施內容無關的，提供虛假資料和憑證套取政府資助資金的，轉移、侵占或者挪用資金視為非正常支出，相關績效考核結果分達不到警戒分則當年取消資格，兩年內不得再次申報。 對此類專項，可建立資金監管周期制度。 明確資助資金的監管周期，對符合相關條件的人才項目，列為監管期滿項目，當年度不再強制列入績效考核對象。 通過獎懲措施，杜絕了項目申報的僥幸心理，強化相關部門責任意識，提高了資金績效。

六、結語

基于人才專項政策的特殊性， 本文在大數據改革的背景下，對專項資金背景、現狀、必要性、存在問題、評價方法等方面進行了可行性分析，最后通過五個層次角度分析構建人才專項資金的評價框架體系。 這種數據化的模式可以協助解決人才專項資金績效評估中的中心化、 權威化以及評估主體單一化的問題，數據系統的應用也能大幅提高效率，解決評估方法單一、評估內容固化、評估指標泛化的問題，通過明確責任主體和績效評價結果的運用， 倒逼財政與相關人才管理職能部門加強預算績效管理，從而提高財政專項資金的使用效益效果。

注釋：

①平衡記分卡：屬無量綱化方法的選擇，本評價方法的結果會因被評價單位的數量不同而產生不同結果，但順序不會發生變化。

②明瑟收益率：2000 年，明瑟收益率是研究教育收益率時最常用的方法， 利用明瑟收益函數計算的教育邊際收益率， 反映了受教育者多受一年教育的收入變化率。