中國式分權與土地征收：理論及實證

文/彭旭輝 楊迎亞 陳春春

（彭旭輝系中國社會科學院財經戰略研究院博士后，楊迎亞系安陽工學院商學院講師，陳春春系北京聯合大學管理學院助理研究員；摘自《山西財經大學學報》 2022年第2期）

引言

在快速城鎮化的大背景下，土地征收已成為普遍現象，其是城市地區獲取土地資源的重要渠道。然而，大規模的征地會帶來一系列的特殊問題，如公共利益界定的困境（高飛，2020）、過度泛濫的征地（Tan et al.，2011）、失地農民的大量出現、日益激化的征地沖突等（譚術魁，2008）。中央政府一直高度關注征地問題，并采取了一些改革措施，黨中央及國務院發布的相關文件也強調要推進征地制度改革。2008年，十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出了縮小征地范圍等改革舉措。征地制度改革雖然一直在推進，但仍然未能很好地抑制地方政府的圈地沖動。其實，在中國式分權體制下，地方政府可能并未受到多大激勵去大力推進征地制度改革，以縮小征地范圍。那么，究竟是什么因素致使征地規模不斷擴大呢？中國式分權體制在其中又起了什么樣的作用呢？這些都是本文想要探究的問題。

本研究的核心內容是中國式分權體制下土地征收規模的決定機制。首先建立了一個有關地方政府征地決策的動態最優化模型，以此獲得理論假說，并基于中國省級面板數據建立動態面板數據模型，檢驗相應的理論假說。本文可能的創新點主要體現在三個方面。（1）通過深入分析土地征收的決定機制及影響因素，本文填補了土地征收方面量化研究的空白，同時也對土地出讓的相關研究進行了延伸和補充。已有關于土地征收問題的研究尚未從實證的角度嚴謹分析征地規模的驅動因素，本文可以為此提供系統的經驗證據。（2）從中國式分權的視角出發，本文剖析了財政分權對土地征收的影響效應，為理解土地征收增添了新維度。財政分權對中國經濟發展的眾多方面都有著重要影響，其對土地出讓的影響方面已涌現出一些研究成果，但目前尚未有文獻研究財政分權與土地征收的關系，本文對此進行了有益補充。（3）本文通過建立動態最優化模型刻畫地方政府土地征收的決策機制，并與實證模型進行有效結合，為進一步理解地方政府經營土地的行為提供了一定的理論啟示。地方政府既是土地征收的主導者，更是土地經營的操盤手，弄清地方政府征地的動機對征地制度改革也具有一定的啟示意義。

分權化改革與土地征收

自1978年改革開放以來，隨著一系列分權化改革的推進，逐步形成了中國式的特有分權體制，其突出特點是政治集權和經濟分權的緊密結合。一方面，中央政府對政治、人事進行高度集權的控制；另一方面，在行政和經濟事務方面向地方政府高度放權，兩者緊密結合使得中國的分權體制成為世界上獨一無二的，這被許成鋼稱為“地方分權式威權體制”（Xu，2011）。中國式分權體制為地方政府提供了兩大核心激勵，即政治激勵與財政激勵，這兩大激勵都會促成地方政府的大規模征地沖動。

（一）政治激勵對土地征收的影響。政治激勵主要體現在地方政府及官員之間的競爭方面。在政治晉升激勵的作用下，地方政府官員會充分動用各種資源促進經濟增長。為了推進經濟發展，地方政府漸漸成為土地征收、開發及出讓的主角。無論是建立新開發區還是招商引資，都需要大量的土地資源，而征收農村的土地是最為廉價的選擇，因為征地補償標準低且阻力相對較小。由此來看，在政治晉升激勵的作用下，地方政府的大規模征地尤其是征收農用地就成為一種理性選擇。

（二）財政激勵對土地征收的影響。分稅制改革帶來的財政激勵推動著地方政府大規模征地。分稅制改革給地方政府帶來極大的財政壓力，改變了地方政府面臨的激勵，使得地方政府逐漸由經營企業向經營城市及經營土地轉變。因為經營土地可以同時推動經濟增長并緩解財政壓力，具有“一石二鳥”的效果，所以大規模的土地開發及征收就在各個地方流行起來。在財政激勵的作用下，地方政府面臨著雙重目標，既要緩解地方財政壓力，又要促進經濟增長。無論出于哪種目的導向，地方政府首要的就是通過土地征收的方式獲取大量土地資源，征地的動機都會很強烈。

（三）我國特殊的征地制度為分權體制下的土地征收提供了制度條件。在歐美等法治化國家，土地征收權的實施屬于國家的最高權力，除非為了公共利益需要才能依法實施征收權。然而在中國特殊的分權體制及征地制度下，往往是各地的地方政府代表國家行使了征地權，土地征收的目的早已脫離公共利益原則，所以各地為了發展地方經濟進行大規模的征地就成為常態，似乎地方政府追求的地區經濟增長就是最大的公共利益。地方政府在征地中具有非常大的決策權，征地補償標準的制定、征地規模、征地方案的實施以及爭議的裁決等幾乎都由地方政府主導決定。在征地過程中，相對于中央政府來說，地方政府具有信息優勢；而相對于農民群體來說，地方政府又具有權力優勢。可見，中國特殊的征地制度也間接地助推著各地大規模的征地沖動。

分權體制下的政治晉升激勵及財政激勵其實是具有內在一致性的，且都會促使地方政府更大規模地征地以促進經濟增長以及財政收益的增加，且現行的征地制度也為此提供了有利制度條件。總之，中國式分權體制下形成的財政激勵、政治晉升激勵以及特殊的征地制度都使得地方政府有強烈動機實施征地權并大規模征地。

實證結果

（一）基本回歸結果

首先使用總量層面的財政收入分權指標進行估計，土地征收變量分別使用了總面積、農用地面積和耕地面積。為了分析財政分權的不同維度對土地征收的影響，本文也使用總量層面的財政支出分權指標進行估計，以刻畫支出層面分權的影響效應。

綜合分析相關估計結果可以發現，各地的征地行為顯示出穩定的路徑依賴性，當年征地面積增加10%會使下一年的征地面積增加2%～3%，征地越多的地區延續這種趨勢的可能性越大。在中國式分權體制下，地方政府為了發展經濟會展開激烈的競爭，這種源自地方競爭的慣性作用在短期內是很難逆轉的，這也是近年來城鎮化進程中各地區圈地沖動無法有效遏制的重要原因。

回歸結果還顯示，無論是財政收入分權還是財政支出分權，其對土地征收規模的擴大均具有顯著的正向影響，說明現行分權體制下的財政分權確實極大地激發了地方政府的征地沖動。其原因在于，在財政分權體制下，地方政府具有經濟增長和財政收益最大化兩方面的激勵，并為此展開激烈的競爭，土地作為競爭中的一種獨特要素資源就被各地充分利用起來。無論是發展地區經濟還是增加財政收益，征地都是一種不可或缺的手段，其在招商引資促進經濟增長的同時還能帶來長期性的產業稅收，且商住用地的市場化出讓更可以獲得巨額的土地出讓金等政府性基金收益。因此，大規模的征地可以使地方政府追求的經濟增長和財政收益兩者協調起來。現行征地制度下過低的征地補償標準使得征地的成本被壓縮，地方政府采用大規模征地的“以地謀發展”模式就成為理性的選擇。

從財政壓力的影響效應來看，相關估計結果顯示，其系數均在1%的顯著性水平上為正，說明財政壓力對土地征收規模擴大具有顯著的正向影響，這也與理論模型的預測一致。周飛舟（2006，2013）、陶然等（2009）認為，分稅制改革所帶來的財政激勵是土地征收與出讓的重要原因，本文的實證結果與這種觀點一致。張莉（2011）、范子英（2015）的實證研究顯示，財政激勵對土地出讓及土地財政并無明顯影響，這與本文的研究結論有所不同。按照本文理論模型的推論，財政壓力對土地征收規模的影響也有可能是負向的，但這種情況出現的可能性較小，也不太符合當前征地制度中補償標準及征地成本低的事實，所以從現實來考慮，財政壓力對土地征收具有正向影響是更為合理的。

從固定資產投資的系數來看，其為正且較為顯著，說明投資對土地征收規模具有顯著影響，這很符合投資驅動經濟發展模式的現實情況。在分權體制下地方政府發展經濟的競爭中，投資是一種重要的競爭手段，也是經濟增長的直接拉動力量，而且投資審批權的不斷下放使得地方政府擁有更大的自主權運用這種手段。無論是地方政府自身主動投資進行基礎設施建設還是利用土地吸引民間投資和外商投資等，都會對土地形成巨大的需求，由此帶來大規模的征地。更為關鍵的是，地方政府的投資沖動與其追求經濟增長的晉升激勵密切相關，這也間接印證了理論模型中增長激勵因子能夠顯著推動征地規模擴大的假說。

為了進一步增強實證結果的穩健性，本文選取兩個人均層面的財政分權指標進行估計，以驗證財政收入分權和財政支出分權對土地征收規模的影響是否依然顯著。基于人均省級財政收支占比的兩個財政分權指標的估計結果顯示，無論是財政收入分權還是財政支出分權，相應的估計系數基本上都顯著為正，這就進一步說明本文的實證結果是穩健的。此外，財政壓力的估計系數中有一列不顯著但符號為正，其余均是顯著的。征地面積的滯后項和固定資產投資的系數都是高度顯著的，說明整體的估計結果相當穩健。

（二）中央政府與地方政府征地行為的差異性

本文進一步考察國務院批準的征地與省級政府批準的征地有何差異性，并將兩類征地簡稱為中央征地和地方征地，其實際上都是由地方政府具體執行并用于地方經濟發展。土地征收涉及一系列的經濟社會問題，中央政府在批準征地時會考慮到眾多的利害關系，如糧食安全、社會穩定、政府威信、農民安置、生活保障等。對于地方政府來說，保護耕地、糧食安全等類似于提供公共物品，其中可能存在搭便車的行為，即地方政府都期望其他地區承擔起保護耕地的任務。從地方政府個體理性的角度來看，保護耕地很不劃算，因為耕地的收益遠小于轉為非農建設用地后所獲得的級差收益，故地方政府沒有動力為保護耕地而減少征地，而是在征地方面存在更強烈的擴張沖動。除此之外，中央在批準征地時可能更多地考慮國民經濟發展大局以及區域間的平衡發展，其目標具有全局性，而地方政府在經濟增長競爭的驅動下會更多地根據自身的經濟發展需要來決定征地與否。因此，在分權體制下，中央政府與地方政府的行為目標具有本質性的差異，中央政府的行為目標具有多重性，而地方政府的行為目標則更顯單一的自利性，由此凸顯了中央政府與地方政府在征地行為上的顯著差異性。

1.中央征地與地方征地的基礎回歸。為了對征地行為存在差異性的推斷進行實證檢驗，本文選擇總量層面的財政收支分權指標進行估計，從具體估計結果來看，中央征地與地方征地的滯后項都顯示出明顯的差異性。中央征地滯后項的系數在5%的顯著性水平上為負值，說明中央征地具有明顯的反路徑依賴性。地方征地卻呈現出截然相反的行為模式，其征地滯后項的系數在1%的顯著性水平上為正值，說明地方政府在征地中具有很大的路徑依賴性，即當年征地規模越大，下一年的地方征地越可能延續這種趨勢。

財政收入分權和財政支出分權對地方征地均具有顯著的正向影響作用，而其對中央征地的影響都不顯著。財政壓力對土地征收的影響在中央政府與地方政府的征地行為之間則呈現出一致性，這也說明財政激勵在土地征收中具有重要作用。從固定投資來看，中央征地的投資驅動性表現得更為明顯，其估計系數相對于地方征地來說大了很多。

2.中央征地與地方征地的穩健性檢驗。為了增強實證結果的穩健性，繼續選取人均層面的財政分權指標進行估計，相關估計結果表明，中央征地與地方征地在路徑依賴性方面的差異性依然顯著，人均水平的財政分權指標表現得不是很穩健，這可能與指標本身的構造有關，但其對地方征地整體的影響依然是正向的。

總之，中央政府的征地行為目標具有多重性，其會更多地關注經濟社會發展的宏觀大局，而地方政府的征地行為具有自利性，其更多的是考慮自身經濟發展的需要，這也帶來中央征地行為與地方征地行為的非協調性。

（三）土地征收的區域異質性

我國區域經濟發展的分化現象比較明顯，不同地區的經濟發展水平不一樣，東部發達地區的征地行為是否與中西部地區有所差異呢？本文通過對東部和中西部地區進行實證分析，探索不同區域土地征收的異質性特點。綜合分析相關估計結果可以發現，東部地區土地征收與中西部地區土地征收的差異性主要體現在路徑依賴性上，即中西部地區的征地路徑依賴非常明顯，而東部地區則顯示出一定的反向路徑依賴。

研究結論

中國式分權體制與特殊的征地制度相結合催生出地方政府“以地謀發展”的增長模式，分權體制下的財政激勵和增長競爭激勵都會推動地方政府進行大規模征地，這種雙重激勵也帶來了財政收益和經濟增長的雙重收益，所以地方政府的征地沖動始終無法得到有效遏制。

本文在構建土地征收決策的動態最優化理論模型的基礎上，基于省級數據采用動態面板模型進行了實證分析。研究發現，無論是財政收入分權還是財政支出分權，其對土地征收均具有顯著的正向影響，而且這種影響十分穩健。同時，財政激勵和投資驅動在土地征收的決定機制中發揮著重要作用，實證結果整體上也很穩健。中央政府的征地行為與地方政府的征地行為呈現出明顯的差異性，地方政府的征地行為具有更強的路徑依賴性，且財政分權對地方政府征地行為的影響也更為顯著，而中央政府的征地行為由于具有多重目標性而表現出一定的反路徑依賴性。由此，中央征地行為與地方征地行為呈現出一定的非協調性。此外，從區域層面來看，東部地區與中西部地區在土地征收路徑依賴性方面的差異也比較明顯。