政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算審計(jì)研究

馬靖

隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)領(lǐng)域所占的比重越來越大，所以竣工結(jié)算審計(jì)控制的好壞對于投資效果有著重要的影響。筆者在對政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)竣工結(jié)算環(huán)節(jié)存在諸多問題，應(yīng)引起足夠重視并加以改進(jìn)。

開展建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算審計(jì)，是政府投資審計(jì)工作的重要職責(zé)，針對存在的主要問題查找根源、分析成因，揭示政府投資建設(shè)領(lǐng)域建設(shè)管理過程存在的問題，從更高層面、更廣范圍、更加綜合的視角提出切實(shí)可行的審計(jì)意見和建議，督促被審計(jì)單位彌補(bǔ)項(xiàng)目管理上的漏洞，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目的良性健康發(fā)展。同時(shí)，對后續(xù)建設(shè)過程中的同類事項(xiàng)，及時(shí)規(guī)避趨勢性、關(guān)聯(lián)性、苗頭性風(fēng)險(xiǎn)，凸顯審計(jì)“治已病、防未病”的經(jīng)濟(jì)體檢功能。

一、存在的主要問題

1.增加附屬或不相關(guān)的零星項(xiàng)目

部分建設(shè)單位認(rèn)為申請一次工程建設(shè)不容易，因此借機(jī)“搭車”建設(shè)，增加大量附屬和改造工程。普遍出現(xiàn)在廁所、大門、圍墻、護(hù)欄、舊樓改造、路面硬化、排水溝、綠化、化糞池等附屬或改造工程，均大幅度增加了造價(jià)。政府投資建設(shè)項(xiàng)目一般由地方發(fā)改部門進(jìn)行立項(xiàng)審批，批復(fù)文件對工程項(xiàng)目下達(dá)了詳細(xì)的建設(shè)規(guī)模內(nèi)容以及投資總額。但在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，某些工程建設(shè)項(xiàng)目未做可研報(bào)告，與立項(xiàng)在建工程一并進(jìn)行建設(shè)。例如某單位在立項(xiàng)批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容之外，實(shí)施了房屋擴(kuò)建或加層改造等工程，未實(shí)行立項(xiàng)審批。究其原因一般為：建設(shè)單位為了簡化建設(shè)程序，往往將一些本應(yīng)該立項(xiàng)的工程項(xiàng)目納入其他在建工程項(xiàng)目，進(jìn)行搭車建設(shè)，從而無法單獨(dú)核算該工程項(xiàng)目成本，且擠占其他工程項(xiàng)目資金，促使工程項(xiàng)目可能偷工減料，進(jìn)而導(dǎo)致工程質(zhì)量存在問題。

2.未嚴(yán)格遵守招投標(biāo)程序

建設(shè)工程需按照《招標(biāo)投標(biāo)法》嚴(yán)格履行招標(biāo)投標(biāo)程序，但在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)，一些工程項(xiàng)目未嚴(yán)格遵守招投標(biāo)程序進(jìn)行建設(shè)，其表現(xiàn)形式也趨于多元化。其表現(xiàn)形式是：一是有的建設(shè)單位為了趕工，在項(xiàng)目前期審批階段就已經(jīng)確定施工企業(yè)且已開工建設(shè)，招標(biāo)工作與工程施工同時(shí)進(jìn)行，使招投標(biāo)工作流于形式，較大程度地增加了施工企業(yè)之間相互串標(biāo)的可能性；二是某些工程的投標(biāo)保證金退回到同一銀行賬戶且其三家施工企業(yè)投標(biāo)文件中的工程量清單字體大小都一致、錯(cuò)誤數(shù)字部位也一致且綜合單價(jià)成規(guī)律性系數(shù)變化，涉嫌圍標(biāo)。三是開評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)缺乏有力監(jiān)督，某些項(xiàng)目違反招標(biāo)文件中的規(guī)定卻依然中標(biāo)。招投標(biāo)工作中所存在問題的主要原因?yàn)椋阂皇悄壳罢型稑?biāo)市場的現(xiàn)狀所決定的，二是政府缺乏對該項(xiàng)工作的有效監(jiān)督與大力約束，進(jìn)而導(dǎo)致招投標(biāo)工作較為混亂。

3.變更增項(xiàng)較多

一是設(shè)計(jì)變更。比較典型的挖方基礎(chǔ)變更，如將獨(dú)立基礎(chǔ)變更為樁基礎(chǔ)、人工挖孔樁變更為旋挖樁。原因是建設(shè)單位未做地勘報(bào)告，導(dǎo)致施工中設(shè)計(jì)重大變更。二是增項(xiàng)較多。原因是前期設(shè)計(jì)不足，部分項(xiàng)目出現(xiàn)白圖甚至是無圖紙招標(biāo)，導(dǎo)致出現(xiàn)大量增項(xiàng)。例如：某工程，設(shè)計(jì)土石方量是按廣義方格網(wǎng)計(jì)量，施工企業(yè)進(jìn)場后找低點(diǎn)測繪，推翻原設(shè)計(jì)，要求變更增加回填土方量。其實(shí)，廣義測繪是一個(gè)平均值，設(shè)計(jì)原地面標(biāo)高也是采用平均值，現(xiàn)場測繪如果有傾向性找低值，原工程量計(jì)算就會(huì)出現(xiàn)誤差，在這種情況業(yè)主、設(shè)計(jì)、監(jiān)理應(yīng)堅(jiān)持原設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)，不能將設(shè)計(jì)變更合法化。又比如工程在施工過程中因?yàn)槭┕び须y度推翻原招標(biāo)時(shí)擬定的施工方案，重新設(shè)置新施工方案，如全鋼板樁圍護(hù)開挖方案，增加的工程造價(jià)是要慎重考量的。

4.現(xiàn)場簽證過亂、隨意

一是隱蔽工程簽證。這是簽證中問題最大的，這類簽證突出特點(diǎn)是涉及金額大，一經(jīng)隱蔽均難以核實(shí)。二是臺(tái)班、人工簽證。這是另一類比較普遍的簽證類型，如多計(jì)機(jī)械進(jìn)出場，人工、臺(tái)班等，特點(diǎn)是出現(xiàn)頻率高，事后無法復(fù)核。三是價(jià)格簽證。一般在施工過程中不允許出現(xiàn)價(jià)格方面的簽證。四是簽證單意思含糊。有的只簽名字，有的簽“以現(xiàn)場核實(shí)為準(zhǔn)”。簽字人即為建設(shè)單位派駐現(xiàn)場的管理人員，就應(yīng)起到監(jiān)管作用，僅簽名字或“以現(xiàn)場核實(shí)為準(zhǔn)”是不負(fù)責(zé)任的。

5.工程監(jiān)理職能缺失

存在多個(gè)項(xiàng)目使用同一監(jiān)理的情況，監(jiān)理單位職能缺失。主要表現(xiàn)在：一是人員力量與承攬的業(yè)務(wù)總量嚴(yán)重不匹配。二是監(jiān)理單位現(xiàn)場監(jiān)理人員在實(shí)際開展監(jiān)理工作時(shí)不具備相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格。三是監(jiān)理單位人員脫崗、監(jiān)理日志內(nèi)容缺失等。

6.超概算投資增加建設(shè)成本

工程項(xiàng)目應(yīng)該在概算批復(fù)的范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)，應(yīng)嚴(yán)格遵守批復(fù)文件核準(zhǔn)的概算投資進(jìn)行建設(shè)。但從某些建設(shè)單位報(bào)送的結(jié)算資料來看，審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)其工程超概算投資問題嚴(yán)重，甚至超過原批復(fù)概算的200%，其未按照發(fā)改部門批準(zhǔn)的概算投資總額進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。其表現(xiàn)形式是：一是某些建設(shè)單位為了達(dá)到自己的建設(shè)目的，如要求施工企業(yè)不按照原施工圖紙進(jìn)行建設(shè)擅自變更設(shè)計(jì)圖，人為改變建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模導(dǎo)致建設(shè)成本增加；二是在進(jìn)行裝飾裝修工程時(shí)建設(shè)單位對投標(biāo)范圍內(nèi)的材料有新的要求或變更，在進(jìn)行安裝工程時(shí)建設(shè)單位要求變更某些燈具的品牌、排水管的尺寸等等都超過原概算批復(fù)，超投資建設(shè)。

二、產(chǎn)生問題原因分析

1.從建設(shè)方來看

由于圖紙?jiān)O(shè)計(jì)深度不夠，導(dǎo)致在施工過程中暴露出很多問題，必須不停地去更改和修正。從施工方來看，增加項(xiàng)目意味著增加利潤，施工單位也希望增加項(xiàng)目。同時(shí)，因?yàn)榘讏D招標(biāo)內(nèi)容不明確導(dǎo)致的利潤損失，也希望在增項(xiàng)上補(bǔ)回來。

2.從問題的源頭看

一是建設(shè)單位未組織相關(guān)部門進(jìn)行現(xiàn)場踏勘、評(píng)審論證就開始施工。二是建設(shè)單位變更項(xiàng)目未向主管部門匯報(bào)，未經(jīng)主管部門同意就已施工。因?yàn)轫?xiàng)目眾多，變更的事項(xiàng)紛繁復(fù)雜，導(dǎo)致工程造價(jià)“飆升”。

3.從問題產(chǎn)生的過程看

建設(shè)單位對施工單位提出的變更、增項(xiàng)建議基本上全盤接受，甚至很多增項(xiàng)是建設(shè)單位自己提出來的。而對于增項(xiàng)及變更導(dǎo)致增加的金額，前期并不是很清楚，加之中間簽證環(huán)節(jié)混亂，又未能及時(shí)向主管部門報(bào)告，等到既成事實(shí)，想推翻也已經(jīng)來不及了。

三、工程預(yù)決算審計(jì)方法和步驟

1.查竣工項(xiàng)目是否按要求全部完成，是否存在尾工工程

以竣工圖紙和施工合同為依據(jù)，現(xiàn)場復(fù)核已完工程內(nèi)容，對未完工程認(rèn)真核實(shí)其造價(jià)，是否符合現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)和竣工驗(yàn)收條件，并根據(jù)現(xiàn)場實(shí)際情況，與建設(shè)、監(jiān)理、施工單位共同研討并決定本次結(jié)算具體實(shí)施方案。

2.在接受工程預(yù)決算審計(jì)時(shí)應(yīng)對不完整的資料進(jìn)行考證

考證資料的真實(shí)性，必要時(shí)到現(xiàn)場查看，在確實(shí)有發(fā)生時(shí)須要求建設(shè)方、施工方、監(jiān)理方、設(shè)計(jì)方都簽證蓋章，確保送審資料的完整性和準(zhǔn)確性。一般來說，當(dāng)資料的出具缺少工程造價(jià)專業(yè)人員參與時(shí)往往有所遺漏，或作假資料時(shí)也會(huì)出現(xiàn)手續(xù)不齊的事發(fā)生，這樣就是我們審計(jì)人員的關(guān)注焦點(diǎn)。通過問詢、查詢、看現(xiàn)場等不同方式證實(shí)它的真實(shí)性。

3.審查審核資料的效力

一是當(dāng)資料缺少必要的簽字時(shí)，應(yīng)補(bǔ)充其簽字，這樣做有利于進(jìn)一步了解真實(shí)性。二是聯(lián)系單、簽證單的意見欄中只有簽名而無任何意見，則表示簽字人已閱讀或同意或內(nèi)容屬實(shí)，但當(dāng)心被施工方修改，對審核資料的公正性和準(zhǔn)確性造成影響，針對這種情況一般要求簽字方確認(rèn)增強(qiáng)資料的效力。

4.實(shí)地踏勘

工程竣工且驗(yàn)收合格，即進(jìn)入結(jié)算階段，而現(xiàn)場勘察是該階段一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它是在詳細(xì)了解竣工圖紙、結(jié)算內(nèi)容等基礎(chǔ)上進(jìn)行的，關(guān)乎結(jié)算工作的真實(shí)性、公正性。在實(shí)際工作中，審計(jì)人員為更好地做到現(xiàn)場調(diào)查取證，規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能。施工圖及變更圖或簽證有不明確的地方，或要到現(xiàn)場去證實(shí)其存在的可能性，當(dāng)書面審核進(jìn)入尾聲的時(shí)候有必要去現(xiàn)場踏勘，以增加感性認(rèn)識(shí)。必要時(shí)拿尺子量一量發(fā)現(xiàn)問題，對于市政、水利、公路工程實(shí)地察看丈量意義非常重要，能夠發(fā)現(xiàn)工程是否完成，有無偷工減料，是結(jié)算準(zhǔn)確性的保證。

5.查工程質(zhì)量

做法是否符合合同要求，特別是隱蔽工程，應(yīng)層層推進(jìn)，嚴(yán)格把關(guān)?，F(xiàn)場踏勘之前，應(yīng)事先做好功課，根據(jù)結(jié)算報(bào)告，對照竣工圖紙及變更簽證，把發(fā)現(xiàn)的問題或疑點(diǎn)全部記錄清楚，帶著問題有針對性地去現(xiàn)場進(jìn)行逐一排查落實(shí)。對偷工減料、以次充好等問題，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，及時(shí)作出返工或降低造價(jià)的決定。隱蔽工程可以采取隨機(jī)剝離、結(jié)構(gòu)破壞等方式，查明其內(nèi)部真實(shí)做法，對不符合要求情況現(xiàn)場做出處理決定，最終做到實(shí)事求是、公平公正。

6.工程量審核

結(jié)合圖紙現(xiàn)場實(shí)測已完各分項(xiàng)工程量，特別對內(nèi)容變更、增減情況予以重點(diǎn)關(guān)注，對未按圖施工、沒有任何變更手續(xù)情況應(yīng)追究其原因，深層挖掘，最終查明有無虛報(bào)、多報(bào)情況，如實(shí)反映結(jié)算工程量的真實(shí)性。

表1 工程量審核方法

7.審理

這也是必要的程序，如某建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中心法規(guī)復(fù)核辦，由資深工程師組成的一個(gè)督導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全方位的項(xiàng)目審計(jì)審理工作，即時(shí)發(fā)現(xiàn)關(guān)聯(lián)項(xiàng)目的交集問題，協(xié)調(diào)關(guān)聯(lián)項(xiàng)目單價(jià)一致性，發(fā)現(xiàn)審計(jì)中一些邏輯上的錯(cuò)誤，為國家財(cái)政把好最后一道關(guān)，在短短兩年時(shí)間里，在審計(jì)復(fù)核的基礎(chǔ)上通過再復(fù)核，核減1000多萬元。

四、審計(jì)相關(guān)建議

1.規(guī)范建設(shè)程序

涉及地下和隱蔽工程較多的項(xiàng)目必須做地勘報(bào)告，圖紙?jiān)O(shè)計(jì)要完善，避免出現(xiàn)大量變更及增項(xiàng)。

2.規(guī)范變更、簽證

一是規(guī)范變更程序，建設(shè)單位提出申請（附《工程變更書》，載明變更原因、變更內(nèi)容、變更清單、變更概算等），及時(shí)組織相關(guān)部門和專家進(jìn)行現(xiàn)場踏勘、評(píng)審論證，審核意見報(bào)政府研究審定，未經(jīng)確認(rèn)不許實(shí)施。二是規(guī)范現(xiàn)場簽證單。各參建單位必須簽署明確意見，如“工程量屬實(shí)”，有清單單價(jià)的或有成熟市場單價(jià)的項(xiàng)目，不要以臺(tái)班、人工等的形式簽證。三是不得對勘查、設(shè)計(jì)、監(jiān)理費(fèi)用以及圖紙未包含的設(shè)備和物品進(jìn)行簽證。

3.加強(qiáng)監(jiān)理單位管理

一是各建設(shè)單位必須通過正規(guī)的招標(biāo)程序選擇工程監(jiān)理，特別要加強(qiáng)對監(jiān)理單位(分公司)相關(guān)資質(zhì)的審查，盡量選擇一些資質(zhì)高，人員和技術(shù)力量相對雄厚的監(jiān)理公司，避免出現(xiàn)多個(gè)項(xiàng)目一個(gè)監(jiān)理的情況。二是對于工程監(jiān)理單位未認(rèn)真履行工程質(zhì)量控制職責(zé)、施工現(xiàn)場管理混亂、監(jiān)理日志記錄不規(guī)范、質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)及無監(jiān)理報(bào)告等管理缺位，存在失職行為的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，各建設(shè)單位要追究其責(zé)任。三是對于項(xiàng)目總監(jiān)不到崗履職、現(xiàn)場監(jiān)理人員對施工現(xiàn)場關(guān)鍵部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵工序質(zhì)量監(jiān)理不到位，對施工存在的質(zhì)量、安全違規(guī)行為未及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，建設(shè)單位要追究其責(zé)任。

4.對項(xiàng)目建設(shè)單位的監(jiān)督要加強(qiáng)

審計(jì)部門制定監(jiān)督核查辦法，加大對項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)單位履職行為的監(jiān)督，重點(diǎn)揭示項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)的各類違法違規(guī)問題。發(fā)現(xiàn)勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位、造價(jià)單位等存在違反法律、法規(guī)或者執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則等情況的，移送相關(guān)行業(yè)主管部門依法追究責(zé)任。發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位和個(gè)人在項(xiàng)目建設(shè)過程中違法違規(guī)問題線索，及時(shí)移送相關(guān)部門處理，確保政府投資安全、合法、高效。

五、結(jié)語

政府投資項(xiàng)目的竣工結(jié)算是投資審計(jì)最重要一環(huán)，不僅僅是工程造價(jià)的核減，更重要的是工程全過程的合理性監(jiān)督。審計(jì)人員要不斷提高自身的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)水平，用優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)單位提高項(xiàng)目管理水平，保障項(xiàng)目發(fā)揮其應(yīng)有效益。