鄉村振興視野下的農村生活垃圾處理法律問題研究

洪金諸

摘? 要：改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的重要任務。當前，農村生活垃圾沒有得到有效收集和及時處理，農村環境污染問題仍然突出，現狀不容樂觀。本文從環境法視角出發，尋找農村生活垃圾污染環境背后的原因，針對農村生活垃圾環境保護法供給不足等多重問題，進行農村生活垃圾管理立法、執法及司法等制度構建，以期建立健全農村生活垃圾處理的法律體系。

關鍵詞： 農村生活垃圾;污染防治;法律研究

引言：實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的一項重大決策部署，是全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，則是我國實施鄉村振興戰略的一項極其重要的任務。習近平同志強調：“建設好生態宜居的美麗鄉村，讓廣大農民在鄉村振興中有更多獲得感、幸福感。”只有讓鄉村成為生態宜居的美麗家園，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁，鄉村振興才有“底氣”和“支撐”。自2018年農村人居環境整治三年行動開展以來，我國持續加大資金投入，加強環衛配套設施建設，抓好農村生活垃圾分類工作，農村生活垃圾收集、轉運和處置體系不斷健全，取得了明顯成效。截至2020年年底，我國農村生活垃圾收運處置體系已覆蓋90%以上的行政村，每個公民正成為生態環境的保護者、建設者、受益者。[1]

令人遺憾的是，與鄉村振興的總體要求相比，我國農村生活垃圾處理狀況還存在著諸多的短板和問題。相關數據顯示，全國還有近1/4的農村生活垃圾沒有得到有效收集和處理，約80%的農村生活污水沒有得到處理，使用無害化衛生廁所的農戶比例還不到一半……垃圾多、環境臟、村容村貌差、基本公共服務落后等問題還比較突出，極大地影響了人們的獲得感與幸福感。[2]同時，農村人居環境地域間的發展差距大，區域間的環境質量與水平相差遠，農民的生態環保意識不強，重建設、輕管理等問題嚴重影響農村生活垃圾處理、影響農村人居環境提升、影響鄉村振興戰略實現。無疑，農村生活垃圾處理、農村人居環境提升必將是鄉村振興要打的一場硬戰。本文將從環境法視角出發，尋找我國美麗鄉村建設中仍然存在的垃圾圍村、垃圾污染水體和土壤等現象背后的原因，針對農村生活垃圾環境保護法供給嚴重不足的問題，進行農村生活垃圾管理立法、執法及司法等制度構造，以期建立我國農村生活垃圾處理和環境保護的法律制度與體制，與鄉村振興目標任務相匹配、相適應。

一、 我國農村生活垃圾處理現狀：概念、特征及其危害

1. 農村生活垃圾定義

農村常見的垃圾有：廚余剩菜、瓜果蔬皮等生活垃圾，廢舊電池、工具、設備等其他固體廢棄物。《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（2020年4月29日修正）第九章“附則”中規定：“生活垃圾，是指在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物，以及法律、行政法規規定視為生活垃圾的固體廢物。”該修訂版“附則”同時進一步說明“固體廢物，是指在生產、生活和其他活動中產生的喪失原有利用價值或者雖未喪失利用價值但被拋棄或者放棄的固態、半固態和置于容器中的氣態的物品、物質以及法律、行政法規規定納入固體廢物管理的物品、物質。”[3]

2. 農村生活垃圾特點及其危害

我國農村分布地域廣袤，農村生活垃圾因不同地區的經濟社會發展水平、人口規模、環境因素和生活習慣等的不同，各地農村的生活垃圾呈現出一些自己的特征，但總體來說，呈現出農村生活垃圾產生源頭分散、分類收運難度大、就地消納處理能力低等特點。具體體現在：一是農村生活垃圾的廣泛性。我國農村地區覆蓋面廣，大量生活垃圾沒有經過環保處理就隨意丟棄、隨意堆放、亂拋亂撒，是村民們司空見慣的生活現象。生活垃圾散落村邊屋旁，侵污大量土地等現象仍然廣泛存在。二是農村生活垃圾的復雜性。隨著經濟社會的發展，農村地區產生的生活垃圾種類日益繁多、性質日益復雜，已不只是局限于早先農村地區的廚余垃圾、人畜糞便、廢舊物品等生活垃圾，而出現了電子廢棄物、固體廢物、工業垃圾等新型垃圾。三是農村生活垃圾的危害性。隨意排放的農村生活垃圾經過物理和化學反應，已成為嚴重威脅村民身體健康、農產品質量安全、土壤質量狀況等重要污染源，具有污染大氣、水體、土壤等多方面的危害和影響，我國農村已成為環境污染的重災區。

二、農村生活垃圾問題成因的法律分析

1.在立法層面上，仍然存在“法律不全”

目前，我國已初步形成了一個以《環境保護法》為基礎的環境保護法律體系，但是針對農村環境保護和農村生活垃圾處理領域卻仍然缺乏系統性、獨立性、專門性的法律法規，導致農村生活垃圾處理工作依然無法可依。具體表現在：一是國家法律層面規定過于籠統，針對性和操作性不強。《環境保護法》作為我國環境與資源保護法律體系的基本法，對我國農村地區生活垃圾處理工作起到了宏觀層面的規制作用，但未能對農村地區生活垃圾處理做出具體規定。《固體廢物污染環境防治法》第19條和第20條也只是分別對“使用農用薄膜采取回收利用措施”、“防治畜禽糞便污染環境和禁止違法露天焚燒秸稈”作原則性規定。二是行政法規、部門規章難以形成治理合力。國務院《畜禽規模養殖污染防治條例》（2013年）、《農藥管理條例》（2017年）和國家環保總局《電子廢物污染環境防治管理辦法》（2007年）、農業農村部和生態環境部《農藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》（2020年）等部門規章散見關于農村生活垃圾處理規定，但相互之間難以有效整合，甚至有些地方存在“相左”，難以形成治理合力。三是地方性法規位階低。《固體廢物污染環境防治法》出臺之后，廣東、浙江及江蘇等各地方立法機關也跟進制定了一些本行政區域的固體廢物污染環境防治條例，但更多的是針對城市生活垃圾，對于農村生活垃圾的處理仍然沒有得到足夠的重視和規制。隨著國家對于農村環境保護工作的日益重視，各地區也逐漸陣地農村生活垃圾處理進行了專門立法，比如廣東省《廣東省城鄉生活垃圾處理條例》、《云浮市農村生活垃圾管理條例》等將農村生活垃圾納入了調整范圍[4]。但地方立法因地區政策變化，穩定性較差，對于跨地區的農村生活垃圾污染無能為力，污染防治義務不夠明確，且地方法規位階段低，總體效果欠佳。

2. 在執法層面上，仍然存在“執法不嚴”

隨著中國特色社會主義法律體系的形成，我國在依法執政水平、能力和成效上都有了很大的提高，依法治國取得了顯著成效。但是，在農村生活垃圾處理問題的執法層面還存在不少的問題和短板。我國農村環境保護方面還存在著法律不全、執法不嚴、司法不力等問題，在一定程度上對于農村地區的環境污染行為，甚至是違法污染行為存在聽之任之、放任污染等情況，加劇了農村環境污染程度。具體表現在：一是長期生活習慣使然，農民思想觀念上不重視生活垃圾分類處理，農村環境問題欠賬太多。二是基層治理體制機制存在部門之間的推諉扯皮現象，缺乏統一的、系統的執法機構與平臺，在農村生活垃圾處理上，基層部門從自身利益出發，礙于鄰里面子，不敢硬氣執法，存在“踢皮球”執法現象。三是基層政府考核體系不夠科學，仍然存在唯GDP論，導致過分重視經濟利益，存在犧牲農村環境換取工業發展等情況和現象問題。

3. 在司法層面上，仍然存在“司法不力”

司法作為權利的一種救濟手段，在我國的法律體系中的具有突出的重要作用。但是在農村生活垃圾處理方面，有的地區農村環境糾紛突出、農民維權困難、司法救濟困難等現象仍然普遍存在著。具體表現在：一是農村生活垃圾處理環境案件涉及的技術性、專業性較強，需要專業的技術人員進行取證和考察，司法訴訟周期較長。二是在農村環保維權中，被告多為地方納稅企業或支柱企業，實力雄厚;原告一方則為農民，法律素養相對較低，原告勝訴率不高。

三、 農村生活垃圾處理的法律對策

1.加強頂層設計，健全農村生活垃圾處理法律體系

我國已基本形成了以《環境保護法》（2014年4月24日修訂）為基礎，以《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》等污染防治法為補充的環境保護法律體系。但是，我國目前尚未制定全國性的旨在全面規范農村環境保護的基本法律或專門性法律，而現有現行的環境保護法律法規還無法科學、全面、準確地對農村環境保護活動進行調整和規制。[5]因此，針對農村生活垃圾處理領域還存在的法律空白和模糊地帶，建議以《環境保護法》為主線，制定更加科學、更加合理的農村生活垃圾處理的法律法規，為農村生活垃圾處理提供充分的法律依據。一是目前我國在國家層面還沒有專門針對農村環境保護或生活垃圾處理的立法規范。因此，我國應在國家層面制定出臺專門的法律法規，針對農村生活垃圾處理進行立法規范。建議制定一部科學和合理的《垃圾處理法》，統一農村垃圾處理方面的法律規范、基本原則和技術標準等，讓農村的垃圾處理有法律上的基本原則和具體規范[6]。二是由于農村生活垃圾種類較多，還應該針對不同種類生活垃圾進行專門立法，可借鑒《畜禽規模養殖污染防治條例》方式，再針對農村生活垃圾、農作物秸稈、電子廢棄物等完善有關法律法規，制定專門的管理辦法[7]。三是農村地域廣大，不同地區之間的環境情況各不相同，各地可根據各自實際情況制定農村生活垃圾處理的條例和規章，頒布具體的實施細則，進行專門具體和可操作性的細致規定。

2.加大執法力度，創新農村生活垃圾處理執法體制

在完善相關法律法規，讓農村生活垃圾處理有法可依的同時，要提高相關部門的執法力度，完善農村生活垃圾處理體制機制，有效解決農村地區的生活垃圾環境問題。一是農村生活垃圾污染問題的處理，既屬于環保部門的職責范圍內，又離不開其他政府部門的積極配合。因此，應在法律層面強化環保部門的主管作用，明確環保部門在農村生活垃圾處理中的統領作用、統籌作用，其他部門在農村生活垃圾處理上應接受環保部門的安排和指導。二是要梳理基層各部門中涉及農村生活垃圾處理工作中的職責、職權范圍，理清各部門之間的管理權限，減少在農村生活垃圾處理中的盲區和交叉重疊執法，避免“政出多門”問題出現。三是切實發揮考核指揮棒作用，督促地方政府切實履行考核職責。《環境保護法》已經明確了“縣級以上人民政府應當將環境保護目標完成情況納入考核內容，作為考核評價重要依據。”因此，對于農村環境保護的貫徹執行，還需要地方政府將考核工作落到實處。

3.? 加強功能建設，強化農村生活垃圾處理司法保障

西方古語：沒有救濟的權利不是權利。很顯然，司法是權利人自身權益受到侵害時維護自身合法利益的有效途徑。毋庸置疑，加強農村生活垃圾處理的司法保障既“舉步維艱”，但也勢在必行。一是鑒于農村生活垃圾污染環境問題，市、縣兩級人民法院可以考慮設立農村環境問題案件受理中心，設立農村環境保護巡回法庭[8]，方便深入農村一線處理相關環境案件，對涉及農村生活垃圾等環境污染的刑事、民事、行政案件及執行實行“四合一”審判執行模式。農村環境案件的統一審理與執行，可以充分發揮司法審判的宣傳和教育作用，產生較大的公眾宣傳影響力[9]。二是實行農村生活垃圾處理等環境案件訴訟費用的減、免、緩等傾斜政策，降低農民的環境訴訟成本，讓農民打得起、打得贏、敢于打環境官司。三是要加強基層法院人才隊伍建設，通過開展培訓、調研學習、案例教學等多種形式提高基層法官處理和解決農村生活垃圾環境案件的能力和水平。

結語

當前，農村生活垃圾處理已成為改善農村面貌和環境衛生的重要工作，成為鄉村治理的重要內容。在農村生活垃圾處理形勢日益嚴峻的情況下，為了鄉村全面振興和美麗鄉村建設，我們要積極回應農村現實需求，以完善農村生活垃圾處理立法作為切入點，以加強農村生活垃圾處理執法作為落腳點，以強化農村生活垃圾處理司法保障作為著力點，將綠色、科學、文明、環保、美麗等時代理念融入到農村生活垃圾處理的實際治理中，努力建設一個干凈整潔、美麗文明、和諧宜居的新農村，推動農村全面進步，奮力譜寫新時代鄉村振興新篇章。

參考文獻：

[1]楊舒.生態文明：用綠色鋪就高質量發展底色[N].光明日報，2021.6.22（5）

[2]師榮光，曹昱亮.振興鄉村，要讓人居環境美起來[N].光明日報，2020.7.4（8）

[3]《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》[M].2020.4.29

[4]穆應天.我國農村生活垃圾污染防治立法問題研究[D].河南：河南大學，2018.6（16）

[5]蔡守秋，吳賢靜.農村環境保護法治建設的成就、問題和改進[J].當代法學，2009，1：72-73

[6]解源源.中外農村垃圾處理法律制度的比較[J].世界農業，2014，7（77）

[7]穆應天.我國農村生活垃圾污染防治立法問題研究[D].河南：河南大學，2018.6（34）

[8]宋聽松.農村環境污染防治的法律對策[J].理論學習，2012.11（40）

[9]高曉露.論農村環境污染防治的法律問題[J].當代法學，2009.03（56）