推進“一帶一路”多邊共建高質量發展
——目標演進、全球性愿景與現實追求

侯啟緣，尹 伊

（1.清華大學 馬克思主義學院，北京 100091；2.中國現代國際關系研究院，北京 100081）

一、問題的提出

“一帶一路”倡議自提出以來，經歷了八年多的建設與發展，在各國的共同努力下取得了一系列成就。2020年10月通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出要“推動共建‘一帶一路’高質量發展”，這意味著我國“一帶一路”將面臨重要轉型，而以高質量發展為目標的轉型在單邊主義勢力抬頭、全球經濟低迷和新冠肺炎疫情持續影響下顯得尤為關鍵，需要從學理和現實兩個層面給予關注和解釋。

當前學界對于“一帶一路”高質量發展已經進行了初步的理論探索。基于國際多邊合作相關理論，“一帶一路”本質上是一種多邊合作，需要從可持續合作與利益分配機制[1]、國際規制的改善與創新[2]以及夯實人類命運共同體理論[3]等層面推進其高質量發展；從國際貿易和新經濟地理理論視角，“一帶一路”建設增進了共建國家貿易相關度[4]，使其在全球價值鏈中的整體位次得到提升[5]；而交通政策對接和基礎設施建設投資，使得“交通洼地”，尤其是亞歐國家間的陸運成本大幅降低。較多學者基于產業和企業等也進行了相應的實證分析，對產能合作[6]、境外投資[7]、服務貿易[8]以及綠色發展[9]等層面進行了考察。在實踐層面，全球性新冠肺炎疫情暴發后“一帶一路”也在國際援助、平臺經濟和合作風險等方面出現了新的情況和問題[10]，亟待理論界研究。

現階段對“一帶一路”高質量發展的原則、內涵、理念和藍圖等方面的論述和研究較多，但“一帶一路”作為一種廣區域、多層次國家參與的新型全球性多邊合作愿景與框架，其建構的過程對于提升發展質量、保障可持續性至關重要，因此，需要從建構演進、風險迭代和現實追求轉換的變遷邏輯對其進行學理探索和實踐分析。尤其是疫情發生后國內外形勢和經濟發展背景發生了深刻的變化，既包括單邊主義與多邊主義的博弈與日俱增，同時各國經濟復蘇與持續下行并存，全球秩序調整轉型加劇，共建“一帶一路”所面臨的不穩定性增加。在這一背景下，推進“一帶一路”高質量發展需要秉承建構性和系統性視角，探究多邊共建的演進邏輯、明晰全球性多邊愿景與高質量支撐、規避風險與把握多層次需求，從而提出相應的發展之策。

二、“一帶一路”多邊共建的內在演進邏輯

從多邊合作的動態發展理論來看，“一帶一路”建設是以崛起型強國為主導的“雙邊促成多邊”的多邊發展形態，相對于依托地緣、共同發展與博弈需求和意識形態等多國自發共建的多邊合作而言，需要中心倡議國承擔更多的義務和責任，中國對外建設布局直接關系到“一帶一路”的發展和走向，因此，需要從整體性和動態性視角對多邊共建的發展階段進行學理探析。

（一）啟動階段：多邊倡議的提出與共識達成

自2013年習近平提出“一帶一路”倡議后，中國便開始與“既有雙邊合作國”進行磋商和討論，利用中國的國際影響力或通過開放巨量市場、國際援助等方式與這些國家達成雙多邊合作協議。在這一時期，推進“一帶一路”的重點在于理論框架的構建與宣傳以及與各國新型多邊共識的達成。在既有的全球化模式下，雖然“一帶一路”參與國間的多邊合作是有歷史基礎的，尤其是“一帶一路”沿線國家的全球價值鏈關聯度較高，但“一帶一路”倡導的是人類命運共同體理論支撐下的新型多邊合作，這對于傳統的多邊合作理論是一種重大創新，是首次由發展中大國倡議和主導的多邊合作模式。因此，作為一種新型的多邊合作的理論與框架，“一帶一路”的啟動需要得到沿線各國領導人和民眾在價值和理念上的認同。

為了能夠有效獲得沿線國家的認同，我國在“一帶一路”啟動階段采取了“雙多邊相結合”的方式促進了多邊共識的達成。從參與主體數量上可分為雙邊交互和多邊共商。雙邊交互是指通過與各個國家的點對點交流互動，建立兩國間對于新型多邊合作框架的共識，這種方式具有直接性和針對性的特點，交互雙方能夠快速了解對方的需求和國民經濟運行特點，從而使得談判與合作更具目的性，但對于倡議國及其外交首腦而言，逐一談判事實上是機會成本較高的選擇；多邊共商則是多國共同參與、共同協商，該方式具有影響范圍廣、單次談判效率高和參與磋商的各國利益能夠更大程度地得到保障等優點，這主要得益于多邊磋商的透明性和表決制度的有效實施，但若缺乏前期溝通或各國存在根本性分歧，則會陷入難以達成共識的多邊困境。從中國啟動階段的實踐來看，首先是在雙邊交互的過程中提出了“一帶一路”的初步構想，并針對各國的現實情況和需求通過談判、援助和共建等方式使其初步認同這一構想，隨后，通過“一帶一路”高峰論壇等多邊磋商的方式進一步實現多邊共識。

（二）開拓奠基階段：實踐共建與規模擴大

隨著各國對于“一帶一路”構想和人類命運共同體理論的認知和共識達成，“一帶一路”多邊合作逐步進入實質性合作階段，根據“一帶一路”沿線國家的經濟發展特征和人類命運共同體的全球目標，這一階段的關鍵措施在于通過大規模的資金投入與項目共建來“破局”。

“一帶一路”沿線國家經濟發展與基礎設施情況的參差不齊成為制約多邊合作的關鍵因素。首先，從經濟發展情況來看，由于“一帶一路”沿線以發展中國家為主，整體發展水平較低且發展梯度差較大，尤其是從絲綢之路經濟帶來看，中亞、西亞和蒙古國是多邊合作中的經濟發展“洼地”，當多邊合作從理念和共識走向實踐時，需要落實到具體有效的產業接續與產能合作才能真正實現穩定的“命運共同體”，對于多邊合作中經濟發展弱勢國家來說，其需要依托強勢國家的產業轉移或發展援助才能擺脫自我“貧困桎梏”，從而對接多邊合作。其次，從基礎設施情況來看，基礎設施大多屬于公共物品或準公共物品，該類工程建設往往具有資金投入大、周期長、重資產、收益回報率低以及溢出效應顯著等特點，需要政府財政支持，而經濟發展水平較低的國家并不具備相應的技術裝備和資金實力。從“一帶一路”的貿易暢通與多邊推進來看，基礎設施建設具有著明顯的短板效應①，嚴重地阻礙了整個“一帶一路”多邊合作的全局盤活。因此，無論對于個體國家的發展還是對于多邊合作的推進，都需要從全局著眼解決產業對接的“中段塌陷”和基礎設施的“中間斷點”問題。

中國是“一帶一路”多邊合作倡議的提出者和主導者，需要也有能力在這一階段對經濟弱勢國家提供開發性的發展援助和基礎設施合作建設，通過項目數量增加、合作規模擴大以打開多邊合作的整體局面。基礎設施的早期建設需要大規模的持續性投資，但完成后的使用周期較長，且相對于建設成本而言運維成本較低，并且其公共物品（或準公共物品）的屬性具有溢出效應，將使得相關產業的發展成本大大降低，并且這種溢出效應將隨著相關產業的進一步繁榮而表現出明顯的規模經濟屬性。在開拓合作階段，中國應當利用自身經濟發展水平相對較高、基礎設施建設能力強且經驗充足、有巨額人口支撐的廣闊市場等優勢積極推進“一帶一路”基礎設施等項目的建設，這既是為了回應在啟動階段吸引沿線國家達成多邊合作共識而對其發展承諾的兌現，也是“一帶一路”全球愿景破局賦予中國的重要使命。

（三）穩定發展階段：提升質量與市場導向

從戰略自然演進來看，注重基礎設施，重資產、合作規模和數量的開拓性措施具有階段性、集中性和鋪墊性，凸顯了主導國和倡議國“中心化”的權責地位，但隨著階段性任務的完成，“一帶一路”需要逐漸步入注重質量提升與市場導向的穩定發展階段。隨著基礎設施的不斷完善，“一帶一路”的建設和發展出現了新的問題和挑戰。例如，多邊發展援助主要集中在實物和資金方面，而這類援助受被援助國自身經濟制度等影響較大，可能陷入“低利用率”困境；為了提升規模和數量，共建國（尤其是主導國）政府對中歐班列采取高額補貼，輸送產品附加值參差不齊；重資產合作項目投入大、周期長、財政依賴度高，若遇到沖擊，極易引發債務風險。即依托國際發展援助、政府補貼、重資產項目合作以支撐和開拓的多邊合作新局面可持續性相對不足，尤其是對全球經濟和共建國國內經濟發展情況依賴性較強。

近年，“一帶一路”共建多邊合作的國內外形勢發生了重大變化，亟須向內涵式、高質量的穩定發展階段轉型。全球性疫情暴發、美國對中國的敵對態度和多國單邊主義勢力抬頭成為“一帶一路”進一步推進的新挑戰。首先，2020年全球性疫情暴發使得各國經濟都受到了重創，許多“一帶一路”共建國出現了國內財政危機，大量共建項目由于人口流動限制、資金供應無法持續以及單方面違約等原因而停擺；其次，美國總統拜登上臺后，雖然曾提出“不尋求與中國進行對抗”，但在對華政策上仍然延續了特朗普時期的態度和做法，尤其是在具體措施上，拜登更擅長利用亞洲地區的日本、印度以及澳大利亞等盟國的關系對中國進一步施壓，并稱其是為督促中國“遵守規則”，這些盟國本身也對周邊國家具有一定的影響力，使得中國對“一帶一路”的持續推進面臨前所未有的阻力；再次，隨著全球經濟整體下行以及缺乏類似烏拉圭回合（Uruguay Round）、北美自由貿易協定（NAFTA）等增進自由貿易的重大多邊合作事件，許多西方國家和學者開始質疑自由貿易能否真正增進本國利益，并試圖采取單邊主義措施來規避全球經濟不景氣對本國造成的波及。中國國內正處于經濟下行壓力加劇和經濟增長紅利更迭轉型的重要時期，需要保障資金回流和采取相應政策加以支持。近年，中國經濟增速下行壓力陡增，其中包括新冠肺炎疫情這類不可抗力因素、歐美等國的貿易制裁和單邊打壓等外部性因素，還包括人口老齡化、東南沿海傳統優勢制造業海外轉移以及國內居民整體消費不足等內部性因素。在這一情況下，提振國內經濟需要進行大力度的改革，這既需要采取有效的市場化政策，同時，也需要充足的財政資金加以支撐。

三、“一帶一路”的全球多邊愿景與高質量發展支撐

在國際競合格局中，不同的合作愿景具有著不同的目標設計、發展周期和階段調整。“一帶一路”是以人類命運共同體理論為支撐的全球性多邊合作愿景，相對于雙邊合作與區域性多邊合作而言，“一帶一路”的目標更為多元化，發展周期更長，面臨多階段的戰略演進與轉換，需要依托高質量發展的支撐才能有效實現。

（一）“一帶一路”是具有重大創新的全球性多邊愿景

“一帶一路”是首次由發展中大國提出的全球性多邊合作愿景，但并非局限于或僅僅有利于發展中國家的相同發展水平國家同盟，事實上對于發達國家而言，參與共建“一帶一路”也是利大于弊的。從二戰后的全球經濟發展歷程來看，世界經濟秩序與多邊合作規則均由歐美發達國家主宰，從全球價值鏈水平來看，發達國家處于上游位置，而除了中國、日本、韓國和新加坡等少數國家憑借有效制度、勞動力素質提升等優勢不斷向上游移動外，其他國家的境況似乎在隨著全球貿易的深入進行而每況愈下。大多數國家陷入貧困陷阱的原因不僅是本國自然稟賦差、資本不足、勞動力素質低以及政治社會不穩定等內因，同時，也在于其參與國際經濟循環過程中陷入了發達國家的掠奪性循環陷阱，未能形成資本和資源有效回流的流通閉環。（如圖1-a）而“一帶一路”是由發展中國家主導和推進的，中國是在全球化背景下依靠外向型經濟積極參與發達國家主導的全球貿易體系而發展起來的，更了解發展中國家參與國際貿易的“難點”與“痛點”，尤其是弱勢國家如果直接與發達國家進行雙多邊貿易會因產業和技術鴻溝而陷入資源被剝奪的困境②；若有技術、產業和發展階段處于“中端”水平且能夠代表發展中國家利益的大國進行緩沖，則可為弱勢國家提供有效的發展空間。對于發達國家而言，隨著中國等發展中大國的崛起和國際社會貧富差距的拉大，其長期維持的“中心—邊緣”循環模式將面臨不可持續的局面，弱勢國家的積貧積弱將無法支撐發達國家的高耗能與高消費，而崛起型國家也將不再受制于發達國家，“一帶一路”的推進不僅從基礎設施上為國際貿易提供了高效、便利的新突破，同時也為全球經濟循環開拓了共贏互利、穩定可持續的新思路。（如圖1-b）

“一帶一路”作為一種新型全球多邊合作模式，相較于雙邊和區域性多邊合作等國際合作模式，由于存在形成路徑、形態結構、發展梯度、權責關系、合作目標以及戰略選擇等多方面的較大差異，因此在理論探索和實踐建設中更具復雜性、長周期性和階段性。從形成路徑來看，全球性多邊合作需要有一個或多個中心國家的初始倡議和前期合作平臺搭建的過程，因此，即使是“一帶一路”這類發展中國家主導的全球性多邊合作，在形成初期也會具有“中心化”的特征③；從形態結構來看，全球性多邊合作涉及范圍廣、涵蓋絕大多數國家以及各國情況差異大，而在合作結構中每增加一個國家其復雜程度并非簡單疊加，是指數級增加和質的變化；在發展梯度方面，全球性多邊合作的參與群體間經濟發展梯度差明顯，在產業結構、技術水平、經濟增長和資本集聚等方面都存在顯著的梯度分布關系，這為具有優勢條件的發展中國家提供了資本利用、技術引進和產業合作的機會，但對于弱勢國家而言其也將面臨被發達經濟體虹吸和掠奪的風險；在權責關系上，全球性多邊合作至少在前中期需要有能力的國家承擔更多的責任和義務，其中包括舉辦峰會、提供發展援助、建立并維持相應的國際組織運行等；在合作目標方面，全球性多邊合作目標具有著層次上的全局性，其主要目的是為了盤活全球經濟大循環，單個區域、國家和組織的目標往往與整體目標存在一定程度的差異，并且往往實現周期較長；從戰略演繹層面來看，全球性多邊合作的建構、繁榮與發展存在著階段性，既要遵循推進新的合作戰略本身發展的演繹邏輯，同時也需要根據全球經濟整體發展情況進行適應性調整，從而保障階段性和整體目標的實現。（如表1）

表1 各類交互模式與全球性多邊合作的差異

（二）高質量發展是“一帶一路”持續發展的有效支撐

中國雖然經濟體量巨大，但仍為發展中國家，受到經濟發展水平、產業階段、技術能力和資本存量等方面的制約，相比于過往發達國家主導的多邊合作，推進“一帶一路”建設更需要強調發展質量的提升。在以往發達國家主導的全球化推進過程中，主導國會通過經濟援助和扶持的方式以帶動意識形態相似、經濟發展基礎較好以及能夠反哺主導國的部分國家經濟快速發展并加深對其的控制，如美國通過馬歇爾計劃為歐美和日本等的經濟發展提供了大量的資本和資源，并持續了較長時間。這與“一帶一路”多邊共建具有本質的不同，美國所主導的多邊合作雖然促進了其他國家的發展，但本質上既是為了形成意識形態同盟與前蘇聯博弈，也是為了避免單極化發展缺乏全球有效市場支撐，造成產品無處“傾銷”的局面。因此，以往發達國家主導的全球性多邊合作的高額援助是有選擇性的，雖然加快了被援助國家經濟增長的進程，但大多數發展中國家的增長環境并未改變甚至因為處于價值鏈上游的“既得利益者”增多而愈發變差。中國推進“一帶一路”多邊共建并不以意識形態和發展基礎為條件，而是通過多邊合作改善共建國的基礎設施條件，從而使其經濟增長的成本大大降低，若沿用發達國家的多邊經濟帶動模式，其資金供給、援助范圍和發展周期都將面臨更為巨大的挑戰。隨著“一帶一路”走向穩態，作為發展中國家的中國不應當再通過大量的發展援助和項目共建來支撐多邊合作的持續推進，尤其是隨著全球經濟下行和疫情等風險的沖擊，既有的重資產、重資本和高外匯模式將使得“一帶一路”債務風險陡升。因此，無論是相對于過往的全球性多邊合作，還是就“一帶一路”自身發展目標來看，提升發展質量是“一帶一路”持續推進的關鍵支撐和必由之路。

從國內外形勢的變化和“一帶一路”建設的自身需要來看，“一帶一路”已經到了以開拓突破為主向以收縮穩定為主轉型的關鍵階段，若再沿用原有發展模式，或將對我國國民經濟的整體運行帶來極大的風險隱患。為了“一帶一路”發展的可持續，應當以此為契機，實現向內涵式、高質量穩定發展階段的轉型。經過中國和共建國八年多的努力，“一帶一路”建設已經取得了突破性進展，絲綢之路經濟帶的中間斷點問題得到有效解決，海上絲綢之路貿易指數大幅攀升。然而，經濟全球化的發展趨勢已經出現了較為明顯的轉變，歐美發達國家已經開始重新審視既有的國際秩序和經濟循環，并采取相應的措施，美國采取印太戰略制約“一帶一路”，并且其外交關系委員會通過了“2021 戰略競爭法”以采取與中國進行全面“戰略競爭”政策。在這一局面下，“一帶一路”多邊合作在提出時所面臨的國際環境從全球化的助力轉變為反全球化的阻力，而中國國內雖然在疫情沖擊下經濟仍保持正增長，但仍需要解決人口老齡化、服務業化、國內資產不足、產業升級以及制度轉型等一系列問題。中國能夠有效推進“一帶一路”的關鍵優勢在于具有經濟持續增長的活力、國內充足的勞動力與廣闊市場、注重體制與制度的改革以及長期穩定的社會秩序等因素綜合作用下的國內良性經濟循環。因此，“一帶一路”作為中國倡導的全球性多邊合作需順勢而為，尤其是在面臨多重阻力的情況下，應適時轉變思路，調整發展階段，通過收縮穩定發展規避全球合作的階段性低谷和國內經濟轉型的陣痛期，著重解決國內問題并保持全局穩定的發展態勢。

四、實現高質量發展的現實追求需處理好三大關系

從國內外整體局勢和“一帶一路”內在演進邏輯來看，深入推進多邊共建高質量發展已成為大勢所趨。高質量發展的重要價值在于依托質量提升能夠有效應對風險、挖掘多邊合作新動力、回應各類需求以及促進總體目標的實現。

（一）有效防范各類風險與提升多邊合作動能的兼顧

有效防范和化解各類重大風險是從外延開拓式發展向高質量發展轉型的重要目的之一，但高質量發展雖然需要進行外延收縮，但并非保守的和停滯的，發展仍是“一帶一路”多邊共建的主旋律。因此，需要厘清和應對當前階段的風險與挑戰，并基于此挖掘新的多邊合作動能，保障持續、穩定和高效的發展。

1.多邊共建的各類風險防控

全球性疫情暴發成為既有多邊合作與各國國內潛在風險集中反映的導火索，具體包括債務危機、工程項目與體制機制等風險。首先是債務危機。自2017 年以來，西方政客和主流媒體關于“一帶一路”引發共建國“債務陷阱”等抨擊就甚囂塵上，尤其是疫情發生后，許多國家將既有的高杠桿等債務危機和因疫情防控所帶來的債務風險歸咎于“一帶一路”，并采取單方面拒絕合作和償還債務等手段違約。但事實上，“相較于非沿線國家，“一帶一路”倡議實施之后沿線國家政府債務顯著降低；“一帶一路”倡議實施促進了收入水平較低、金融發展水平較低、與中國外交關系緊密度較高的沿線國家的政府債務削減”[11]，由于中國對“一帶一路”的投資與建設并非“授人以魚”的債務減免，而是將投資主要集中在基礎設施建設領域，通過帶動共建國的就業、稅收和投資等的增長并引導產業升級以緩解共建國的債務危機。據統計，截至2018 年，中國企業對“一帶一路”沿線國家直接投資超過900億美元，對外承包工程營業額達4000 億美元，創造20多億美元稅收，并帶動共建國就業約30萬人[12]；“一帶一路”沿線國家基礎設施的改善使得核心區域和相關區域各國的GDP 至少提升2.23%和2.14%[13]。債務風險本質上是各類不確定性沖擊和潛在問題的外在反映。雖然中國既往的“一帶一路”建設有效改善了共建國的債務情況，但隨著合作的持續深入和疫情后經濟恢復導致各國階段性重心的轉移，“一帶一路”或將因共建國自身的財政危機和資金缺口而面臨債務風險，這極有可能致使中國前期的大量投資難以回籠，進而引發短期內中國國內經濟恢復以及應對美國貿易沖擊時缺乏充足資金的支撐等風險。因此，債務問題的應對與防范需要同時把控短期與中長期債務風險，并將國內債務危機和資金支撐作為優先考量。

其次是工程項目風險。工程項目風險是指導致“一帶一路”雙多邊國際合作項目中斷或終止的風險，其具體損失往往視具體風險強度而定。不可否認的是，國際企業間的工程項目合作本身就存在著一系列既有風險，包括政治風險（如政局動蕩、政策調整和領導人更替等）、資金持續供給風險（合作企業中一方或多方資金鏈中斷而導致項目無以為繼）、社會穩定性風險（如恐怖主義、東道國居民排斥以及宗教干預等）、技術對接失效風險（如合作雙方存在技術鴻溝而導致無法互相認同標準、驗收不順暢等）、契約認同等法律風險（國際社會往往缺乏統一的法律標準，導致契約認同與執行時缺乏保障），另外還有不可抗力風險、匯率通兌等其他風險。

從現階段看，疫情對“一帶一路”工程項目造成的負面影響主要表現為勞動力、物資等流動受阻和資金供應無法保障，這將嚴重加劇政治風險、資金持續供給風險、勞動力短缺風險和契約認同風險等。具體作用機制為：其一，部分共建國受疫情沖擊，其政治治理機制不健全問題暴露，國民生命安全和收入來源受到嚴重影響，進而引發政治風險和社會穩定性風險；其二，本地勞動力供應不足和國際勞動力流動受阻，使得勞動力短缺，同時物流運輸不暢，勞動力無法正常工作和物資無法按時到位，使得項目進程受到嚴重影響，并進而引發契約認同風險，部分國家和企業甚至在疫情發生后單方面終止工程項目合作，引發了其他共建國對“一帶一路”的信任危機；其三，疫情發生后，消費收縮與業務訂單急劇減少使得許多企業資金鏈斷裂，其首要需求變成了自保而非開拓，政府為了進行疫情防控，將原計劃用于工程項目合作的資金轉用于疫情應對，企業資金周轉困難與政府財政赤字都使“一帶一路”工程項目的資金風險大大加劇。究其原因除疫情本身的不可抗力影響外，資金供給和債務償還模式單一、對“一帶一路”認同度不足、部分國家國內治理機制不完善以及缺乏契約精神和統一的法律規制等“人的因素”帶來的問題也使得工程項目風險陡升。

再次是風險共擔與預防機制相對不足。全球性疫情的發生雖然對“一帶一路”的發展帶來較大的沖擊和負面影響，但從另一層面來看，也是對各國風險共擔機制與防范能力的檢驗。從疫情發生后不同國家的表現可以看出，有效的多邊合作能夠使得參與國實現防疫物資高效流動和治理經驗迅速共享，從而較早走出疫情的陰霾；但也有部分國家以疫情為契機單方面退出多邊合作，拒絕與其他國家共擔風險，這事實上是放棄了國家的信譽和未來的發展，疫情雖然可能長期存在，但疫情的負面影響終會消除，國際合作也終將回歸常態，在沖擊下的非常態互幫互助能夠有效加深多邊合作參與國之間的信任，并深化對“一帶一路”多邊合作架構和風險共擔理念的認同。然而，當前“一帶一路”多邊合作的風險共擔仍停留在人道主義和價值共鳴上，缺乏合理的機制對參與國進行有效約束，因此，實現風險共擔的機制化是高質量發展階段的重要任務之一。

2.新舊多邊合作動能的有效轉換

“一帶一路”建設多邊合作進入高質量發展階段后，雖然整體規模需收縮，并著力應對和防范各類風險，但規模收縮和風險處理只是方式的轉變，其目的仍然是持續穩定的發展，而非停滯，因此需要探求高質量發展階段下推進多邊合作與經濟復蘇的新動能。主要應從三個層面著手：

其一，將共商、共建和共享理念落實到機制化和常態化建設中。中國早在2015年年底就提出“共商共建共享”的全球治理觀，但從實踐來看，“共商共建共享”理念在多邊合作中尚未能夠有效轉化為具有約束力的體制機制，并且缺乏常態化運作，尤其是在風險防控和具體問題的應對中往往隨機性較大，一旦受到外部沖擊或合作分歧的影響，將存在共識達成困境、權責分配不清和利益歸屬不當等問題。值得說明的是，這些也是多邊合作受到單邊主義者抨擊的主要問題，因此，通過機制化和常態化將理念有效落地不僅能提升“一帶一路”多邊合作的質量，也是對傳統多邊合作理論的重大突破。

其二，建設“一帶一路”線上貿易基礎設施以實現從“中心化”到“去中心化”的轉變。隨著“一帶一路”轉入高質量發展階段，多邊合作結構也應當從“中心化”向“多中心化”或“去中心化”趨勢發展，這就需要建設線上貿易平臺等新型基礎設施，將重裝備、高投資、以線下為主的國際流通模式轉變為輕資產、中低投入、線上線下相結合的新型多邊互動模式。這不僅能夠減輕中國對外投資壓力和加速資金回流，同時，也能夠提升國際合作的透明度、便捷性和流通效率，避免國際貿易合作中的尋租風險和信息不對稱問題。這也將吸引更多的國家和企業入駐，進一步增進其對“一帶一路”多邊合作的認同，形成多邊貿易增長新動能。

其三，培育市場契約精神，優化營商環境和提升價值認同。截至2021 年6 月，中國已與140 個國家簽署“一帶一路”雙多邊合作協定，由于國家較多且以發展中國家為主，各國經濟社會發展梯度差十分顯著，在“一帶一路”推進過程中，著重解決的是基礎設施“中間斷點”問題，而培育市場契約精神、優化營商環境和增進多邊政策對接，能夠最大程度地增加國際基礎設施暢通所帶來的經濟效益④。因此，隨著基礎設施建設的不斷完善和優化，高質量發展階段需要以此為基礎增進“軟合作”，從而充分發揮現有基礎設施建設的貿易合作與經濟增長效能。

（二）全局發展與不同層次訴求的協調與平衡

“一帶一路”是全球性多邊合作的愿景與設計，人類命運共同體的理論支撐和共商共建共享理念都旨在為全球治理提供新的思路和方案。然而，全球性多邊合作的治理范式不同于國家內部，全球治理中不存在凌駕于各國之上的強有力的“全球政府”，并且涉及不同類型的區域和國家，既需要拉動全局多邊合作，同時也需兼顧不同層次的利益訴求。

1.全球治理有效與貿易繁榮

從全球性視角來看，“一帶一路”的全局目標在于提振全球經濟，豐富和補充全球秩序，為全球治理提供新方案。世界銀行發布的《2020年世界發展報告》曾指出，在過去的10年中，全球性貿易受到了較大的負面影響，“不僅沒有發生20世紀90年代中國和東歐融入全球經濟的重大變革性事件，反而出現了英國脫歐、美國退出跨太平洋伙伴關系協定（TPP）等沖擊全球貿易的事件”，2020年全球性疫情的暴發更使得全球貿易合作陷入前所未有的危機[4]。在這一背景下，全球治理有效與貿易繁榮的實現需要新的多邊合作框架推動，通過全球經濟大循環暢通實現整體市場增量與擴容，而這一目標的實現在于挖掘尚未崛起的發展中國家的增長潛能。

2.區域優勢與地緣合作

區域合作的主要利益訴求在于“抱團取暖”以提升區域整體的競爭力和影響力。區域性多邊合作的參與國往往地緣相近、產業關聯度較高且經濟發展階段相似，因此在參與全球合作時具有著相近的利益訴求，通過區域性多邊合作既能夠有效彌補單一國家經濟實力和市場規模較小無法形成特色產業鏈和突出競爭力的短板。同時，作為一個區域性聯盟參與全球多邊合作也更能夠保障本國的利益。“一帶一路”多邊合作中涉及較多的區域合作聯盟，其中成員依托地緣、產業和意識形態而關聯較為緊密的主要有歐盟、非盟和東盟，也有更傾向于產業合作的東北亞地區等。“一帶一路”的推進應當充分尊重既有的區域合作模式和利益訴求，鼓勵和認同區域特色產業和競爭優勢，形成“多中心”共同拉動全局經濟增長的良性發展格局。

3.國家利益維護

受到意識形態、地緣關系和國際競合制度的影響，不同國家的開放程度和對國際合作的態度存在較大差異，但擺脫貧困、經濟增長和社會進步是絕大多數國家共同的根本利益追求，因此，保障國家利益的關鍵是保障其發展權。在發達國家主導的多邊合作框架下，發展中國家的發展權并未得到應有的保障。首先，其循環模式并非閉環，許多發展中國家成為發達國家的“原料供給地”和“廢物回收廠”，利潤和資源單向流向發達國家；其次，發達國家試圖利用既有的國際規制擠壓發展中國家的發展空間，例如，碳排放權分配中忽略人均和歷史因素的影響等；再次，少數通過制度改革、參與國際市場和勞動力素質提升而實現崛起的國家也遭到了發達國家的打壓與制裁，如隨著中國的崛起，美國對中國的貿易制裁和打壓越來越瘋狂。因此，在“一帶一路”高質量推進過程中，需要通過完善全球治理體系和經濟循環模式以充分尊重各國的發展權，尤其是保障發展中國家參與國際合作的公平待遇與發展訴求。

4.社會成員個體發展

全球貿易繁榮能夠使社會成員獲得全球市場中價美物廉的商品，但也可能導致其既有就業或將面臨沖擊和調整，把握二者平衡的關鍵在于有競爭力產業的形成和勞動力素質的提升。中國對“一帶一路”共建國的投資和合作工程項目建設不僅有效改善了共建國的基礎設施狀況，同時也創造了大量的就業。但隨著項目的完成和高質量發展階段的收縮轉型，如何使這些臨時性就業得以持續，是關乎共建國社會成員切身利益的重要問題。在“一帶一路”高質量發展階段，共建國需利用工程項目共建產生的勞動力素質提升等外溢效應、產業基礎設施完善帶來的降低產業發展成本和交通基礎設施建設引發的發展梯度擴散效應加劇等優勢，在承接價值鏈上游產業轉移的同時，培育本國優勢產業和熟練工人，從而保障成員的就業機會和參與國際市場的權利。值得說明的是，許多“一帶一路”沿線的發展中國家并未形成自身的產業體系和居民穩定就業，對于這類國家而言，為保護國內產業而采取抵制多邊合作的外交策略本身就是一種悖論，保障社會成員個體發展訴求的最優選擇是參與公平發展權得到尊重的多邊合作架構的同時進行有效的國內體制改革。

（三）階段性目標完成與總體目標推進的統籌與轉換

就邏輯關系而言，階段性目標是實現總體目標的手段和過程，總體目標是階段性目標的靶向與目的。在“一帶一路”多邊共建的過程中，總體目標是在尊重既有的全球治理格局前提下，提供理論和方案創新，從而形成更具公平性、穩定性和效率性的多元價值共存的新型國際秩序與經濟循環模式，尤其是提升和保障發展中國家的話語權與發展權。這一總體目標是宏大而艱難的，需要通過較長周期的博弈、合作與斡旋才能實現，無法一蹴而就，若遭遇疫情、貿易摩擦和大國的單邊主義抵制等多重沖擊時，甚至需要進行較長階段的收縮、調整與穩定才能繼續向總體目標進取。因此，為了促使總體目標的實現，階段性目標的調整既需要根據“一帶一路”內在目標演進邏輯進行階段性的轉換，同時也應根據既有的國際形勢與格局進行動態統籌，即實現外部影響與內在演進的邏輯互動與共振和諧效應，從而既保障階段性目標不與總體目標的靶向相偏離，總體目標也不會成為階段性目標的牽制與羈絆。

五、政策內涵及總結

“一帶一路”作為全球性多邊合作的戰略愿景，其建設與發展是一個長期的過程，其間需要根據國際形勢與整體經濟形勢變化、倡議國國內經濟情況以及自身戰略演繹邏輯進行階段性的調整與轉型。因此，當前亟須進入多邊共建高質量發展的階段，從而對建設的可持續推進加以支撐。就其政策內涵而言，高質量發展需要實現兩個轉型并處理好三大關系：建設項目投資與合作應當從當前重資產、大投入、長周期、線下為主的多數量模式轉向輕資產、數字化、短周期、線上線下配套融合的高質量模式；“一帶一路”國際公共平臺的構成應從凸顯公共性的全球公共物品和準公共物品轉向注重效率和活力的市場契約和商品貿易；另外，需處理好防范化解重大風險與提升多邊合作動能、全局與多層次需求的協調以及階段與總體目標的統籌等三大關系。從具體操作措施上看，應當注重基礎設施等重點領域建設的轉型、資金有效回流國內、多邊合作中規則和體制機制的系統性優化、注重線上貿易平臺建設與利用、發揮區域經濟和產業協同對接的優勢和經濟帶動效應等。

（感謝中共中央黨校國際戰略研究院原副院長、東北財經大學國民經濟工程實驗室主任周天勇教授對本文撰寫過程中給予的指導和幫助。）

注釋：

①多邊合作能否實現基礎設施的有效對接，極大程度上受制于基礎設施薄弱的國家，這往往會導致“中間斷點”。

②弱勢國家在與發達國家直接進行雙多邊貿易和博弈時，前者將由于在經濟發展水平、技術和資本等方面與后者相比差距大，要么因為依賴于強勢國家而在經濟甚至政治上受制于后者，要么閉關鎖國而無法有效利用國際市場資源。

③“中心化”是促成全球性多邊合作的必要階段，但中國在“一帶一路”中的中心化地位主要是由于其是多邊建設的倡議者，并在前期通過發展援助、基礎設施建設以及共識促成等方面付出了極大的努力，因此無論是在發展循環還是發展中國家的處境方面，“一帶一路”都與既有全球化以G7 等發達國家為中心，以發展中國家為邊緣的“中心—邊緣”結構存在本質的不同。

④據Soyres等測算，在基礎設施完善的前提下，多邊政策互通、市場契約認同和營商環境優化將給“一帶一路”相關國家至少帶來三倍以上的投資效應和經濟增長效能提升。