略論軌交TOD投融資一體化

閔祥宇

(中鐵十六局集團(tuán)有限公司，北京 100018)

0 前 言

本文以實(shí)現(xiàn)上海閔行新區(qū)的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，深入分析了以城市軌交項(xiàng)目開發(fā)為先導(dǎo)的土地開發(fā)方式之一的TOD模式，來分析一種城市新區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)和土地開發(fā)模式。在充分剖析城市新區(qū)域建設(shè)的學(xué)術(shù)研究成果和海內(nèi)外城市新極建設(shè)的成果基礎(chǔ)上，從城市新極和軌交2個(gè)角度提出了上海顓橋地鐵項(xiàng)目建設(shè)的首要影響因子，還根據(jù)TOD新思想創(chuàng)造性提出了城市產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展、土地開發(fā)、地鐵項(xiàng)目投資建設(shè)的全新方式。

1 工程概述

顓橋站(Jing'an Temple Station)位于上海市閔行區(qū)顓興東路3號(hào)口，為上海軌交13號(hào)線、上海軌交8號(hào)線的下沉式島車站。顓橋片區(qū)位于上海西部城區(qū)的中心，是上海閔行地區(qū)的中心之一。顓橋片區(qū)有許多可發(fā)展的潛力，但是欠缺的地方也很多，比如：商業(yè)空間嚴(yán)重被壓縮、城市交通極其擁堵。本文論證的項(xiàng)目開發(fā)后將在一定程度上緩解這一問題。

顓橋地鐵開發(fā)規(guī)模7 400 m2的商鋪及2 400 m2的下沉式地下廣場(chǎng)，配置有各種小吃、飯店以及新零售業(yè)態(tài)，并將其與地下停車場(chǎng)、軌交項(xiàng)目直連，并通過走廊與附近的公園、電影院、大型商超直連，最終實(shí)現(xiàn)了軌交、休閑、商店之間的有效連接，打通了周圍多種業(yè)態(tài)，讓消費(fèi)人群無需去往地上便能購得心儀商品。

2 TOD模式內(nèi)涵與發(fā)展模式

2.1 TOD模式內(nèi)涵

TOD發(fā)展模式是以城市公交為先驅(qū)的一種全新大中城市發(fā)展理念，它以公共交通站點(diǎn)為原點(diǎn)，以500～800 m、步行時(shí)長3～10 min為半徑，見圖1，打造一種具有復(fù)合功能高強(qiáng)度的新業(yè)態(tài)，進(jìn)而促進(jìn)消費(fèi)人群多采取環(huán)保的公共出行模式，并以此減小人們對(duì)私家車的使用頻度，對(duì)于緩解交通擁堵、提升人群生活幸福指數(shù)有著很大的作用[1]。

圖1 TOD模式示意圖

應(yīng)用軌交TOD的關(guān)鍵在于必須沿著城市主要軌交項(xiàng)目進(jìn)行高質(zhì)量和多項(xiàng)目的開發(fā)，以相對(duì)便宜的成本來采買城市新區(qū)的用地，接下來通過建設(shè)軌交項(xiàng)目形成土地價(jià)格的剪刀差，最后向業(yè)主出售、出租基礎(chǔ)設(shè)施完備、交通發(fā)達(dá)的“優(yōu)質(zhì)土地”。城軌TOD這一方式方法通過吸引民間資金參與城市軌道投資、建管、日常維護(hù)，從而極大減輕了地方財(cái)政壓力。

2.2 TOD發(fā)展模式

TOD的優(yōu)勢(shì)在于資金成本低、將多種經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)整合在一起共同開發(fā)，以軌交項(xiàng)目為主導(dǎo)、把城市的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)串聯(lián)起來。大中型城市軌交TOD模式是用公交項(xiàng)目牽引城市經(jīng)濟(jì)新發(fā)展的新成果，最大限度引導(dǎo)市民乘坐公共交通出行、采買、購物、娛樂、生活，既降低了地鐵等軌交項(xiàng)目前期投資量大、需要地方財(cái)政大規(guī)模投入的難題，又極大紓解了城市道路擁堵難題，進(jìn)而一步到位、一勞永逸，實(shí)現(xiàn)市民、開發(fā)商、軌交公司、地方政府等的多贏局面[2-3]。

3 TOD投資融資模式的總體方案

3.1 軌交投資和融資機(jī)制革新的總體目標(biāo)

TOD投資融資模式建立在地方到位、政府給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，包括但不限于給予項(xiàng)目適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼、項(xiàng)目稅收優(yōu)惠、減免部分土地出讓金等。此項(xiàng)目可以增加大量的城市就業(yè)崗位，紓解城市擁堵，因此，地方各級(jí)黨委政府一般都比較支持，項(xiàng)目落地后可以取得十分顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，這種投資、融資模式具體來講有以下三個(gè)目標(biāo)。

1)將統(tǒng)籌安排軌交從投資建設(shè)到落成后和土地使用的關(guān)系，使軌交隱形效益顯性化表達(dá)出來，以沿途方圓1 km的土地增值的綜合效益來補(bǔ)償軌交項(xiàng)目高昂的建設(shè)投資成本和日常運(yùn)營所產(chǎn)生的虧損。

2)推行“軌交+物業(yè)”的軌交開發(fā)新業(yè)態(tài)，采取特種經(jīng)營，民間資本投資軌交項(xiàng)目后，可優(yōu)先選擇購買或租賃周圍的商鋪及其他新業(yè)態(tài)。利用多樣的投資、融資方式，引入大量民間資金介入軌交項(xiàng)目的建設(shè)中來，以降低政府資金、地方財(cái)政壓力，從而幫助地方政府減小其風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。

3)適當(dāng)減免稅費(fèi)、適度補(bǔ)貼和給予電價(jià)優(yōu)惠等多種優(yōu)惠政策的大力支持下，進(jìn)一步提高大中型城市軌交項(xiàng)目的經(jīng)營水平和服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市軌交建設(shè)、運(yùn)營行業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。

3.2 城市軌交投資、融資機(jī)制革新的總體思路

通過采取BOT特種許可經(jīng)營模式與建立“軌道+物業(yè)”的投資、融資模式雙管齊下、齊頭并進(jìn)的新方法、新思路以后，應(yīng)用地鐵沿途方圓1 km的TOD新業(yè)態(tài)，再依托參與地鐵站場(chǎng)TOD綜合開發(fā)產(chǎn)生的高額投入產(chǎn)出比來吸引民間資金介入，依托BOT特種許可的新經(jīng)營方式，吸引民間游資介入城市軌交項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營和沿途的TOD新業(yè)態(tài)的綜合開發(fā)，通過土地資源市場(chǎng)化運(yùn)作，籌措城市軌交項(xiàng)目建設(shè)資金和彌補(bǔ)地鐵項(xiàng)目運(yùn)營虧損都不再是困擾地方政府財(cái)政緊張的難題，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城市軌交項(xiàng)目建設(shè)施工的規(guī)模化運(yùn)營、集團(tuán)化運(yùn)作，對(duì)于減輕政府的財(cái)政困難有重要作用，同時(shí)提升了民間資本介入城市建設(shè)的積極性和效率，使大中型城市軌交項(xiàng)目走上可持續(xù)健康發(fā)展的康莊大道。

1)政府與民間資本實(shí)際管理共同訂立特種許可合同，通過民間資金來籌措TOD綜合開發(fā)資金、軌交建設(shè)項(xiàng)目所需資金，用來增強(qiáng)城市軌交項(xiàng)目的融資能力，緩解融資難、資金緊張的不利局面，紓解、緩和地方政府財(cái)政緊張的不利局面。

2)民間資金實(shí)際控制人經(jīng)由組建項(xiàng)目公司，按照特許經(jīng)營合同的有關(guān)流程、手續(xù)，采用多樣化的投、融資辦法、模式，籌措大量資金介入城市軌交項(xiàng)目建設(shè)，并且參與城市軌道交通項(xiàng)目經(jīng)營二十年或十年后，將無償移交給地方政府或經(jīng)由地方政府指定的有接收權(quán)的公司。

3)因城市軌交項(xiàng)目的特許經(jīng)營公司要依照國家與地方政府制定的優(yōu)惠條件、條款、政策等要求以及特許經(jīng)營協(xié)議中的相關(guān)補(bǔ)充規(guī)定，參與城市軌交項(xiàng)目沿線商業(yè)項(xiàng)目的綜合利用、開發(fā)，加強(qiáng)綜合利用、開發(fā)物業(yè)與軌交項(xiàng)目的有序、有效聯(lián)接。

4 操作方案

4.1 建設(shè)資金

將不少于項(xiàng)目總投資額25%的金錢作為項(xiàng)目的資本金，它來自于政府以土地作價(jià)投入的股份出資和民間私人公司以現(xiàn)金方式的出資。通俗地說，就是地方政府出地不出錢，民間社會(huì)資本出錢不買地。政府所出讓的土地的評(píng)估價(jià)格不得多于項(xiàng)目資本金百分之49%，政府出地不得參與分紅，期間不得收回土地；民間的資本方用現(xiàn)金對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目出資，實(shí)際出資金額必須大于項(xiàng)目總資本金的50%。

需要特別提醒的是，作為地方政府的投資方代表務(wù)必在以土地作價(jià)投入?yún)⑴c入股之前，已經(jīng)采用合法的方式、合規(guī)的途徑取得了土地使用權(quán)，此舉是為了避免在開發(fā)過程中出現(xiàn)不必要的麻煩，提升地方政府的公信力，優(yōu)化營商環(huán)境。為便于地方政府操作TOD模式，地方政府可以依照現(xiàn)有的機(jī)制、體制，采用屬地化分段負(fù)責(zé)征收軌交周邊商業(yè)用地，在完成土地征收、拆遷居民房屋的工作后，采用會(huì)議紀(jì)要或下政府令以及出臺(tái)辦法等多種有法律效力的形式。政府方的資方代表取得軌交項(xiàng)目周圍土地使用權(quán)之后，將土地作價(jià)入股給項(xiàng)目公司。

4.2 合作方案

民間的資本方依照其各自的資質(zhì)和優(yōu)長，在投標(biāo)前的協(xié)議要事先約定好各自工作的范圍，建立起關(guān)系界面明晰、獲益平衡、各方均可接受的良好共贏關(guān)系。項(xiàng)目承包方負(fù)責(zé)施工的總承包；城市軌道運(yùn)維由SPV與甲運(yùn)營公司簽訂《委托運(yùn)營合同》，委托甲運(yùn)營公司開展后期城市軌道運(yùn)維工作；土地前期開發(fā)由承包商下屬的資質(zhì)齊全的開發(fā)商和SPV一同開發(fā)軌道交通周圍的商業(yè)地塊。合作方案見圖2。

圖2 合作方案示意圖

5 結(jié)束語

本文從大型城市的軌交TOD模式展開立論，深入淺出地對(duì)TOD投融資模式獨(dú)一無二的特點(diǎn)以及大致總體方案進(jìn)行了分析，并且舉了一個(gè)生動(dòng)的案例——上海地鐵三號(hào)線靜安寺站，由此引出TOD的操作路徑，為大型公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的土地籌措機(jī)制革新、投融資體制機(jī)制革新、大中型軌交項(xiàng)目的投資融資現(xiàn)有模式的創(chuàng)新提供了耳目一新的思路。該投資模式、融資模式如果得以推廣，將實(shí)現(xiàn)中國大中型城市的軌交項(xiàng)目一舉扭轉(zhuǎn)融資困難的情況，促進(jìn)我國的城市軌交的建設(shè)事業(yè)健康發(fā)展。

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