關于長江經濟帶環境支出績效評價的探討

●李秋梓

習近平總書記強調，“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”， 明確了生態環境保護在公共財政中的地位。 2016 年印發的《長江經濟帶發展規劃綱要》進一步明確了長江經濟帶發展的戰略定位、理念、思路和方法。 黨的十九大報告再次指出，堅持人與自然和諧共生。 黨的十九大之后，財政環境支出逐年增長，生態環境質量得到明顯提高。2020 年受新冠肺炎疫情影響，長江經濟帶部分地區財政環境支出有所減少，但同時長江流域環境質量也出現改善的勢頭。 2021 年8 月25 日召開的國務院常務會議部署了全面推動長江經濟帶發展的財稅支持措施，以推動長江經濟帶高質量發展。 為了滿足人民日益增長的美好生活需要，中央和長江流域地方財政通過提高赤字率等舉措支持地方財政環境支出可持續、高質量發展。 然而，受限于地區經濟增長目標，財政環境支出數額和比例無明顯增長，這些支出來源都不具有穩定性和持續性。 因此，需要把握時機全面開展長江經濟帶財政環境支出預算績效評價工作。

一、 長江經濟帶財政環境支出現狀

2018 年出臺的《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34 號，簡稱“34 號文”）要求，加快建成全覆蓋、全方位、全過程的預算績效管理體系； 之后又出臺了《國務院辦公廳關于印發生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》(國辦發〔2020〕13號，以下簡稱“13 號文”)，從宏觀層面豐富了環境支出績效評價的政策依據。

依據《預算法》，財政環境支出這類支出中包含了15 個款級科目， 分別是能源節約利用、環境保護管理事務、環境監測管理、 污染防治、 自然生態保護、退牧還草、風沙荒漠治理、污染減排、天然林保護、退耕還林、已耕草原退耕還草、 可再生能源、 能源管理事務、資源綜合利用、其他節能環保支出等。 由于現有統計口徑下財政支出項目中無單列的財政環境支出項目，由此基于2017—2020 年《中國統計年鑒》的數據以及財政環境支出的功能角度出發， 可以得出財政環境支出數額的計算公式為：

財政環境支出數額=節能環保支出+農林水（事務）支出+資源勘探（電力）信息等事務支出+國土（自然）資源（海洋）氣象等事務支出+城鎮環境基礎設施建設投資（支出）。

據此，2016—2019 年長江經濟帶省市財政環境支出情況如表1—表3 所示。

從表1 可以看出，長江經濟帶整體財政環境支出數額逐年增長；多數省市在長江經濟帶發展戰略確定后增加了環境投資； 長江下游地區多數省市自2017 年以來財政環境支出增長率逐年下降； 長江中上游地區多數省市自2017 年以來財政環境支出增長率逐年上升。 由此可見，長江流域環境治理取得初步成效。

表1 2016—2019 年長江經濟帶省市財政環境支出情況 （單位：億元）

從表2 可以看出， 長江經濟帶財政環境支出占GDP 比重逐年下降；多數省市自2017 年以來財政環境支出占GDP 比重逐年下降。由此可見，長江流域環境治理取得初步成效。

表2 2016—2019 年長江經濟帶省市財政環境支出占 GDP 的情況 （單位：%）

從表3 可以看出， 長江經濟帶財政環境支出占財政支出比重逐年下降；多數省市自2018 年以來財政環境支出占財政支出比重逐年下降。 由此可見，長江流域環境治理取得初步成效。

表3 2016—2019 年長江經濟帶省市財政環境支出占財政支出的情況 （單位：%）

綜上分析，結合長江流域環境現狀可知，當前長江經濟帶財政環境支出的投入達到了初步的效果，支出數額及其變化充分反映長江經濟帶上、中、下游的整體定位。長江經濟帶財政環境支出占GDP 比重、財政環境支出占財政支出比重逐年下降。 這說明長江經濟帶財政環境支出結構存在缺陷，存在進一步優化的空間。

二、長江經濟帶財政環境支出績效評價指標體系設計

（一）環境質量評價指標體系設計

長江經濟帶的財政環境支出是長江經濟帶所在地政府為了長江經濟帶環境質量提升而投入的成本。 因此，根據2021 年8 月26 日國務院常務會議精神及2021 年8 月30 日中央全面深化改革委員會第二十一次會議精神， 結合長江經濟帶環境現狀，“環境質量”指標具體可設立“長江經濟帶生態保護”“長江經濟帶黃金水道”“長江經濟帶綠色產業市場”“長江經濟帶開放平臺”等四個一級指標；在“長江經濟帶生態保護”指標下設“水資源狀況”“山水林田湖草一體化”兩個二級指標；在“長江經濟帶黃金水道”指標下設 “黃金水道配套設施情況”一個二級指標；在“長江經濟帶綠色產業市場”指標下設“綠色產業市場發展狀況”一個二級指標；在“長江經濟帶開放平臺”指標下設“綠色產業開放平臺發展狀況”一個二級指標。 在每個二級指標下設若干三級指標，分別體現長江經濟帶環境特點的財政環境支出預算績效評價的具體內容，詳見表4。

表4 長江經濟帶環境支出預算績效評價中的環境質量指標

該指標體系是對長江流域環境質量的四維度綜合分析， 從生態保護質量、水域功能、綠色產業發展程度和環境開放平臺建設等角度對長江流域環境質量進行定量評價， 一定程度上有助于從環境保護質量角度對財政環境支出績效進行評價。

（二）財政環境支出績效評價指標體系設計

基于財政環境支出績效評價的重要性、 政策依據和實踐狀況， 由于財政環境支出績效評價屬于財政支出預算績效管理的一部分，因此，已有的一般財政支出績效評價的形式、 方法保持統一， 從而可將其應用于長江經濟帶財政環境支出的績效評價。 具體可設立“決策”“執行”“績效”三個一級指標；在“決策”指標下設“目標”“過程”“投入和落實”三個二級指標； 在 “執行” 指標下設 “規模”“結構” 兩個二級指標；在“績效”指標下設“質量”“潛力”兩個二級指標。 此后，在每個二級指標下設若干三級指標，分別體現地方財政環境支出預算績效評價的具體內容，詳見表5。

表5 長江經濟帶財政環境支出預算績效評價指標體系

該評價體系從財政環境支出的“產生—落地—績效”流程角度設計指標體系，將經濟社會發展指標與環境質量指標整合在一個體系，可以相對全面深入地得到財政環境支出在長江經濟帶地區的“投入—產出”效果。

三、 長江經濟帶財政環境支出績效評價的預期效果及加強措施

（一）財政環境支出績效評價的預期效果

通過研究其他學者有關財政環境支出績效評價的指標體系發現，其主要從經濟社會發展指標對財政環境支出績效進行評價，上述評價從支出預算編制、支出落地、投入效果等維度對財政環境支出績效進行評價。該體系既考慮到財政環境支出的產生、投入過程和效果，又將經濟社會發展指標與環境保護質量指標進行有機整合，有助于對財政環境支出進行相對全面地績效評價。

根據上述分析，采用該績效評價指標體系將帶來的預期效果有：

1、優化環境投入數量及結構。 目前環境投入存在結構不合理、 投入不充分或支出浪費等現象，通過財政環境支出預算績效評價，可以優化環境投入數量及結構，實現環境質量提升和財政投入精準投放。

2、發現自身條件限制，主動尋求區域間合作。長江流域省市間經濟發展狀況不同，財政環境支出狀況也存在差異。 通過財政環境支出績效評價，績效相對差的區域結合自身實際積極引進財政環境支出管理經驗，查漏補缺；績效相對優的區域可以輸出經驗，提升地區生態影響力。

3、提供長江經濟帶生態治理特色經驗。 結合長江流域地區特征與流域生態補償共性，擴大財政環境支出績效評價政策宣傳，完善績效評價機制和標準，并積極推廣省市地方成功經驗，為國家區域高質量綠色發展提供長江經濟帶特色經驗。

（二）長江經濟帶財政環境支出績效評價相關配套保障

1、加強重點環保領域和綠色發展支出管理。 長江經濟帶在發展過程中由于預算收入有限，而財政環境支出項目繁多， 導致預算收支存在著較多矛盾，自身發展受到了一定的影響。通過財政環境支出績效評價，經過精準有效的考核后，選出最需要優先保障、重點保障的環保領域和綠色發展項目， 使有限的財政預算資金投放在最需要的地方，從而解決長江經濟帶財政預算收支矛盾的問題。

2、加強財政環境支出績效管理。 進一步優化財政預算資金管理， 使財政環境資金的使用更加規范化、科學化，確保財政環境支出使用的實效性。 加強財政預算績效管理也是緩解長江經濟帶預算收支矛盾的有效途徑，要加強對財政預算績效管理全過程的監督， 為經濟活動后續發展創造良好的條件，從而促進長江經濟帶高質量發展。

3、加強相關配套制度建設工作。 通過加大節能環保支出、增加大氣污染治理投資、規范政府綠色采購制度、 優化有關大氣污染治理轉移支付制度， 以及充分考慮外部經濟因素對長江經濟帶組成省市財政環境支出政策治理大氣污染效應的影響來優化大氣污染治理財政支出政策， 提高政策效果。