從“監(jiān)于萬國”到“半壁為之肅清”

劉社建

如何有效加強地方監(jiān)察，自古以來就是一個重要的課題。自黃帝起至清末，中央政府監(jiān)察地方既有失敗的教訓，也有成功的經(jīng)驗。其中，以漢代刺史制度和明代巡按制度為代表，中央派員監(jiān)察與地方監(jiān)察官員監(jiān)察相結(jié)合的雙維監(jiān)察體制，可以說在歷史上發(fā)揮了積極作用。

早在黃帝時期，就開始探索加強對地方部落的監(jiān)察。據(jù)史書記載，黃帝“置左右大監(jiān)，監(jiān)于萬國”，即通過設(shè)置左右大監(jiān)派駐到地方部落，承擔監(jiān)察之責。

周朝滅亡商朝后，周武王封紂王之子武庚于殷舊都，并派自己的三個弟弟在各自封地就近監(jiān)視武庚，史稱“三監(jiān)”。對其他諸侯國，周天子主要通過派遣監(jiān)官進駐實施監(jiān)督監(jiān)察，即“監(jiān)之于內(nèi)”。

在交通和通信極其不便的情況下，巡守也是加強地方監(jiān)察的重要途徑。據(jù)說，黃帝曾東至于海，西至于空桐，南至于江，北逐葷粥;舜多次巡視四方，流共工于幽陵、殛鯀于羽山，而天下咸服。

周天子的巡守一般在春秋兩季進行。李商隱有詩云：“瑤池阿母綺窗開，黃竹歌聲動地哀。八駿日行三萬里，穆王何事不重來。”傳說中，周穆王乘八匹名馬日行三萬里，即行巡守之實。

在春秋戰(zhàn)國時期，各諸侯國君主也會通過巡守或派遣官員巡行地方的方式加強地方監(jiān)察。戰(zhàn)國時期，御史已承擔了地方監(jiān)察的責任。秦朝統(tǒng)一全國后，在諸郡設(shè)監(jiān)御史。監(jiān)御史直接聽命于中央，代表中央監(jiān)察地方。

漢武帝將全國劃分為十三部，每部設(shè)刺史一人，負責地方監(jiān)察。刺史為中央監(jiān)察官員，由中央派出，對中央負責，秩為六百石，重點監(jiān)察諸侯王、國相、郡守以及地方豪強。

刺史受御史中丞領(lǐng)導(dǎo)，與地方無關(guān)，充分保證了刺史監(jiān)察地方的獨立性。同時，朝廷制定《六條問事》，明確規(guī)定刺史的六項權(quán)利，強調(diào)抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，突出監(jiān)察重點。

刺史加強對地方監(jiān)察的途徑主要有兩個：一個是定期巡察所轄郡國，另一個是接受吏民舉報。刺史定期巡察所轄郡國，稱為行部。刺史行部時間一般定在每年八月秋收開始之時，每年年末刺史回京都匯報情況。

起初，刺史在監(jiān)察區(qū)內(nèi)沒有固定住所，使他們親臨郡國又不常駐郡國，以避免與地方官吏勾結(jié)。同時，在多數(shù)情況下，他們只有處置權(quán)而無彈劾權(quán)，對秩二千石的官吏的違法行為必須上報御史中丞，不能擅自處理。

在漢靈帝時，劉焉建議改刺史為牧伯，以朝廷重臣兼任。刺史改為州牧的一個后果是，州牧權(quán)力過大，容易形成地方割據(jù)。

在地方內(nèi)部行政監(jiān)察制度上，漢代郡守下設(shè)督郵，東漢時縣令之下又設(shè)廷掾，二者作為地方監(jiān)察官員承擔監(jiān)察職能。

在通常情況下，督郵由郡守直接領(lǐng)導(dǎo)，可監(jiān)督郡守以下的官員，也可監(jiān)督刺史。

在西晉時，地方繼續(xù)設(shè)督郵。史書記載，鄱陽孝廉范逵拜訪陶侃。陶侃無以待客，陶母便剪發(fā)以換酒食。范逵離去時，陶侃依依不舍追送百余里。之后，范逵向廬江太守極力贊揚陶侃，陶侃遂獲任命為督郵。

在隋代，中央政府設(shè)司隸臺和謁者臺。司隸臺專事地方監(jiān)察，不受御史臺統(tǒng)屬，主管地方官員的監(jiān)察與考績;謁者臺的主要職責是出使與撫慰，肩負清查冤獄等職責，并對地方實施不定期監(jiān)察。

到了唐代，最初常派大員巡察地方。工部尚書閻立本巡察地方時，將剛?cè)牍賵黾吹米锷纤救氇z的狄仁杰救出。安史之亂后，朝廷對地方監(jiān)察逐步削弱，但也試圖通過派遣鹽鐵轉(zhuǎn)運使等加強監(jiān)察。

宋代地方上的最高行政區(qū)為路，路一級設(shè)轉(zhuǎn)運使司、提點刑獄司、提舉常平司、安撫使司，又設(shè)走馬承受，各州設(shè)通判州軍事，多渠道加強地方監(jiān)察。

多頭監(jiān)察在加強地方監(jiān)察的同時，也有相互掣肘之弊。李素任轉(zhuǎn)運使司時，一次奉令監(jiān)察知縣、簿尉和巡檢。于是，李素召三人飲酒，稱收到上司命令要查你們的過失，雖然知道諸君無事，但唯恐又派其他人來，請小心謹慎。三人相顧而笑，每人取出一道命令，都是命令自己查其他三位官員的……后朝廷知道此事，下詔申誡稱互察過多易導(dǎo)致怨恨。

在元代，全國二十二道監(jiān)察區(qū)分屬中央御史臺和行御史臺，由此形成了一個以御史臺為中心、行御史臺為重點、各道肅政廉訪司為經(jīng)緯的全國監(jiān)察網(wǎng)。

明代洪武初期派遣監(jiān)察御史巡按地方，永樂初成為定制，此后沿襲不變。

巡按御史僅為正七品，但以卑臨尊、以小制大，大事奏裁、小事立斷，有效鉗制了地方官員。

為充分發(fā)揮巡按作用，朝廷還經(jīng)常派新中進士或從翰林院剛散館的庶吉士擔任巡按御史，以取其銳氣。史料記載，一富翁有二婿，一為秀才且貧，一為總兵，富翁重總兵而輕秀才。后秀才中進士被點為巡按御史，巡按至該總兵處。總兵請看早操，御史遂即興隨口賦得一首絕句：“半山坡下百萬兵，帳中獨臥一書生。如今方知讀書貴，臥聽元戎報五更。”

朝廷對巡按御史要求嚴格，明確規(guī)定出巡期限、隨從人員、接待禮儀、處事程序、禁止事項等;巡按所到之處，不得向地方官員問及當?shù)赜泻翁禺a(chǎn)，不得宴請親朋好友;同事之間意見不統(tǒng)一不得當外人爭辯，要在沒有外人在場時才可辨析利害，否則酌情處罰。

清初時期仍設(shè)巡按制度。巡按御史大部分是明代降臣，其受投身新朝的煎熬，更愿意通過懲治腐敗、為民請命等舉措來消減內(nèi)心痛楚，也客觀上對迅速鞏固清朝統(tǒng)治發(fā)揮了不可替代的作用，號稱“半壁為之肅清”。

巡按御史的秉公執(zhí)法，無疑會侵犯地方官員的權(quán)力，尤其是影響滿族官員的利益。順治七年，滿族大臣以財政支出不足、滋擾地方為由請求廢除巡按制度。

順治十二年，復(fù)差巡按，但不再專門派遣監(jiān)察御史，而是于各部院衙門中級官員里選拔清廉品望素優(yōu)者，假監(jiān)察御史之名差遣。差畢，都察院考核評判優(yōu)劣，優(yōu)者可內(nèi)升京堂五品，其他則仍回居本職。

順治十七年，都察院以云南用兵糧餉不足為由，請停巡按御史。順治帝令大臣議奏是否要廢止巡按，以及廢止巡按后如何監(jiān)督地方官員。經(jīng)過激烈討論，順治帝堅持繼續(xù)派遣巡按，稱如停止巡按，貪官蠹役無所忌憚，對地方實為不利。

順治十八年初，順治帝病故。當年三月，朝廷下令停遣巡按御史，巡按制度正式廢除。

清代中期后，皇帝既無決心也無魄力恢復(fù)巡按之設(shè)。在督撫缺乏有效監(jiān)督的背景下，外重內(nèi)輕、督撫尾大不掉之勢愈加嚴重，這也是導(dǎo)致清朝滅亡的重要原因之一。

（摘自七一網(wǎng) 七一客戶端/《解放日報》）