“放管服”背景下基層稅收執法風險控制探究

耿海秋

(國家稅務總局內蒙古自治區稅務局，內蒙古 呼和浩特 010000)

稅收執法風險一方面會破壞稅務內部工作秩序，導致內部管理失衡；另一方面會引發負面輿情，導致征納關系受損。稅收執法風險控制是稅收風險管理的分支，公共組織存在的目的之一就是管理風險。現階段，我國“放管服”改革持續深化，稅務系統推行了一系列深化簡政放權、創新監管方式、優化納稅服務的改革措施。但在落實“放”“管”“服”政策銜接時出現些許偏差，忽略了“放管服”三部分的協同推進，執法與服務界限模糊，導致稅收執法風險呈現新特點，提升稅收執法風險控制質效成為基層稅務工作的重點之一。

1 “放管服”改革后稅收執法風險的特點

1.1 稅收執法風險點更加隱蔽

“放管服”改革后由于征管信息系統內控內生化阻斷了一批執法風險，因此現在出現的稅收執法風險首先需要在形式上披著合法的外衣，在內容上合乎運算邏輯，才能躲過首道監控門檻，這使得風險點更加隱晦。

1.2 積極作為與消極不作為共同作用

“放管服”改革是三駕馬車并駕齊驅，但稅務機關將更多的精力放在了“服”上，試圖通過多舉措提升納稅服務質效，這也促使部分稅收執法人員滋生了“做多錯多投訴多，不做不錯無投訴”的消極想法，消極放任成為稅收執法風險發生的主要原因之一。

1.3 自由裁量權與依法治稅相沖突

“放管服”改革中由于過分強調“放”與“服”，部分稅務人員試圖給予稅務行政相對人最大的“便利”，裁量權的開口也給了稅收執法人員徇私枉法的機會，導致稅收執法自由裁量權被濫用。

1.4 下放事前審批權與加強事中事后管理相沖突

“放管服”改革中，稅務機關下放大量的審批權減輕稅務行政相對人稅收負擔，但沒有及時改進管理手段，稅務監管缺位，造成事中事后管理難度增大，稅收執法銜接偏差給稅收執法風險發生提供了便利。

2 “放管服”背景下稅收執法風險控制存在的主要問題

實行“放管服”改革以來，基層稅務局在稅收執法風險控制方面取得了一些成效，緩解了部分改革前存在的稅收執法風險，但也存在諸多問題。

圖1 稅收執法風險控制流程

2.1 稅收執法風險目標規劃不盡合理

風險控制目標規劃是稅收執法風險控制的起步階段。目標規劃應當是在深入分析內外部環境后，對特定時期內的稅收風險控制目標、政策方針、工作流程等作出的總體謀劃部署。基層稅務局稅收執法風險控制目標存在制定過于寬泛、缺乏時效性、規劃部門不明確等問題。

2.2 稅收執法風險識別能力較弱

風險識別是一項持續性的工作，為稅務機關進行風險控制指出明確的方向與目標。風險識別不僅需要全面掌握稅收執法業務知識，還需要運用量化管理技術及數據模型等手段。基層稅務局稅收執法風險識別存在工作缺乏主動性、流程缺乏專業性、未充分將人工管理與信息化管理有機結合等問題。

2.3 稅收執法風險評價不全面

風險評價的主要任務是預估風險發生的可能性、衡量損害后果的嚴重性，以確定風險控制的優先級。基層稅務局未根據自身情況對潛在風險進行分類分析，對風險的評價往往僅與工作重要程度成正比，稅收執法風險評價標準不夠科學、風險預警信息未形成制度化。

2.4 稅收執法風險應對不及時

風險應對環節在整個風險控制流程中處于核心關鍵地位。稅收風險應對要堅持規則性與差別化的準則，以期達到防范、控制或化解風險。基層稅務局在發現風險后沒有認真評估、舉一反三，加強阻斷，稅收執法風險應對存在采取措施滯后、應對手段單一等問題。

2.5 稅收執法風險控制績效評價不科學

績效評價用于衡量風險控制過程中每個階段的工作，反映風險控制過程工作的效力和效率。基層稅務局稅收執法風險控制績效指標設置不全面，考核相對忽視目標規劃、風險評價等環節；同時，由于績效指標僅設置扣分項，考核缺乏激勵作用。

3 “放管服”改革背景下基層稅務局稅收執法風險控制存在問題的原因分析

基層稅務局稅收執法風險控制出現問題是多因素共同作用的結果。本研究利用COSO內部控制理論對問題產生的原因進行分析。COSO內部控制流程，如圖2所示。

圖2 COSO內部控制流程

3.1 稅收執法控制環境不符合“放管服”改革需求

3.1.1 風險控制理念不適應“放管服”改革要求。稅務機關《“放管服”改革五年規劃》明確要求稅務機關重視風險控制。基層稅務局稅收執法人員的風險控制理念情況在問卷調查中得到了清晰地展現。在對基層稅務局130位一線稅收執法人員的問卷調查中，僅有7%的人非常清楚“放管服”改革后，稅收執法過程中有可能會觸發哪些風險，12%的人甚至不太清楚稅收執法過程中是否會觸發執法風險，問卷調查結果分布情況，如圖3所示。

圖3 問卷調查(是否清楚會觸發執法風險的情況)

在所有選擇“非常清楚”和“基本清楚”稅收執法工作會觸發執法風險的稅務人員中，有64%的人認為自己的稅收執法工作從未出現執法風險，問卷調查結果分布情況，如圖4所示。

圖4 問卷調查(實際發生執法風險的情況)

在承認自己在稅收執法工作中出現過執法風險的人員中，有79%的人會與稅務行政相對人協商處理，僅有4%的人會選擇與風險控制部門共同商討應對事宜，問卷調查結果分布情況，如圖5所示。

圖5 問卷調查(選擇應對執法風險的方式)

在所有參與調查的人員中僅有12%的稅收執法人員認為現行的稅收執法風險控制績效評價效果利大于弊；僅有8%的人認為“放管服”改革為稅收執法風險控制帶來了積極作用。在對稅收執法風險控制工作的意見與建議中，及時整改被提及21次，加強培訓被提及13次，減少責任追究被提及35次，問卷調查結果分布情況，如圖6所示。

圖6 問卷調查(執法風險控制意見與建議)

由此可見，基層稅務局稅收執法人員風險控制理念與“放管服”改革不相匹配。①稅收執法人員尚未形成體系化的風險控制理念，風險意識僅集中在風險應對與風險控制績效評價結果；②稅收執法人員風險控制觀念參差不齊。

3.1.2 稅收法制體系未跟進“放管服”改革進程。基層稅務局在政策落實過程中不重視政策轉化，習慣于簡單地套用照搬，工作未體現在紙面上，缺乏約束性與規范性。

3.1.3 人員崗位職責配置未滿足“放管服”改革需求。基層稅務局稅收執法人員年齡普遍較大，他們更加崇尚老經驗、舊做法，對新型稅收征管模式接受度較低，學習能力也較差。

3.2 稅收執法風險評估能力不匹配風險控制新要求

3.2.1 既定風險控制目標難以提升風險評估積極性。基層稅務局的稅收執法風險控制目標沒有結合“放管服”改革后的內外部環境進行更迭，也未體現新的風險控制特征，更沒有為了目標的實現集合資源。

3.2.2 預設稅收執法風險指標難以滿足風險評估專業性。基層稅務局各主責部門應當根據工作情況提出內控建議，完善稅收執法風險指標，但由于各部門配合度較差，提出的內控建議與風險評估專業性要求不符。

3.2.3 “信息管稅”進程難以適應風險評估復雜性。基層稅務局并未充分利用信息系統，未充分運用“信息管稅”分析潛在稅收執法風險，更多的是被動接收上級稅務機關已發現的風險疑點信息后再進行應對整改。

3.3 稅收執法風險控制活動未滿足風險控制目標

3.3.1 未嚴格遵守稅收執法流程規范。在對100位稅務行政相對人員的問卷調查中，有3%的人認為自己曾經因稅務局或稅務人員過錯造成過合法權益受損，并知道如何救濟自己的合法權益；57%的稅務行政相對人認為“放管服”改革后稅收執法質量有提高。通過問卷調查結果可知，基層稅務局部分稅收執法人員未能完全嚴格遵守稅收執法流程規范。

3.3.2 未及時更新稅收執法風險信息化阻斷機制。基層稅務局現有的稅收執法風險信息化阻斷平臺存在稅收執法風險內控內生化配置不完善的問題，部分稅收執法風險未被內控平臺監控，且稅務系統內部控制監督平臺有滯后性，無法實現事前預警與事中阻斷，但一些稅收執法業務辦結后卻無法做到有效救濟。

3.3.3 未適時補充稅收執法風險非信息化控制手段。基層稅務局的稅收執法風險人工控制并未形成制度化、體系化、專業化的控制模式。同時，基層稅務局人工識別、控制稅收執法風險的方式更多來源于一線工作經驗，并未建立業務能力強、職業素養高的專業風險團隊。

3.4 稅收執法風險信息溝通未有效連通風險控制流程

3.4.1 稅收執法風險外部信息交換渠道相對閉塞。基層稅務局是踐行稅務系統“放管服”改革使命的先頭部隊，但由于缺乏統一的規劃，稅務部門與其他部門的信息交換渠道并未完全打通。①由于各部門工作職責不同，對信息收集的重點也不同，各部門信息不對稱；②稅務機關積極推進“電子稅務局”，大部分稅務行政相對人并不需要直接面對稅務機關，間接導致稅務機關無法及時獲取稅務行政相對人的第一手資料。

3.4.2 稅收執法風險內部信息溝通平臺建設欠缺規劃。基層稅務機關沒有建立統一的稅收執法內部信息溝通平臺，導致稅務系統內部溝通不暢，信息傳遞滯后，各風險控制部門彼此不了解工作內容與進度，在稅收執法風險控制相關工作中出現工作內容多頭下發、重復下發等問題，嚴重影響工作積極性與工作效率。

3.4.3 稅收執法信息集成一體化機制建設進度緩慢。基層稅務局沒有根據信息分類及信息特點建立起信息集成機制，信息篩選及信息查找往往需要在多系統的不同模塊進行操作，稅收執法風險識別與應對過程效率低下。

3.5 稅收執法風險監控手段未實現全環節覆蓋

3.5.1 稅收執法風險控制經驗與教訓總結不夠全面。部分基層稅務局自我評估趨于敷衍應付，工作流于形式，沒有認真總結本部門業務可能涉及的執法風險，更沒有提出有針對性的意見與建議，用“加強培訓”“提高征管質量”等套話完成評估，無法真正從根源上總結稅收執法風險控制經驗與教訓。

3.5.2 稅收執法內部監管問責松懈乏力。為了盡量減少執法責任追究，避免打擊稅收執法人員工作積極性，部分基層稅務局對責任追究盡量采取“回避”的態度，并沒有認識到嚴格規范的問責機制才是稅收執法風險控制公平有效的保障，內控制度威懾力大打折扣。

3.5.3 稅收執法外部評價反饋流于形式。“放管服”改革后，為全面提升納稅服務質量，便利稅務行政相對人，國家稅務總局下放大量的審批權限，大量業務由備案制改為備查制。除部分特殊業務外，稅務行政相對人往往只需要通過電子稅務局即可辦理涉稅事項，這也間接造成稅務行政相對人與稅務機關溝通不足。

4 強化基層稅務局稅收執法風險控制的建議

4.1 改善稅收執法風險控制環境

健全的法律與規范的制度是推動稅收執法風險控制工作有效開展的最有力保障。應進一步改變稅收法律相對分散的困局，穩步推進完善稅收執法規范、完善執法裁量規范、制定稅收執法業務指引、制定稅收執法風險防范與應對指引的進程，尤其是要根據基層稅務局執法工作中的薄弱環節，重點完善納稅服務、稅款征收等執法工作的流程指引。

4.2 升級稅收執法風險評估技術手段

基層稅務局應把工作方式由基礎的案頭工作與紙面工作轉向利用大數據與信息化管理，推進“信息管稅”工程建設，用技術手段分析潛在稅收執法風險及人工難以識別防控的風險。要推進大數據管理和服務能力建設，拓展外部門信息系統對接和業務協作，提升各信息平臺的連接度，提升稅收執法風險信息化應對能力，科學應對風險數據。

4.3 提升稅收執法風險控制活動準確性

基層稅務局應繼續向各稅收執法部門強調嚴格執行《稅收征管操作規范》的重要性，堅決杜絕工作中常態化違規情況。要加快推進“三項制度”落實，進一步明確裁量基準，進一步完善稅收執法流程監督機制，建立執法業務辦理人員、審批人員、核準人員依權責屬性鏈條式負責制，各業務流程相互制約監督，提升稅收執法規范性。

4.4 健全稅收執法風險信息與溝通機制

為提升涉稅信息數據的使用率與運用率，基層稅務局應推進多部門協調機制，暢通涉稅執法信息溝通交流渠道，提升稅收執法相關數據信息的采集與整合能力。應提高稅收執法人員的信息系統邏輯預算能力，增強涉稅數據分析識別能力，保證涉稅資料的準確性與統一性，提升涉稅信息的實用性。

4.5 充分利用稅收執法風險監控跟蹤手段

基層稅務局應定期總結稅收執法風險控制的經驗與教訓，判定內控系統有效性。內部控制工作領導小組應通過圓桌會議等形式對為期半年的稅收執法風險內部控制進行完整的總結，重點研討核心風險、疑點核查、內控評估等工作，在嘗試與研討中不斷改進稅收執法風險控制工作。