略論軌交TOD投融資一體化

閔祥宇

(中鐵十六局集團有限公司，北京 100018)

0 前 言

本文以實現上海閔行新區的區域可持續發展為目標，深入分析了以城市軌交項目開發為先導的土地開發方式之一的TOD模式，來分析一種城市新區域的產業發展結構和土地開發模式。在充分剖析城市新區域建設的學術研究成果和海內外城市新極建設的成果基礎上，從城市新極和軌交2個角度提出了上海顓橋地鐵項目建設的首要影響因子，還根據TOD新思想創造性提出了城市產業規模化發展、土地開發、地鐵項目投資建設的全新方式。

1 工程概述

顓橋站(Jing'an Temple Station)位于上海市閔行區顓興東路3號口，為上海軌交13號線、上海軌交8號線的下沉式島車站。顓橋片區位于上海西部城區的中心，是上海閔行地區的中心之一。顓橋片區有許多可發展的潛力，但是欠缺的地方也很多，比如：商業空間嚴重被壓縮、城市交通極其擁堵。本文論證的項目開發后將在一定程度上緩解這一問題。

顓橋地鐵開發規模7 400 m2的商鋪及2 400 m2的下沉式地下廣場，配置有各種小吃、飯店以及新零售業態，并將其與地下停車場、軌交項目直連，并通過走廊與附近的公園、電影院、大型商超直連，最終實現了軌交、休閑、商店之間的有效連接，打通了周圍多種業態，讓消費人群無需去往地上便能購得心儀商品。

2 TOD模式內涵與發展模式

2.1 TOD模式內涵

TOD發展模式是以城市公交為先驅的一種全新大中城市發展理念，它以公共交通站點為原點，以500～800 m、步行時長3～10 min為半徑，見圖1，打造一種具有復合功能高強度的新業態，進而促進消費人群多采取環保的公共出行模式，并以此減小人們對私家車的使用頻度，對于緩解交通擁堵、提升人群生活幸福指數有著很大的作用[1]。

圖1 TOD模式示意圖

應用軌交TOD的關鍵在于必須沿著城市主要軌交項目進行高質量和多項目的開發，以相對便宜的成本來采買城市新區的用地，接下來通過建設軌交項目形成土地價格的剪刀差，最后向業主出售、出租基礎設施完備、交通發達的“優質土地”。城軌TOD這一方式方法通過吸引民間資金參與城市軌道投資、建管、日常維護，從而極大減輕了地方財政壓力。

2.2 TOD發展模式

TOD的優勢在于資金成本低、將多種經濟業態整合在一起共同開發，以軌交項目為主導、把城市的經濟增長點串聯起來。大中型城市軌交TOD模式是用公交項目牽引城市經濟新發展的新成果，最大限度引導市民乘坐公共交通出行、采買、購物、娛樂、生活，既降低了地鐵等軌交項目前期投資量大、需要地方財政大規模投入的難題，又極大紓解了城市道路擁堵難題，進而一步到位、一勞永逸，實現市民、開發商、軌交公司、地方政府等的多贏局面[2-3]。

3 TOD投資融資模式的總體方案

3.1 軌交投資和融資機制革新的總體目標

TOD投資融資模式建立在地方到位、政府給予適當的優惠政策，包括但不限于給予項目適當財政補貼、項目稅收優惠、減免部分土地出讓金等。此項目可以增加大量的城市就業崗位，紓解城市擁堵，因此，地方各級黨委政府一般都比較支持，項目落地后可以取得十分顯著的規模經濟效益，這種投資、融資模式具體來講有以下三個目標。

1)將統籌安排軌交從投資建設到落成后和土地使用的關系，使軌交隱形效益顯性化表達出來，以沿途方圓1 km的土地增值的綜合效益來補償軌交項目高昂的建設投資成本和日常運營所產生的虧損。

2)推行“軌交+物業”的軌交開發新業態，采取特種經營，民間資本投資軌交項目后，可優先選擇購買或租賃周圍的商鋪及其他新業態。利用多樣的投資、融資方式，引入大量民間資金介入軌交項目的建設中來，以降低政府資金、地方財政壓力，從而幫助地方政府減小其風險系數。

3)適當減免稅費、適度補貼和給予電價優惠等多種優惠政策的大力支持下，進一步提高大中型城市軌交項目的經營水平和服務質量，進而實現城市軌交建設、運營行業的可持續健康發展。

3.2 城市軌交投資、融資機制革新的總體思路

通過采取BOT特種許可經營模式與建立“軌道+物業”的投資、融資模式雙管齊下、齊頭并進的新方法、新思路以后，應用地鐵沿途方圓1 km的TOD新業態，再依托參與地鐵站場TOD綜合開發產生的高額投入產出比來吸引民間資金介入，依托BOT特種許可的新經營方式，吸引民間游資介入城市軌交項目的建設運營和沿途的TOD新業態的綜合開發，通過土地資源市場化運作，籌措城市軌交項目建設資金和彌補地鐵項目運營虧損都不再是困擾地方政府財政緊張的難題，進一步實現城市軌交項目建設施工的規模化運營、集團化運作，對于減輕政府的財政困難有重要作用，同時提升了民間資本介入城市建設的積極性和效率，使大中型城市軌交項目走上可持續健康發展的康莊大道。

1)政府與民間資本實際管理共同訂立特種許可合同，通過民間資金來籌措TOD綜合開發資金、軌交建設項目所需資金，用來增強城市軌交項目的融資能力，緩解融資難、資金緊張的不利局面，紓解、緩和地方政府財政緊張的不利局面。

2)民間資金實際控制人經由組建項目公司，按照特許經營合同的有關流程、手續，采用多樣化的投、融資辦法、模式，籌措大量資金介入城市軌交項目建設，并且參與城市軌道交通項目經營二十年或十年后，將無償移交給地方政府或經由地方政府指定的有接收權的公司。

3)因城市軌交項目的特許經營公司要依照國家與地方政府制定的優惠條件、條款、政策等要求以及特許經營協議中的相關補充規定，參與城市軌交項目沿線商業項目的綜合利用、開發，加強綜合利用、開發物業與軌交項目的有序、有效聯接。

4 操作方案

4.1 建設資金

將不少于項目總投資額25%的金錢作為項目的資本金，它來自于政府以土地作價投入的股份出資和民間私人公司以現金方式的出資。通俗地說，就是地方政府出地不出錢，民間社會資本出錢不買地。政府所出讓的土地的評估價格不得多于項目資本金百分之49%，政府出地不得參與分紅，期間不得收回土地；民間的資本方用現金對城市軌道交通項目出資，實際出資金額必須大于項目總資本金的50%。

需要特別提醒的是，作為地方政府的投資方代表務必在以土地作價投入參與入股之前，已經采用合法的方式、合規的途徑取得了土地使用權，此舉是為了避免在開發過程中出現不必要的麻煩，提升地方政府的公信力，優化營商環境。為便于地方政府操作TOD模式，地方政府可以依照現有的機制、體制，采用屬地化分段負責征收軌交周邊商業用地，在完成土地征收、拆遷居民房屋的工作后，采用會議紀要或下政府令以及出臺辦法等多種有法律效力的形式。政府方的資方代表取得軌交項目周圍土地使用權之后，將土地作價入股給項目公司。

4.2 合作方案

民間的資本方依照其各自的資質和優長，在投標前的協議要事先約定好各自工作的范圍，建立起關系界面明晰、獲益平衡、各方均可接受的良好共贏關系。項目承包方負責施工的總承包；城市軌道運維由SPV與甲運營公司簽訂《委托運營合同》，委托甲運營公司開展后期城市軌道運維工作；土地前期開發由承包商下屬的資質齊全的開發商和SPV一同開發軌道交通周圍的商業地塊。合作方案見圖2。

圖2 合作方案示意圖

5 結束語

本文從大型城市的軌交TOD模式展開立論，深入淺出地對TOD投融資模式獨一無二的特點以及大致總體方案進行了分析，并且舉了一個生動的案例——上海地鐵三號線靜安寺站，由此引出TOD的操作路徑，為大型公用基礎設施建設方面的土地籌措機制革新、投融資體制機制革新、大中型軌交項目的投資融資現有模式的創新提供了耳目一新的思路。該投資模式、融資模式如果得以推廣，將實現中國大中型城市的軌交項目一舉扭轉融資困難的情況，促進我國的城市軌交的建設事業健康發展。

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