推進預算管理一體化的幾點思考

張秀春

摘 要：預算管理一體化作為當前財政管理工作核心，屬于系統工程，其包括預算的編制、下達、支出、信息網、監管與績效評價等內容。近年來為推進自身建設，很多財政部門開始圍繞財政預算管理一體化建設，推動部門預算、政府采購等方面的改革，并取得了較好的效果，對于其本身財政預算管理以及各項資金配置起著一定的指導作用，發揮其更大價值的同時，為其下一步工作打好了基礎。文章就預算管理一體化內涵、推進預算管理一體化意義、推進預算管理一體化建議進行了論述與分析。

關鍵詞：預算管理一體化;內涵;意義;建議

探索推進預算管理一體化途徑，需相關管理人員從當前的預算管理現狀出發，分析部門預算管理的基本需求，并綜合國家的相關政策與條例，制定對應的推進策略，并根據推進效果與反饋來優化預算管理一體化應用模式，發揮出其最大功效的同時，促進部門預算管理的高效化、透明化，最大限度地降低各種貪腐問題的發生，并能夠有效提升當前的預算管理效率以及資金配置科學性，這對于財政部門各項工作的有序安排有著一定的保障意義。

一、預算管理一體化內涵

預算管理一體化指的是在相應的預算控制與約束規則之下，實現各項預算管理模式的有效對接、調整與有優化，便于各級政府實現對其的針對性全面管理，如此可使得整體的預算管理流程遵循相應的制度與管理體系，并以相關技術與管理技能的滲透，來提升一體化進程，實現對各項管理內容的高效率、全面化管理。總結其包括以下五項內容：

其一，全國政府預算管理一體化，構建上、下層級政府部門之間的銜接機制，全方位反映各個層面預算管理的實際情況，包括資源資金的配置、使用情況以及預計劃等，尤其是針對非財力性轉移支付系列內容的監督管理以及追蹤問效;其二，要求各層級部門按照上級指示實施預算管理一體化，獨立出對應的預算管理部門，完善預算內容與預算流程，將涉及到的經濟活動全部納入預算范圍，實現對整個部門或者單位的預算管理工作;要求建設順向環環相扣--逆向隨時反饋機制，提升對預算結果與預算流程的把握與分析，實現各項資產狀況的融合以及記錄;其四，實現全生命周期管理與一體化管理的有效融合，對各個階段、各個流程、各個項目的預算管理工作進行統一與整合，實現針對性的債務管理分析、績效評價等，以此來將風險掐滅在萌芽狀態;其五，要求在國家層面，實現財政部門與各層級地方財政部門的有效串聯與基礎信息共享等，以此為基礎加強對該種預算管理模式的管理工作，并發布各項文件來指導該種管理模式的具體應用方式，推進地方預算管理一體化體系的優化與進程的加快。

二、推進預算管理一體化意義

其一，推進預算管理一體化，是完善財政部門現代預算制度，推進其治理能力與治理體系優化的必然要求。預算管理一體化可實現對預算整體過程的有效管理與監督，使其按照正確的軌道發展，避免了過多意外情況的發生，提升其本身預算有效性的同時，使其能夠更好地進行資金配置，達到既定的預算目標，提升其本身的管理能力。

其二，預算管理一體化是貫徹政府號召過緊日子的根本要求，并可在一定程度上協助政府各個部門應對當前逐漸復雜的經濟社會形勢。當前階段國家經濟逐漸發展步入新時期、進入新常態，各項財政收入持續上升。同時財政在解決重大風險、實現高質量發展、鞏固各項脫貧攻堅成果等方面有著重大責任，而很多地區的經濟形勢仍舊突出較大的不確定性、不穩定性，因此各級財政部門必將長時間維持“緊平衡”狀態，在該種情況下推進預算管理一體化建設，可有效統籌各項公共資源，加強預算支出管控，注重預算質量與收益，以此來穩定社會發展，發揮出一體化預算的最大價值。

其三，預算管理一體化是全面深化預算管理制度改革的必要途徑。雖然當前財政系統已經構建了各個層級的財政資金管理平臺，卻未實現各個層級管理平臺的相互聯系，使其仍舊存在獨立分割的問題，造成各項信息共享能力不達標，該種發展情況下，很難實現對財政的高效管理。而引入預算管理一體化理念與改革，可實現各個層級財政管理系統與財政部聯網對接，如此可依托系統管理平臺，讓各個層級的財政預算管理→資金支付→績效反饋整體操作進程全部采用國家統一的管理標準與規則，為預算管理一體化發展奠定了基礎。

三、推進預算管理一體化建議

從以下數個方面來分述推進預算管理一體化建議：

（一）強化預算編制管理以夯實預算執行基礎

強化預算編制管理這要求重視以下三項內容：

其一，要求提升預算編制的精細程度與科學性，財力不足是很多層級財政部門的根本性問題，但是在當前財力基礎上如何進行科學編制、精細編制是需重點管制的問題。同時，要求預算編制以科學發展觀為基本指導綱要，堅持客觀公正、統籌兼顧、實事求是、突出重點的同時留有余地，合理把握當前財政各項收支規模，調整、優化并完善當前財政支出結構，進一步保障民生與改善民生。

其二，加強針對部門預算的剛性約束，并實現預算合理調整。一方面可在部門預算經相關管理層批復下達之后，賦予其法律效力，要求部門各個崗位的人員能夠貫徹執行，除了特殊狀況，不準隨意增加預算;另一方面則應重視預算與管理這兩項財政職能，徹底更改“一年預算、預算一年”管理格局，提升對預算支出執行的針對性管理，在一個月中，上半個月審批預算部門追加預算審批內容以及分月用款計劃，下半個月追蹤、問效責任預算部門各項預算執行狀況，以此來常態化發展財政監督職能，以此來實現針對預算管理的事前、中、后全過程監管，促使其能夠按照固定的流程、規范、標準、法律來完成相應的預算任務。

其三，構建完善的綜合管理預算。提升對非稅收入的針對性管理，優化政府各項資金編制以及采購管理編制，實現預算部門與各項資產管理的有效結合，應用大數據分析技術、數據庫技術等信息化手段，細化項目各項支出預算編制以及各個階段的基本支持，以此來提升預算編制的準確性、真實性、科學性。

（二）深化國庫集中支付制度改革

要推進預算管理一體化，深化國庫集中支付制度改革必不可少，需重視以下兩個層面的內容：

其一，優化國庫單一賬戶體系。實現國庫集中支付更新與改革的核心目的在于撤銷相關預算部門銀行賬戶，并構建財政國庫單一賬戶體系，以此來保障各個專戶的持續性運行，以此來避免預算部門在專戶資金規劃與應用上脫離各方監管，這對于保障財政資金安全以及使用效率有著積極的意義。

其二，縮減支付流程與程序，加快撥付速度。很多預算部門反映因撥付速度慢而影響了正常的預算編制，因此有必要對其進行大力整改，在保證各項財政資金穩定運作的同時，加快撥付速度，貫徹執行“指標控制計劃，計劃控制支付”，縮減審批環節，加快整體的預算流程推進速度。此外可要求預算內資金撥付由業務股室一人把控，而在進行資金撥付時則需雙人在場，在雙人把控對應業務時，需確保AB崗到位，并要求每筆資金播放務必限時辦結。

（三）銜接好各方面內容

其一，要求銜接好上、下年度的預算內容與資金使用狀況，如此一方面可對比兩個年度的預算資金配置與使用情況，從而更好地去分析當年預算資金績效有效性、適宜性;另一方面則可將上年度預算資金配置情況與使用情況作為參考與借鑒，從而更好地進行當前的資金預算與使用，便于兩個年度預算管理銜接。可引入大數據技術、數據庫技術與云計算技術等，分析歷年的預算資金支配情況，并以計算結果為基礎來制定對應的預算計劃與方案，更好的與上一年度的預算管理進行有效銜接，以此來提升銜接效率效果。

其二，要求構建四本預算銜接。四本預算銜接是實現預算一體化建設的基本內容，要求一體化建設人員能夠提升對其的重視，并結合各項預算管理政策、法律法規與制度來實現各項預算管理模式的有效銜接，實現對各種財務狀況的有效監督管理，提升資金使用有效性與合理性，整體管理過程要求全面化、動態化，如此方可把握各項資金的動態支出過程，并促進四本預算的高速銜接。

其四，銜接預算各個流程，即銜接好預算編制→執行→績效評價，使其成為統一整體，強化各項資金使用率，如此也可在一定程度上保障預算管理一體化系統對各項預算資金的全過程管理與監督。

其五，銜接好各個部門與預算資金間的聯系。在推進預算管理一體化進程中，需財政部門協調好其與其他部門間的聯系，以此來有效監督預算資金流向，明確其在各個部門的配置與使用情況，避免出現比較嚴重的腐敗與貪污問題。同時也可在銜接過程中，引入社會中的外部監督單位，擴大對各項資金的監督范圍，以市場化的監督管理方式，來靈活的監督財務部門的各項資金使用狀況，以此來提升預算管理監督質量與效率，避免出現較多的漏洞。因此四方面銜接，是落實《條例》內容的具體實踐，亦是預算管理一體化推進的重要途徑。

（四）貫徹《預算法實施條例》管理原則與方法

貫徹《預算法實施條例》管理原則與方法，在預算一體法推進進程中進行統一規范管理，對于該種預算模式的優化與推廣有著積極的意義。這要求做好以下三點：

其一，要求各級政府財政管理部門在構建預算管理一體化系統時需建設統一規范、統一標準的管理規則，比如針對政府債務、項目支出、各個部門資金使用狀況的管理等。

其二，規范單位資金各項管理流程，將各個方面的資金配置與使用情況納入預算一體化管理系統，實現針對其的綜合管理與監督工作。

其三，統籌管理預算收入、預算支出，并將其納入一體化預算管理范疇，對其加以動態管理與檢測，以此來全面、細致化管理與掌握各單位、政府、部門的資金配置與使用狀況，避免出現資金管理不當而造成資金流失的問題。并要求在進行一體化管理時選擇的管理原則與管理方法以《預算法實施條例》為依據與參考，使得該項條例內容與預算管理一體化推進與優化充分結合，以此來強化預算資金管理效率。

（五）構建全覆蓋、全過程、全方位的預算管理體系

其一，全方位預算管理體系，是指將單位預算、部門預算、政府預算的一體化整合，項目預算與財政預算的一體化整合，績效管理與預算管理的一體化整合，實現全方位預算管理體系的構建與完善，才可實現預算的全方位管理，并可有效控制總額，以收定支，以此來解決以往財政部分資金低效的問題。

其二，全過程預算管理體系，是指預算編制→預算執行→預算決算→預算反饋的整體進程，這是績效結果與績效評價應用的基礎與前提條件，為實現全過程績效管理目標，需應用合理的手段來對事前預算管理、事中預算執行與事后預算總結進行全過程的監控管理，以此來形成管理閉環，并就預算管理整個過程的基礎狀況來完善與優化全過程預算管理體系，以此來發揮出其更好的效果，切實對財務部分的預算管理起到規范與指導的作用。

其三，全覆蓋預算績效管理體系，是指財務部門的預算管理全面覆蓋各個方面、各個項目、各個階段的預算資金，不單單包括公共預算、社會保險、政府采購的預算收入還包括各個重大項目成本預算、國有資本經營預算、公私合營資金（PPP）等，以此來實現對全部預算資金的整體化管理，確保所有的資金投入皆在預算管理目標之內，以此來提升財務部門的整體預算管理水平。

（六）構建并完善預算項目全生命周期管理機制

預算一體化管理模式下，資金支出方式出現了較大的變化，整體而言，資金是跟隨前一個項目走，若是不存在項目儲備、某個項目資金未按照標準要求納入對應的項目數據庫，會難以爭取財政資金支付，因此需對應的單位、部門與各級政府能夠將預算支出按照預算項目模式直接納入對應的項目庫，然后按照預算支出用途、性質與基本特征進行分類工作。同時，要求各個級別的財政部門能夠在預算一體化管理模式下，重新梳理目前各項資金的基本用途與其使用范圍，將其歸類到相應的項目中，并在日常運營時根據本身的客觀需求進行常態化項目申報，若是項目經過層層審批并獲得財政部門的批準，可選擇將其直接納入對應的項目儲備庫，比如當前現行的是基本支出，在推進預算管理一體化進程中，需將一體化編制預算轉化為如下兩種項目：運轉類型項目、人員類型項目，且需對目標項目執行動態化監督管理，記錄項目整個生命周期內的重要信息，以此來反映整個項目推進過程中的各種情況，包括其完成情況、終止情況與計劃調整情況等。

（七）保證數據安全

數據安全是確保突進預算管理一體化的前提與保障條件，若是各項重要數據信息的安全難以得到切實保障，會給財務部門帶來難以想象的損失，并會造成后續預算管理難以正常推進。這需把握以下重點：

其一，保證數據生產安全，針對預算一體化管理平臺的用戶，設置不同的權限與訪問級別，以此來避免出現低端用戶訪問重點信息，泄漏部門機密的問題，以此來保證各項預算管理信息的安全;其二，保證數據傳輸安全，要求所有的數據傳遞全部進行加密，并采用一對一重要數據傳輸的方式，減少數據傳輸中間環節，保證數據傳輸的快速性、穩定性;其三，保障數據應用安全，為避免各項數據信息被網絡黑客篡改、偽造，需相關管理人員在管理一些核心預算信息時備份處理，并放置在加密文件夾中;其四，保障數據存儲安全，在對其進行本地備份之外，還應進行異地災備存儲，以此來應對特殊情況;其五，保障數據維護安全，構建下可溯源、上可追蹤的管理機制，確保所有的管理人員皆能承擔對應的數據傳輸責任，以此來提升其責任意識，使其能夠完成上級交代的各項關鍵數據的實時傳輸任務。

四、結語

綜述，文章就推進預算管理一體化的幾點思考進行了論述與分析，探討了其對于優化財政部門預算管理、資金配置的作用，要求相關管理層給與其充足的重視，將其作為部門當前預算管理的核心內容進行建設，并在各項資金預算中進行實踐應用，以此來提升各個階段預算的有效性，實現資源資金科學配置的同時，進一步完善與優化部門當前的預算模式。

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