財政“省直管縣”改革對企業(yè)創(chuàng)新能力的影響

文/肖怡之（暨南大學）

一、引言

創(chuàng)新是驅動經(jīng)濟增長的力量之一，尤其是進入產(chǎn)業(yè)結構調整時期，重要性日益顯著。結構性調整階段，國家更注重依靠創(chuàng)新驅動的引領性發(fā)展。企業(yè)作為重要的微觀主體，其創(chuàng)新水平不僅與該企業(yè)的市場競爭能力息息相關，也能促進市場經(jīng)濟增長。新時代我國追求的是高質量的發(fā)展，習近平總書記強調，創(chuàng)新是引領發(fā)展的動力，產(chǎn)業(yè)結構調整時期，施行多年的財政省直管縣改革是否符合新時代的發(fā)展要求，是否符合培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要企業(yè)層面的證據(jù)。因此，研究企業(yè)創(chuàng)新能力影響因素和相關作用機制具有一定的現(xiàn)實意義。

政府在經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)新推動上扮演了極其重要的角色，財政省直管縣改革的進行則為我們剝離其他因素，研究政府財政體制改革影響企業(yè)創(chuàng)新能力提供了一個很好的契機。改革一方面調動了縣級政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性和主動性，創(chuàng)造更有利的投融資環(huán)境和企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，影響企業(yè)的研發(fā)投入和創(chuàng)新績效。另一方面改善了縣級政府的財政困境，增強了縣級政府促進當?shù)亟?jīng)濟，支持企業(yè)創(chuàng)新的能力。對政策研究者和制定者而言，我們有必要通過實證檢驗評估財政省直管縣改革的影響。

本文在以下幾個方面有所貢獻：首先，本文提供了研究財政省直管縣效果的另一視角，豐富了相關文獻，考察已經(jīng)實行20 年的改革與現(xiàn)今經(jīng)濟新常態(tài)的相適性，加深了對于財政省直管縣改革的理解。其次，本文基于我國財政分權制度和晉升錦標賽理論，將財政體制改革下政府采取各項政策手段的動機與創(chuàng)新激勵結果聯(lián)系起來，加深了對政府行為的理解，為政策制定提供參考。最后，本文將財政省直管縣改革視為一次準自然實驗，避免了內生性問題，結合宏觀與微觀層面，豐富了財政政策與企業(yè)行為的研究。

二、文獻回顧

（一）文獻綜述

1994 年底，全國除海南省外建立起的“中央——省——市——縣——鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府層級機構浮現(xiàn)出諸多問題，龐明禮（2007）得出市管縣體質存在“城鄉(xiāng)悖論”“財政悖論”和“效率悖論”。為解決縣域財政困難、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，激發(fā)縣域經(jīng)濟活力，我國從2002 年開始以試點的方式開展“省直管縣”財政體制改革。相關研究主要聚焦改革是否達到了最初推行的目的（傅光明，2006），大多數(shù)學者肯定了財政省直管縣的促進作用。部分學者著眼于企業(yè)，從微觀層面分析省直管縣改革的作用與影響（王小龍、方金金，2015；李廣眾、賈凡勝，2019）。但在“創(chuàng)新驅動發(fā)展”的經(jīng)濟新常態(tài)下，檢驗已經(jīng)施行20 年的財政省直管縣改革是否符合新時代的要求，現(xiàn)有文獻少有涉及。

為推動創(chuàng)新、使創(chuàng)新成果達到最優(yōu)，政府會采取一系列的政策手段如政府補助和稅收優(yōu)惠。部分學者認為研發(fā)費用稅收優(yōu)惠對企業(yè)研發(fā)投入、產(chǎn)出、創(chuàng)造有利的融資環(huán)境等具有促進影響（Kasahara 等，2014）。但也有學者認為只有在一定范圍內稅收優(yōu)惠政策起到積極作用。政府補助與企業(yè)創(chuàng)新之間的正向激勵作用機制一是直接補貼改善了企業(yè)自有研發(fā)資金不足問題，降低研發(fā)風險；二是政府補貼往往不足以彌補某一研發(fā)項目所需全部資金，但能促進企業(yè)增加額外的研發(fā)投入，但也有學者認為政府補貼可能會替代私人研發(fā)投資（安同良等，2009）。

對文獻的梳理可知，財政省直管縣的研究重點首先是改革對區(qū)域宏觀經(jīng)濟、政府財政和稅收等方面的直接影響，來自微觀層面及聚焦財政省直管縣如何具體的影響微觀企業(yè)行為的研究較少。其次是政府宏觀政策對于企業(yè)創(chuàng)新行為的影響經(jīng)久不衰，以研究政府補助和稅收優(yōu)惠為主。本文從縣域企業(yè)創(chuàng)新能力的微觀角度出發(fā)，考察財政“省直管縣”這一實行近20年的改革與現(xiàn)今經(jīng)濟新常態(tài)的相適性，為其注入新的活力。

（二）研究問題

我國地方政府在推動地方經(jīng)濟的發(fā)展中扮演了極其重要的角色，晉升錦標賽理論認為地方政府官員出于自身仕途考慮，有強烈的動力發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，地區(qū)間激烈的競爭推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展（周黎安，2007）。政府為促進本地經(jīng)濟而建立起的財政競爭關系，會作出有利于當?shù)亟?jīng)濟增長的行為和決策（徐現(xiàn)祥、王賢彬，2010）。企業(yè)創(chuàng)新是驅動經(jīng)濟增長的力量之一，尤其是進入產(chǎn)業(yè)結構調整時期，重要性日益顯著。因此地方政府有動機關注并促進轄區(qū)內企業(yè)的創(chuàng)新投入產(chǎn)出，增加財政支出，支持轄區(qū)內企業(yè)的創(chuàng)新研發(fā)。

從“省——市——縣”到“省——縣”，一方面減少的政府層級提高了管理效率，調動了縣級政府發(fā)展轄區(qū)內經(jīng)濟的積極性；另一方面縣級政府資金調度和補貼及時，提高了財政支出效率，縣級政府在稅收分享中比例增加，增強了縣級政府自我積累和自我發(fā)展的能力。因此改革后縣級政府更有能力和動力促進當?shù)仄髽I(yè)的創(chuàng)新活動，推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。但由于政府官員績效與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平掛鉤，縣級政府為了在短時間內作出明顯的成績，在采用政策工具時會以能夠快速出創(chuàng)新成果的企業(yè)作為幫扶對象。而企業(yè)為了獲得政府支持，會加大能夠短時間內出成果的創(chuàng)新活動研發(fā)力度，發(fā)生策略性創(chuàng)新行為（黎文靖、鄭曼妮，2016）。

基于以上分析，本文將進行以下研究工作：第一，受到財政“省直管縣”改革影響的企業(yè)，創(chuàng)新能力是否提升；第二，這一影響結果在不同行業(yè)企業(yè)中是否有所差異；第三，分析改革的影響機制是經(jīng)濟環(huán)境改善、政府補貼還是稅收優(yōu)惠。

三、研究樣本與數(shù)據(jù)

（一）樣本選擇

考慮改革開展的時間，本文選擇2002-2019 年滬深A 股上市公司作為研究樣本。專利數(shù)據(jù)及企業(yè)財務數(shù)據(jù)來源于國泰安數(shù)據(jù)庫，省直管縣改革縣（市）名單及改革實施時間來源于各省級政府官方網(wǎng)站相關文件及現(xiàn)有文獻，縣域層面數(shù)據(jù)來源于國研網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。刪除金融類公司，ST 企業(yè)，再剔除注冊地屬于自治縣內的企業(yè)及注冊地所在縣（市）在樣本期間進行了撤縣設區(qū)等其他行政區(qū)域變化的企業(yè)，最終得到的研究樣本包含858 家公司，7084 個觀測值。

（二）變量定義

本文以企業(yè)專利申請數(shù)量衡量企業(yè)創(chuàng)新能力，patent=ln（企業(yè)當年申請專利數(shù)量+1）。專利與企業(yè)研發(fā)投入具有強相關性及易得性，能有效衡量技術創(chuàng)新（Scherer,1965）。專利申請數(shù)量則排除了專利授權由于其他原因被取消的情形，更能及時反映企業(yè)真實的創(chuàng)新水平（Griliches，1990）。以企業(yè)發(fā)明專利申請數(shù)量衡量企業(yè)的核心創(chuàng)新能力，intention=ln（企業(yè)當年申請發(fā)明專利數(shù)量+1）。

本文設置虛擬變量direct 反映企業(yè)所在地是否為財政省直管縣，劃分處理組和對照組，上市公司注冊地點是否屬于進行財政省直管縣改革的縣（市），屬于的direct 取值為1，否則為0。再設置虛擬變量time 反映財政省直管縣改革的進程，改革前取1，改革后為0。以上兩個虛擬變量的交互項did=direct*time，衡量財政省直管縣改革對于企業(yè)創(chuàng)新能力的影響。

四、實證分析

（一）全樣本回歸

本文使用雙重差分模型，將財政“省直管縣”改革視為一次準自然實驗，研究改革前后省直管縣轄區(qū)內企業(yè)的創(chuàng)新能力變化情況，回歸模型如下：

被解釋變量為Patent 時交乘項系數(shù)顯著為正，改革提高了縣域內企業(yè)申請專利數(shù)量，有效促進了企業(yè)創(chuàng)新能力的提升。公司規(guī)模、年齡越大，盈利能力越強，創(chuàng)新能力相對更強，符合大多數(shù)學者的研究結果。在縣域經(jīng)濟指標中，經(jīng)濟發(fā)展水平對企業(yè)創(chuàng)新能力的提升有積極影響。被解釋變量為invention 時，交乘項系數(shù)并不顯著，本文沒有足夠證據(jù)表明財政“省直管縣”改革對企業(yè)核心創(chuàng)新能力的提升有顯著效果。

（二）分組檢驗

科技行業(yè)是知識與技術密集型行業(yè)，產(chǎn)品要求高迭代快，市場競爭激烈，對科技的創(chuàng)新進步有更高的要求，科技型企業(yè)擁有較強的創(chuàng)新能力，是推動科技進步、實現(xiàn)技術創(chuàng)新的重要力量。本文進一步研究在高科技行業(yè)和非高科技行業(yè)中，改革對企業(yè)創(chuàng)新能力的影響差異。回歸結果如表1、表2 所示，受篇幅所限不展示部分控制變量。

不論被解釋變量是patent 或invention，交乘項系數(shù)都僅在高科技行業(yè)中顯著為正，財政省直管縣改革對高科技行業(yè)企業(yè)的創(chuàng)新能力具有積極影響。并且這一影響不僅體現(xiàn)在創(chuàng)新成果的“數(shù)量”上，也體現(xiàn)在“質量”上，真正推動了企業(yè)的技術進步，提升了核心競爭力。

表1全樣本回歸

表2分組回歸

（三）中介效應檢驗

本文通過Goodman 中介效應檢驗法分析效應的具體路徑。以Ln(Gdp/縣域總人口)衡量外部經(jīng)濟環(huán)境；本文設置外部經(jīng)濟環(huán)境gdp_per、政府補貼subsidy、稅收優(yōu)惠tax_credit 作為中介變量，以公司所獲補貼收入/企業(yè)總資產(chǎn)衡量政府補貼，以（所得稅費用-遞延所得稅費用）/息稅前利潤衡量稅收優(yōu)惠指標。

由于gdp 在主回歸中作為控制變量使用，因此以gdp_per 作為中介變量進行中介效應檢驗時為防止共線性的影響，刪去gdp 這一控制變量。以subsidy、tax_credit 為中介變量時保留。結果如表3 所示，受篇幅所限不展示控制變量。

gdp_per 相關系數(shù)均顯著，這表明財政“省直管縣”改革通過提升縣域經(jīng)濟發(fā)展水平影響企業(yè)創(chuàng)新能力。subsidy 的系數(shù)均顯著，表明財政“省直管縣”改革通過增加政府對企業(yè)的補貼影響企業(yè)的創(chuàng)新能力，補貼相對數(shù)額越大，對企業(yè)創(chuàng)新能力的促進作用也越大。tax_credit 相關系數(shù)均不顯著，使用Sobel 檢驗， Z 值小于1.96，中介效應并不顯著，不能證明稅收優(yōu)惠的中介作用。

五、結語

本文利用雙重差分法，研究財政“省直管縣”改革對于企業(yè)創(chuàng)新能力的影響，從企業(yè)微觀角度檢驗這一歷時20 年的改革政策與新時期產(chǎn)業(yè)結構調整、創(chuàng)新驅動發(fā)展的相適性。首先，財政“省直管縣”改革能夠促進企業(yè)創(chuàng)新能力的提高，但對企業(yè)的核心創(chuàng)新能力提升效果有限。其次，改革對高科技行業(yè)企業(yè)的創(chuàng)新能力及創(chuàng)新質量具有積極影響，非高科技行業(yè)企業(yè)則不然。最后，本文發(fā)現(xiàn)財政“省直管縣”改革通過提升人均GDP 改善經(jīng)濟環(huán)境，增加政府補貼額度等方式提高企業(yè)創(chuàng)新能力。

表3中介效應檢驗

財政“省直管縣”改革直到今天依然具有活力和生命力，地方政府應更好地使用下放的財政權力，為創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略提供支持。財政“省直管縣”改革對于企業(yè)核心創(chuàng)新能力的影響不夠，因此政府在采取補貼等政策方式時應注重甄別，有針對性地發(fā)放補貼。本文樣本大多數(shù)為大中規(guī)模國有企業(yè)，財政“省直管縣”改革對小型企業(yè)、其他所有制企業(yè)影響如何，這也是后續(xù)研究可以完善和探索的地方。