基層政府打造“一站式”營商環境服務模式研究

祝藝偉

基層政府作為營商環境服務的一線前沿組織，承擔營商環境服務的制度政策執行角色，關系到企業組織對基層政府營商服務的直接體驗。基層政策打造“一站式”營商環境服務模式，可以有效提升營商環境服務水平，強化“放管服”公共服務理念，構建“親清”新型政商關系，繁榮區域經濟發展，具有重要的意義。

“一站式”服務理念來源于西歐發達國家政府公共服務實踐中，可以有效地提高新公共服務理論在政務工作中的應用。隨著我國“放管服”、“保姆式”等新型政商關系的發展和改革，許多基層政府為了優化營商環境，探索建立了“行政服務大廳”、“行政服務中心”、“綜合便民服務中心”等“一站式”服務機構，簡化審批流程，提高審批時效。2018年，李克強總理在政府工作報告中重點強調了“互聯網+政務服務”模式的建設，打破傳統行政壁壘，大力推進部門整合和資源共享，更進一步實現少跑腿、好辦事、不添堵的目標。多地政府開始積極探索和實施“只跑一次”營商服務模式。但是，隨著時代的發展和進步，“一站式”服務在基層政府實施中依然存在一些問題，本文針對這些問題進行分析和研究，提出“一站式”營商環境優化服務對策，更好地構建親清新型政商關系，支持民營經濟發展壯大。

一、基層政府營商環境服務現狀及問題

營商環境是一個城市的核心競爭力。許多基層政府為了提高城市經濟發展活力，加強了營商環境服務宣傳，樹立了“親商、重商、愛商、護商”的理念，認真落實“五位一體”營商服務機制，以解決企業問題為導向，以企業家滿意為標準，全面扛牢服務管家政治責任，聚力為企業提供一流服務、做好一流保障、創造一流環境?；鶎诱瀼芈鋵崱胺殴芊崩砟睿喰姓徟马?，提高行政效率，明確“最多跑一次”，把“辦事不求人”落到實處。建立了權力清單、責任清單和負面清單，積極推動“非禁即入”?；鶎诱岣吡松淌轮贫雀母?，落實企業減稅降費的政策，減少行政事業性收費?；鶎诱⒘苏\信履約機制，服務部門建立好差評制度，提高招商引資及投資合作的誠信力度和履約能力?；鶎诱臓I商環境服務讓企業組織感受到了黨和政府的關心，解決了企業辦事難點，強化了與企業的協調溝通水平，打通企業辦事流程中的阻礙，取得了一定的成效。世界銀行正式發布《全球營商環境報告2020》顯示中國營商環境位居31位，比2019年提升15位，辦理建筑許可、保護中小投資者、辦理破產、跨境貿易、納稅服務、獲得電力、執行合同和開辦企業均等8項指標位居世界前列。

營商無止境。本文針對基層政府進行調研和分析，發現營商環境服務依然存在一些問題，比如法律制度相對滯后、營商制度執行力亟待提升、政務審批流程繁瑣亟需優化等。基層政府結合黨和中央頒布的《優化營商環境條例》制定了一些《營商環境優化工作規范制度》、《招商管理流程》等制度，提高了硬件環境建設，但是企業知識產權等軟環境卻比較匱乏?；鶎诱疇I商環境涉及環節、部門比較多，因此審批流程也比較繁瑣，許多重點項目都建立了綠色服務通道，辦理時效比較快捷，但是許多中小微企業無法享受這個便利，一些規劃許可、文物勘探、限高申報等都需要多次上會審批，辦事效能低下，無法實現“一站式”服務，造成市場參與主體感受不良好，不利于提高民營中小微企業的積極性。

二、基層政府營商環境服務產生問題成因

（一）基層政府營商制度建設理念薄弱

基層政府營商環境優化可以有效解決公眾就業和增加稅收，繁榮區域經濟。但是，許多基層政府對營商環境制度優化依然存在忽視的思想，營商環境制度建設理念落后，制度不夠完善或者無法落地執行，因此不利于基層政府開展營商服務工作?！盃I商環境只有更好，沒有最好”，這是深圳的理念，也是深圳能以創新立市的最大依仗之一，不斷打造一流營商環境，使深圳成為了優化營商環境的熱土，深圳每一次營商環境制度調整，都是緣起市場需求的變化，以市場需求為大、以服務企業為主，有時候甚至會針對解決一個單一問題，或者針對某一個項目專門出臺針對性政策，基層政府要積極借鑒“深圳做法”，切實重視營商制度環境優化。

（二）基層政府營商配套服務不完善

世界銀行發布的國際金融公司營商環境指標很多，與基層政府相關的評價指標包括獲得電力、跨境貿易、企業稅務、合同執行、破產辦理、財產登記、信貸支持、許可證辦理等數十個指標，基層政府可以針對每一項指標的配套實施制度進行完善，以便能夠提高配套制度的執行力。基層政府營商環境按照黨中央、省市的要求，出臺了一些營商環境配套實施制度，比如辦事服務APP等，這些都在一定程度上提高了基層政府營商環境，但是由于一些管理人員的思維沒有轉變，許多政策沒有落到實處。比如，基層政府出臺的政策比較復雜，不具備可操作性;一些配套制度落實的環節較多，落實周期非常長;一些配套實施制度不透明，企業缺乏有效的信息獲取渠道，申報手續非常繁瑣，設置的條件也不合理，導致企業無法更好地獲取營商服務支持。

（三）基層政府營商服務部門間職能交叉

基層政府營商環境建設和優化涉及部門多，比如商務局、政務服務和大數據管理局、市場監督管理局、自然資源局、城鄉規劃服務中心、住房保障服務中心、稅務局、人民法院等，各部門在優化營商環境中的職能均不相同。比如，商務局的職能是總領基層政府的招商規劃、政策制定;自然資源局和住房保障服務中心的職能是辦理企業不動產登記、自然資源規劃，開展企業用地招拍掛;稅務局的職能是企業納稅服務，開展稅務登記、發票申領、社保登記、公積金單位繳存;人民法院的職能辦理破產，依法開展企業破產重整和和解等業務?；鶎诱疇I商環境政策執行過程中，各部門之間仍存在互相掣肘、踢皮球現象，直接影響政務審批效率。

（四）基層政府沒有構建有效政商關系

發展社會主義市場經濟，優化基層政府營商環境，政商關系是始終繞不開的重要話題。構建健康、清廉、公開、透明的新型政商關系，是順應經濟新常態的大勢所趨。比如，在稅收、法治、環保等領域實施區別執法，沒有受到公平對待的企業會將這種政策合規要求視為一種“環境惡化”。在少數民族文化厚重的基層政府，民族企業強勢占領市場主體，外地企業難以在市場立足，甚至受到排擠;企業證照審批復雜，周期較長;一證多店情況存在，且監管困難。營商服務窗口沒有嚴格落實只跑一次的制度，辦事員認知存在偏差，一項手續需要多次往返才能夠辦成，降低了企業的組織效率，不利于企業的發展和壯大?；鶎诱褪袌鲋黧w打交道中誠信度不夠，規則意識、契約精神不強，沒有與市場主體構建有效政商關系，導致市場交易中心公平性等得不到保障，作出的承諾兌現不了，小微企業無法正常享受優惠政策，在一定程度上影響基層政府的形象和聲譽。官本位觀念根深蒂固，營商服務重管理輕服務，營商市場環境無法優化。

三、基層政府“一站式”營商環境服務對策

（一）推動基層政府“一站式”營商服務制度建設

“一站式”營商環境服務需要基層政府轉變理念，建設和創新營商服務制度?；鶎诱耙徽臼健睜I商環境服務制度建設和創新作為解放生產力的重要保障，提高基層政府營商服務核心競爭力，需要將營商制度環境建設提升到政治高度，及時革新自身在營商環境優化中的制度功能，推動營商制度建設。優化“一站式”營商環境服務制度需要與時俱進、不斷完善，比如依法制定營商制度，為營商環境參與者提供制度保障，滿足營商市場制度需要。

（二）提高基層政府“一站式”營商服務制度執行力

制度的生命力在于執行。基層政府在優化“一站式”營商服務制度中，要下大氣力建制度、立規矩，更要下大氣力抓落實、抓執行。基層政府優化“一站式”營商服務制度可以成立一個執行督查機構，由主管部門牽頭，召集職能部門對優化營商環境的政策法規進行解讀，各部門要立足職能職責，積極探索推進，以便能夠有效地縮短流程，提高制度的執行力。營商環境審批事項需要下放的權利必須下放，構建一個權力下放清單制度，設置下放權利臺賬，定期進行巡視和檢查，以便能夠滿足市場運營需求，進一步提高權力下放的概率，避免由于權力審核部門多導致營商環境制度無法執行。加強基層政府配套制度建設提高基層政府營商制度執行力。保障基層政府營商制度執行有力，讓高層制度能夠在區域內落地生根。

（三）精簡基層政府“一站式”營商政務審批流程

深化行政體制改革，理順基層政府“一站式”營商職能部門關系。行政管理體制改革是上層建筑適應經濟基礎客觀規律的必然要求，貫穿我國改革開放和社會主義現代化建設的全過程?；鶎诱仨毻ㄟ^深化改革，進一步消除體制性障礙，理順各職能部門關系，切實優化“一站式”營商政務環境。基層政府深化“最多跑一次”改革，精簡營商政務審批流程?！氨憷笔腔鶎诱畠灮癄I商政務環境基本要求和目標之一。基層政府優化“一站式”營商環境，打造服務型政府，要求基層政府建立為企業和群眾全程服務和長效服務的工作機制，基層政府為解決企業和群眾辦事“最后一公里”問題，要建立全覆蓋、全方位的各級行政服務體系。建立涵蓋電子公眾服務中心、電子商務服務中心和“一站式”服務中心，實現了網絡虛擬為主與物理實體為輔、服務供給與公眾需求完美匹配、與電子政務發展相協調、與公共事業部門改革相助動的辦事模式?；鶎诱ㄔO“一站式”的行政服務中心，一是采用穩健、持續、漸進的改革方式，采取積極、穩健、持續、漸進的改革將是最好的選擇，即在現有行政服務中心內實現入駐部門的全部審批進大廳，按照就近便民原則，整合鄉鎮街道的行政服務大廳，實現基層站所審批服務事項的整合和理順，最終實現“中心-分中心”的審批服務場所，無須城鄉兩地跑。二是從更廣闊的視角來看待并實施審批制度改革，政府本身無法割裂它與社會、市場、企業以及公眾的關系。審批制度改革實質上就是強化“放管服”，目的是放寬市場行為準入，其手段是減少審批事項、手續和程序。

（四）構建“一站式”營商活動的公平競爭機制

公平是優化“一站式”營商環境的基本要求，是社會主義市場經濟賴以正常運行的基本原則之一，是一切市場經濟活動得以正常運作的基本前提和保證。實現“親”“清”新型政商關系就需要加強建設“一站式”營商公平競爭機制。基層政府與市場關系視角下，“一站式”營商環境不夠優化，關鍵原因是政府過多干涉市場運行，造成市場環境缺失公平性。基層政府必須明確自身與市場的邊界，確定自身在社會主義市場經濟體系中應該扮演的角色，且不可越界。同時，通過良好的制度安排賦能市場而非直接作為經濟主體參與市場活動，但凡市場能發揮作用的地方，基層政府不應當過分干預，促進政商關系向清廉發展，如果要素交易都處于公平狀態下，企業就能減少對官員的依賴和求助。實現政企關系的親近，則需要地方政府做好服務，提高企業辦事的便利度與滿意度，對企業正當的需求盡量滿足。在這種狀態下，只要企業遵紀守法、信用經營，政府就不能打擾。市場主體是社會財富的創造者，是經濟發展內生動力的源泉。保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護、共同履行社會責任是基層政府不可推卸的責任。

結 語

“一站式”營商環境服務模式可以集中政府公共服務資源，縮減審批事項手續，簡化辦事流程，全面推行網上審批服務，最終實現讓企業少費工夫跑審批、多用時間跑市場，具有重要的作用和意義。營商無止境，“一站式”營商環境服務模式未來還需要持續規范管理，提高監督力度、理順權責關系，加強政策保障、加強人員素質建設，提升服務標準、創新審批標準模式，為構建“親清”新型政商關系和繁榮區域經濟發展提供保障。