城市風貌規劃控制的困局與發展研究

吳亞偉 吳曉娟

摘要：風貌是反映城市文化特征的空間形象總和，既具有物質特性，又具有非物質特性。文章以風貌規劃控制為切入點，圍繞風貌規劃管理的局限、反思與優化路徑展開研究，并結合我國現行城市規劃管理體系，從風貌規劃編制管理、風貌規劃審批及實施管理方面提出編制內容與類型優化、多元協同管理機制建構、風貌規劃實施監管機制完善等具體建議，希望能為我國現階段的風貌規劃治理工作提供一定的借鑒。

關鍵詞：風貌規劃;規劃控制;規劃管理;優化路徑

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1004-9436（2022）02-000-03

1 城市風貌內涵與定義

城市風貌是多種環境要素的復合形式，具有龐雜和多樣性的特點[1]。城市規劃研究中的“風貌”一詞，由文學概念演化而來，用以描述城市經過長期沿襲、積淀而成的體貌特征、文化韻致、精神格調等特質和狀態[2]。在我國城市規劃研究中，“風貌”仍屬于非規范性的概念。文章中的風貌具體指代的是城市物質空間所具有的文化特性及上升到精神層面的場所氣質（美學價值），是人們對城鄉物質環境、文化風俗、公眾素質的總體印象[3]。

2 城市風貌規劃與城市風貌規劃控制

2.1 城市風貌規劃管理的復雜內容

某種程度上，風貌規劃覆蓋了從宏觀到微觀的各級城市規劃層面。從管理對象來看，既有宏觀層面的總體形象和柔性特質，如地域特征、文化特色、歷史文脈、整體意象等，又有微觀層面的街道家具材質、廣告燈光色彩、建筑組合關系等;從管理內容來看，風貌規劃管理不僅涉及建筑風貌、公共藝術，而且包括生態環境，市容環衛等;從管理過程來看，既有行政許可、城市維護，也有階段性整治;從管理性質來看，風貌規劃涉及的法律、規章，深改創新，特殊情形的能動性，建立長效機制等又普遍屬于行政管理的深海區域，尚無太多涉及。

2.2 城市風貌規劃與城市風貌規劃控制

作為各級城鄉規劃的子系統，風貌規劃通過對建筑色彩、材質、肌理、高度等物質形態的塑造體現城市的文化風格以及總體精神取向。風貌控制則通過對城市空間形態面貌的整體性、文脈延續性等方向的管理控制，保護、更新和創造城市的文化特征，傳承文化，促進城市可持續發展。因此城市風貌規劃控制絕不只是物質性的城市空間形態籌劃，還應包括城市空間文化的意義生成、公共審美價值協調以及公共政策統籌等。

3 我國現行城市風貌規劃管理體系

與城鄉規劃管理體系一致，我國現行風貌規劃管理體系也可分為風貌規劃編制、風貌規劃實施管理兩大部分。

3.1 現行風貌規劃編制體系

3.1.1 風貌規劃編制層次

《中華人民共和國城鄉規劃法》中明確規定，我國城市規劃、鎮規劃分為總體規劃和詳細規劃，詳細規劃分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃，相應地，我國風貌規劃編制也可分為總體規劃和詳細規劃兩大層次[4]。

3.1.2 風貌規劃編制內容

目前我國多數城市風貌規劃編制的核心內容由以下兩大部分內容組成：一是確定總體風貌目標的風貌特色定位;二是通過相關的專項規劃設計實踐，在實施風貌塑造目標的同時，將城市獨特的文化資源與整體空間建設相結合[5]。與具有法定效力的城鄉規劃管理制度不同，現階段風貌規劃在我國仍屬于非法定規劃，風貌規劃多與城市規劃不同階段結合進行。在此基礎上，我國的風貌規劃編制也相應分為總體性風貌規劃、控制性風貌詳細規劃、修建性風貌詳細規劃三大層次，不同層次的風貌規劃內容和目標均有所不同。由于目前我國風貌規劃并無統一的規范作為指導，風貌規劃編制出現的階段、編制方式、編制成果等也因此各不相同。

3.2 現行風貌規劃審批實施管理體系

3.2.1 風貌規劃審批主體

目前，我國已形成從國家到省、自治區、直轄市和市、縣的城鄉規劃行政管理體系。其中，國家一級的城鄉規劃行政管理部門為自然資源部國土空間規劃局;省、自治區、各直轄市、市縣城鄉規劃行政主管部門分別為省、自治區住房和城鄉建設廳（或委員會），市自然資源和規劃局，縣自然資源和規劃局。

3.2.2 風貌規劃審批依據

作為一項技術性很強的工作，規劃管理需要明確的法律技術規范來約束、引導和調節各種建設活動，作為建設行為的準則，以及制裁各種違章建設行為[6]。現行城市規劃體系下，城市風貌規劃審批管理主要是通過加強對各項建設用地“兩證（建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證）”審批（審查）管理中的空間形態要素（即風貌要素）的審批（審查）管理，從而達到管理和控制城市風貌的目的。

3.2.3 風貌規劃審批實施管理制度

現階段我國風貌規劃的審批實施管理仍處于尷尬的非法定狀態，缺乏明確的法律規定和制度依據。結合我國已有的各級風貌規劃實踐來看，現階段的風貌規劃審批實施管理主要依靠規劃主管部門的行政審批手段來實現，常見的管理途徑有以下三種。

（1）將風貌規劃成果納入城鄉規劃體系，借助不同層級城鄉規劃的法定效力來加以落實、實施。

（2）將風貌規劃成果作為約束和指導下層次規劃設計或建筑設計的上位規劃條件。

（3）風貌規劃成果直接作為規劃或建筑設計方案“一書兩證”的審批、核發依據。

3.3 城市風貌規劃管理的尷尬現狀

國土空間規劃時代背景下，我國許多城市都在推進建筑風貌規劃或城市風貌規劃編制工作，這對形成良好城市風貌起到了很大的推動作用。但多數編制完成的風貌規劃仍存在內容偏宏觀、指導性和實際操作性不強、實施管理難以把握和控制等問題。城市風貌規劃成果從技術性管理文件向引導性設計要求的本質性轉變已成為當前城市風貌規劃管理面臨的重要問題。

4 現行城市風貌規劃控制體系的局限與反思

城市風貌規劃從本質來講是對城市空間形態的價值管理，它以非理性要素控制為基本特征，柔性管理應是其主要管理方法。然而當前主流的城市風貌規劃控制過程，往往主要對風貌符號或風貌要素進行控制管理，管理方法呈現出一種“單向度的、形而上的、片面的、缺乏靈魂”的特點。由于缺少對風貌符號意義和風貌要素的來源、條件、體驗閾值的思考與把握，近30年來全國各地的風貌規劃管理普遍經歷了“一管就死”“一放就亂”的兩難困境。究其原因，有以下四個方面。

4.1 風貌規劃控制的思維局限

從當前風貌規劃領域的研究來看，學者們采用自然科學方法論研究較多，如系統論、基因論、協同論等，城市治理者也普遍習慣用自然科學和理性主義的思維模式研究風貌規劃管理、風貌控制，并實施風貌管理。但自然科學方法論指導下的城市設計所擅長的剛性控制方法，難以適應城市風貌的“柔性”及其復雜的時空特性。也許風貌管理需要的恰恰是控制思想及思維模式的轉型，相應的風貌控制管理的理論、技術方法亟待研究探索和創新。

4.2 風貌規劃控制的制度缺失

我國“一級政府，一級事權”的規劃管理邏輯已深入人心，部委改革似乎正在解決橫向部門之間的規劃管理職能重疊問題，但縱向上的各級規劃事權仍缺少合理的界定[7]。

近年來，為應對愈發復雜的城市建設發展要求，部分城市開始修改相關城市規劃技術或管理辦法，以加強對建筑風貌和空間形態的管理。考慮到每個城市在規劃管理部門的職責認定、風貌控制的機制構成、主管領導的認識和關注點都有所不同，不同城市的風貌規劃應在不同的層面上下一致、逐級細化，并根據城市的不同需要，選擇必要部分進行重點控制，剩余部分則可采用簡單的通則控制。但現實中，多數城市普遍采用以“一刀切”式通則管理為主的風貌規劃控制方法恰好體現出風貌規劃控制的制度缺位。

4.3 風貌規劃控制的目標不明

城市風貌具有人文屬性。作為抽象概念的風貌，明確的評價標準很難界定;作為公共福利的風貌，其概念太過模糊;通過嚴格立法來執行的風貌又可能引發其與現行體制的沖突，針對風貌規劃的行政管理也因此很難落實到現行的、以科學主義為主導的城市規劃管理機制之中。對風貌認知的混亂和不統一，直接導致城市風貌規劃管理對象與目標的不明確，這也引發了城市風貌規劃實施管理的“無抓手”“有要素無靈魂”的尷尬局面。

4.4 風貌規劃編制的技術不足

現階段國內城市風貌規劃的編制主要以“導則”或者“模塊”的形式，融合在各層級的城鄉規劃編制（如總規、控規或修詳規）中，較少存在單獨編制風貌規劃的情況。另外，角色各異的委托方對風貌規劃的內容深度認知各不相同，提出的城市風貌規劃編制任務因此存在較大差異。在缺乏成熟統一的編制辦法的現實情況下，規劃師往往自縛于風貌要素歸納、定性控制、風貌分級、行政許可等城市設計的習慣思維中，并無奈地套用城市設計的思路編制風貌規劃，這也導致風貌規劃編制成果的混亂和無實際意義。

此外，因循既有的城市規劃編制技術，城市風貌規劃的編制成果較為抽象，基本是以傳統的點線面等風貌要素和空間意象圖片的組合為主。成果文本中，“協調”“一致”等主觀抽象表述過多，客觀的績效標準描述較少，各類風貌控制要素以定性描述為主，缺乏量化控制的風貌導則無法直接納入建設項目審批的規劃設計條件中。風貌規劃編制的技術性缺失既無法給風貌建設活動提供必要的參考依據，又使規劃管理人員的裁量標準難以取得一致，針對風貌規劃的監管督察管理工作難度大大增加[8]。

5 城市風貌規劃控制的優化路徑

5.1 風貌規劃編制管理優化

風貌規劃編制管理優化首先需要厘清的便是編制與管理的關系問題。事實上規劃管理才是規劃的核心，規劃編制更應該成為實現和輔助規劃管理的工具和手段。

真正優秀的風貌規劃編制內容應該按照城市風貌規劃目標導向、過程導向、價值引導等原則進行靈活的調整和優化。也就是說，風貌規劃編制的內容與類型均應有所優化。具體來說：首先，風貌規劃編制內容應與現有規劃體系和實際需求融合;其次，編制類型也應與規劃設計條件協同，形成一般地區與城市設計協同融合、重點地區精細化彈性化編制的多類型風貌規劃。

5.2 風貌規劃審批實施管理優化

結合我國城鄉規劃管理現狀，風貌規劃審批實施管理可從法制性、協同性、反饋性等方面加以優化。

5.2.1 法制性優化：風貌規劃審批的法制化嘗試

風貌規劃審批管理過程應該注重以法來規范管理的各項活動。具體來說，在目前城鄉規劃法為主干法的現實條件下，風貌規劃審批管理的法制性優化可從以下三個方面達成。

（1）風貌規劃審批程序及權限的法制化，即明確風貌規劃審批管理人員的權限范圍和管理程序。

（2）風貌規劃審批管理模式的法定化，即將通則式判定與判例式判定結合，提高規劃管理效率。

（3）風貌規劃審批管理的法規體系建構，即借由城鄉規劃管理平臺，建構“法—行政法規—部門規章—地方性條例—地方性規章”所構成的系統性風貌規劃審批管理法規框架。

5.2.2 協同性優化：政府主導下的多元協同管理機制

除當前規劃管理部門外，風貌規劃管理同樣需要引入政府主導下的其他機構或組織，如風貌規劃委員會、風貌審查委員會、非政府組織等，并通過不同組織間的相互作用，將其化身為多元規劃管理主體參與規劃過程。為了保證不同管理主體的管理行為都有法可依，風貌規劃實施管理還須建立不同層次的法定程序，以避免由個人隨意變動帶來的程序失控。

多元主體協同參與下的風貌規劃管理主體成員組成，也應該盡可能地廣泛吸取非政府人員和相關專業人士，考慮到風貌規劃管理的特殊性和較強的專業性，相關成員應以具備規劃、建筑、工程、法律或公共政策等多方面的專業知識和經驗為佳。

5.2.3 反饋性優化：完善風貌規劃實施監管機制

城市風貌規劃管理是一個由決策系統、執行系統和反饋系統組成的完整系統。完善的反饋系統建設，可以促進對風貌規劃審批管理的監督。（下轉第頁）（上接第頁）結合現階段國情，完善的風貌規劃實施監督制度可從以下方面探索。

（1）建立社會監督機制。深入完善風貌規劃公示（告）制度以及明確社會公眾合法參與風貌規劃監督的制度渠道和程序，增強社會監督的專業性與規范性。

（2）建立完善風貌規劃訴訟機制。在風貌規劃的實施管理過程中，建立完善的行政復議、訴訟制度。

（3）建立完善風貌規劃獎懲機制。通過資金支持、綠化激勵（景觀替代面積激勵）、容積率獎勵、稅費政策優惠、開發權轉移責令停止建設、限期拆除修改，或者沒收、罰款等不同種類、程度的激勵與處罰措施，來實現風貌規劃實施過程中風貌規劃管理部門對開發建設行為的有效管控。

6 結語

風貌規劃控制（管理）的過程應是自上而下與自下而上結合的、雙向互動、開放的動態過程。在城市快速開發建設的當下，面對多元利益博弈、實施管理被動、管理僵化等復雜的城市風貌問題，恰當運用與現行城鄉規劃體系協同的風貌規劃實施管理機制，從法制性、協同性、反饋性等多個方面對城市風貌規劃實施路徑進行全面系統的優化和改進，方可有針對性地增強城市風貌規劃控制（管理）的整體適應性。

參考文獻：

[1] 于誠，張繼曉.北京馬欄村鄉村民居色彩風貌探微[J].設計，2016（5）：20-21.

[2] 吳偉，吳亞偉，李佳川，等.新城風貌規劃的價值與實踐[J].住宅科技，2020，40（3）：13-17.

[3] 吳偉.塑造城市風貌：城市綠地系統規劃專題研究之二[J].中國園林，1998（6）：30-32.

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[5] 蔡曉豐.城市風貌解析與控制[D].上海：同濟大學，2005.

[6] 任志遠. 21世紀城市規劃管理[M].南京：東南大學出版社，2000：301.

[7] 趙廣英，李晨.國土空間規劃體系下的詳細規劃技術改革思路[J].城市規劃學刊，2019（4）：37-46.

[8] 段德罡，王麗媛，王瑾.面向實施的城市風貌控制研究：以寶雞市為例[J].城市規劃，2013，37（4）：25-31，85.

作者簡介：吳亞偉（1986—），男，山東德州人，博士，講師，研究方向：風景園林規劃設計理論與方法、城市風貌規劃與管理。

吳曉娟（1982—），女，山東德州人，碩士，講師，研究方向：控制與系統工程管理。