廣州市試點長期護理保險籌資模式分析

唐珊珊

摘 要：隨著我國人口老齡化的加劇，高齡失能老人的護理問題已經成為當今社會亟待解決的問題。目前，廣州市在長護險的試點工作上已經取得了一定的進展，有效減輕了失能群體的經濟和事務性負擔，但長護險在我國的發展處于初期探索階段，能夠享受長護險的人群還很有限，而制約長護險健康可持續發展的關鍵因素就是籌資問題，資金積累少、籌資有限、支付能力不足。隨著人口結構老齡化的加劇，醫保基金支出壓力過大，過多依賴基金繳費很難長期持續，本文提出一方面鼓勵市場主體參與，構建多層次、全方位的籌資體系，另一方面結合廣州實際提高標準和統籌層次來增加基金收入。

關鍵詞：老齡化;廣州;長護險;籌資體系;全方位

中圖分類號：F840.62 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2022）05（b）--04

1 人口老齡化背景與長期護理保險需求

長期護理保險是指被保險人因為年老、嚴重或慢性疾病及意外傷害，失去部分或全部日常生活能力，生活無法自理，需要接受專業護理機構服務或在家中接受護理，對由此產生的服務費進行補償的一種健康保險[1]。目前，我國人口老齡化水平加深，人口結構發生變化，老年人特別是高齡老人的護理需求大幅上升。國家統計局調查顯示，截至2019年底，我國65歲以上人口達17603萬，占人口總數的12.6%[2]。且該比例呈持續增長態勢，預計到2050年，我國高齡失能老人將達到1875萬之多，隨即衍生出一系列不容忽視的社會問題。

廣州市發布的老年人口和老齡事業數據顯示，2018年底廣州市戶籍老年人口數169.27萬，占戶籍人口的18.25%。按照老齡化率劃分，人口老齡化率超過20%，進入中度老齡化，廣州市已有3個區進入中度老齡化[3]，如表1所示。截至2019年底，廣州市戶籍老年人口數已達175.5萬，占戶籍人口的18.40%。其中，已經進入中度老齡化的3個區（越秀區、海珠區、荔灣區）老齡人口總數在不斷增加。市區內不少80歲以上的重度失能老人的家庭，正面臨著照護開支帶來的經濟壓力，亟需專業匹配的照護服務資源。但從目前的情況來看，我國對高齡失能老人的傳統護理方式存在很大的局限性，單純依靠家庭成員無法長期承擔照護責任，且長期護理所需費用高，大部分家庭難以負擔。

在此背景下，我國把設立長期護理保險方案提上日程。廣州市作為試點城市之一，從2017年8月開始在長護險的制度框架、政策標準、運行機制及管理辦法等方面進行了相關的探究，并逐步建立為失能人員提供基本生活照料和相關醫療護理服務的制度體系，有效減輕了失能群體的負擔，使醫療資源得到更合理的配置，有益于養老及健康服務業的發展。截至2020年12月，全市累計享受待遇人數2.53萬，政策范圍內的費用長護險基金支付率為84%左右。

在廣州市長護險制度的構建過程中，遇到諸多問題，其中護理費用的融資機制是核心問題，也是高齡失能老人護理保險資金得以籌集的基礎和前提。如何構建合理的融資機制，保障資金的有序供給，促進護理資金的有效配置和合理使用，是當前長期護理保險制度得以持續有效運行的關鍵。

2 廣州市長期護理保險籌資機制的完善

2017年8月1日，《廣州市長期護理保險試行辦法》（穗人社規字〔2017〕6號）開始正式啟動實施。在籌資標準上，廣州市長期護理保險保費在試行期間按照130元/人/年的籌資標準實施，通過醫保基金統一劃撥，不另外收取長期護理保險保費，支付標準如表2所示。

此時的長護險籌資標準較高，但是籌資模式單一，對醫保基金的依賴性太大，沒有專項財政補貼，也沒有其他籌資渠道。個人繳費基本虛化，而基金的支付比例又較高，加重了醫保基金負擔。在2016年人力資源和社會部辦公廳下發的《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》（人社廳發

〔2016〕80號文件 “待遇支付”中指出：“根據護理等級、服務方式等制定差別化的待遇保障政策，對符合規定的護理服務費用，基金支付水平總體上控制在70%左右。” [4]職工醫保政策范圍的報銷比例一般為70%，國際慣例基本也是70%。所以，在起步階段可以適當降低支付待遇，使長期護理保險基金得以持續性保障。

到2019年修訂的《廣州市長期護理保險試行辦法》（穗醫保規字〔2019〕8號）實施，新修訂在參保人員規定、待遇水平、支付標準方面沒有發生變化，保障的范圍為參加職工社會醫療保險并正常享受職工社會醫療保險待遇的參保人員。但長護險保費完全從職工社會醫療保險統籌基金中劃撥，刪除了舊規定中“每年按照130元每人”的籌資標準，參保人不再單獨繳納。雖然籌資標準有了一定的改變，但籌資渠道單一，對醫保基金依舊高度依賴。

3 廣州市長期護理保險籌資機制的現狀

完善的長護險籌資機制主要由參保對象、籌資渠道及來源、籌資形式和籌資標準四個方面構成[5]。按照國家有關要求，廣州市進一步修訂《廣州市長期護理保險試行辦法》，于2021年1月1日正式實施。覆蓋的人群范圍在原長護險已覆蓋全體職工醫保人群的基礎上，將18周歲及以上的城鄉居民醫保參保人員納入覆蓋范圍，建立了單位繳費、個人繳費和財政補助的多元籌資機制，并按照“以支定收，收支平衡，略有結余”的原則確定籌資標準。長護險的基金主要來源具體如圖1所示。職工醫保參保人員單位繳費從職工醫保統籌基金中按月劃轉，個人繳費由其職工醫保個人賬戶按月代扣。居民醫保參保人員籌資為個人繳費和財政補助，分別從當年度城鄉居民醫保基金個人繳費部分和財政補助部分劃轉，個人無需另外繳費，如表3所示。

長期護理保險生活照料待遇、醫療護理待遇和設備使用待遇分類設定待遇水平，與險種身份、失能等級、服務類型相掛鉤，具體標準如表4所示。在支付待遇上，居民參保人員總體待遇水平為職工參保人員的50%左右。

4 對廣州市長護險籌資模式的評價

4.1 籌資體系不斷健全，籌資機制不斷完善

長期護理保險的籌資機制，是當前廣州試點長護險實施中最重要的一環。目前，在社會保障框架下，長護險拓寬了籌資渠道，建立了單位繳費、個人繳費和財政補助的多元籌資機制，不再單獨從醫保基金中劃撥，減輕了醫保基金的負擔。

這種責任均衡的籌資機制使得長護險的資金相對穩定，逐步實現籌資獨立，將長護險基金納入市財政社會保險基金財政專戶，實行收支兩條線管理，設立明細科目單獨核算，專款專用。長護險基金按照劃撥來源，分為職工長護險基金、居民長護險基金，實行分賬核算，任何部門、單位、個人均不得擠占、挪用，也不得用于平衡財政預算。職工長護險基金、居民長護險基金出現不足支付時，分別由職工醫保基金、城鄉居民醫保基金承擔[6]。

4.2 拓寬籌資范圍，保險待遇有較大改善

為了確保社會性長護險資金來源的穩定，廣州原長護險在覆蓋全體職工醫保人群的基礎上，將18周歲及以上的城鄉居民醫保參保人員納入覆蓋范圍，根據廣州市本地經濟發展水平及群體差異，綜合考慮本地區群眾護理需求和護理服務業發展的情況，科學測算資金需求，合理確定該地區年度籌資總額。根據各年齡階段的不同確定了不同主體各自承擔的比例，在不增加總體繳費壓力的情況下，明確了各主體的繳費標準，使不同群體在自己承受能力范圍內參加長護險。同時，在保險待遇支付方面有了較大的改善，不斷擴增享受待遇的人員范圍，新增設備使用待遇，還增加了服務項目納入的支付范圍，新增了支付醫療護理費用。差異化的繳費模式和給付水平切實改善了失能人員的生活質量，減輕了失能群體及家庭的經濟和事務性負擔。

4.3 籌資職責劃分清晰，責任均衡，體現了長護險社會的福利性

根據廣州市現行的籌資標準，籌資責任在政府、單位和個人之間合理分配，主體之間責任劃分逐漸清晰，統籌層次不斷提高，符合社會保險社會辦的原則，避免了長護險對醫保的過度依賴，也提高了用人單位和民眾繳費的責任意識，有助于長護險持續運行。同時，在職工和居民長護險中分別有約一半的資金來源于醫保基金（財政資金），具有社會福利性，充分協調了個人利益與集體利益、國家利益之間的矛盾，有效減少了繳費的阻力，保障了資金籌集的順利進行。

5 未來的發展及建議

5.1 拓寬資金來源，加強長護險的基金積累

社會化或多元化籌資是社會保險的內在特征。雖然廣州地區已通過實踐探索出了多元渠道籌資機制，規定了長護險資金通過個人、單位繳費及財政補助等渠道進行籌集，但在實踐中，個人和單位均未再另繳費，而是從醫保個人和統籌賬戶中按一定比例劃轉作為長期護理保險基金，從本質上來講還是屬于基本醫保基金，但通過劃轉醫保基金的籌資方式，不能從根本上解決長護險的資金來源。隨著人口老齡化、高齡化程度的進一步加深，失能老年人護理費用將不斷攀升，且伴隨著人體預期壽命的延長，醫療技術的進步，對失能老人的長期護理周期將不斷延長，費用的支付也進一步擴大。目前，制度內資金實現的 “以支定收，收支平衡，略有結余”的難度將不斷加大，再加上廣州本身缺少長期護理保險基金積累，隨著醫保繳費減、降、延政策的實施，降低醫保繳費的政策對基金收入將產生較大的影響。張朔銀（2019）曾根據廣州市長期護理保險基金缺口做過預測，廣州市長期護理保險基金缺口會隨著覆蓋范圍的擴大在2025年達到61.47億元[7]。這種短期的財務收支平衡狀態很難長期維持，長護險運營資金有可能面臨不可持續的風險。所以，需要借鑒我國養老保險的經驗，實行“老、中、新”人的方法逐步建立部分積累基金[8]，增加長護險的基金積累，確保長護險營運資金的可持續。

5.2 鼓勵市場主體參與，構建多層次、全方位的籌資體系

在綜合挖掘各級財政補貼、單位繳費、個人繳費等籌資渠道的同時，注重社會其他資金的籌集，如鼓勵社會捐助、慈善捐助、福彩資助、國有資金劃轉等資金入駐長護險基金，拓寬多元化籌資渠道。政府可以設計長期護理保險繳納捐助與稅收優惠相結合的政策[9]。在繳費上，甚至可以嘗試打通住房公積金，用于基金醫療保險中長護險保費的繳費。

從國外的制度實踐來看，大部分國家采用社會保險為主體，商業保險為補充，或兩者并行的發展模式，這種模式可以更好地擴充籌資渠道[10]。商業保險公司本身在保險基金的投資和管理方面有著相對豐富的經驗，盈利能力比較強，可以發揮其比較優勢，通過商業保險公司管理長期護理保險基金，鼓勵和激發其參與養老護理及服務，作為長護險的補充，可以分擔養老護理服務的壓力。

同時，在政策層面，支持和鼓勵養老護理相關的健康管理機構、互聯網平臺、智能科技公司開展股權合作或業務合作，整合各種社會資源，構建全方位的籌資體系，以實現責任共擔、風險共濟。

5.3 動態調整繳費比率，居民支付待遇有待提高

目前廣州市以2021年1—6月在崗職工月平均工資60%的6175.2元為基數測算，退休人員每人全年繳費約為125.97元，用人單位每月繳納3.08元，即37.05元/人/年，個人每月繳費7.41元，即88.74元/人/年。根據2021年廣州市城鄉居民醫保繳費基數為46960元測算，年滿18周歲的其他城鄉居民參保人員繳費為112.70元/人/年，由個人和政府各按50%的標準支付。未來隨著享受待遇支付人員的不斷擴大，支付待遇的不斷提高，單位繳費和個人繳費的比率有待提高。廣州作為經濟發達的一線城市，總體繳費水平稍低，需根據廣州市未來經濟發展和工資水平的提升而動態調整。另外在支付待遇上，居民參保人員總體待遇水平為職工參保人員的50%左右，支付待遇上還有待提高。

參考文獻

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Analysis on the Financing Mode of Pilot Long-term Care Insurance in Guangzhou

Guangdong Business and Technology University Zhaoqing， Guangdong 526020

TANG Shanshan

Abstract： With the aging of China’s population， the care of the elderly who are unable to work has become an urgent issue in modern society. At present， Guangzhou City has made some progress in the pilot work of long term care insurance， effectively reducing the economic and transactional burden of the elderly who are unable to work， but the development of long term care insurance in China is at an early stage of exploration， and the number of people who can enjoy long term care insurance is still very limited， and a key factor that restricts the healthy and sustainable development of long term care insurance is the financing， with little accumulation of funds， limited funding and insufficient payment capacity. This article proposes to encourage the participation of market entities to build a multi-level and all-round funding system， and to increase the fund incomes by raising the standard and the level of coordination with the actual situation in Guangzhou.

Keywords： aging; Guangzhou; long-term care insurance; financing system; all-round