利益表達與利益聚合視角下濟南政協“商量”平臺的考察

華遠銘 李一諾

摘要：人民政協是具有中國特色的制度安排，是我國國家治理體系的重要組成部分。本文引入政治系統理論，從利益表達與利益聚合的角度考察了濟南政協“商量”平臺的治理實踐，總結出濟南政協“商量”平臺作為新型利益表達與利益聚合渠道的鮮明特色，并從平臺主動投身社會治理一線、對利益聚合“黑箱”的破壁嘗試、多邊聚合提升治理效能三方面對利益表達與利益聚合下濟南政協“商量”平臺的獨特優勢進行了探索總結，以期為人民政協“專門協商機構”的建設提供參考與借鑒。

關鍵詞：利益表達與利益聚合；專門協商機構；濟南政協“商量”平臺；協商民主

人民政協作為中國獨創的一種制度安排與專門協商機構，曾為各方利益群體提供了一定的表達平臺。總書記在黨的十九大報告中指出了人民政協“專門協商機構”的重要定位，這肯定了政協在我國國家治理體系過程中的角色和作用。在“專門協商機構”的新定位下，人民政協日益顯示出其作為公民有序政治參與的重要平臺和渠道的功能與優越性[1]。對此，已有多位學者從不同角度進行了許多有益探索。有學者從新型政黨制度入手，把我國的政黨制度結構分為黨際互動系統和政治參與系統兩個子系統，其中，以政治協商為形式的政治參與系統有著規范參與、協調多元、優化競爭的制度效應，為實現有序的政治參與提供了重要渠道[2]。也有學者從我國現有政治體制架構的角度出發，認為政協作為人民民主的重要實現形式，其“雙向發力”的制度化運作，有助于我國共識型政治體制安排效能的最大化[3]。還有學者從國家、政黨、社會和公民間的互動合作入手，認為新定位下人民政協在培養公民開展有序化的政策參與、專業化的建言資政、互動式的凝聚共識等方面具有顯著制度的優勢[4]。當前，學術界這些針對人民政協作為一種新型政治參與渠道的研究，盡管部分也涉及了對其探索創新與獨特優勢的分析，但大多從宏觀敘事入手，缺乏對典型個案的研究分析，因而在實踐檢驗方面有所欠缺。同時，盡管部分研究也探究了人民政協“專門協商機構”新定位對于政協擴大政治參與、凝聚社會共識的功能，但鮮有研究從利益表達與利益聚合的視角加以分析。鑒于此，本文通過考察濟南政協“商量”平臺的治理實踐，借助利益表達與利益聚合的視角，希冀探究出在“專門協商機構”新定位下，作為一種新型的利益表達與利益聚合渠道的人民政協在擴大政治參與、推動人民民主方面的探索創新。文章同時試圖通過對典型案例的分析，揭示人民政協作為一條新型的政治參與渠道，在實現有效的利益表達和利益聚合方面所具備的獨特優勢。

一、利益表達與利益聚合視角下濟南政協“商量”平臺運行現狀

美國政治學家戴維·伊斯頓于20世紀60年代提出了政治系統理論。該理論認為，政治過程是持續進行且相互聯系的一系列行為[5]。來自系統外部環境的要求與支持通過各種渠道輸入政治系統，經過政治系統運作后輸出為政治決策，之后落實為政治行動，對系統外部環境產生作用。政治系統論的核心在于探究系統得以延續的條件與崩潰更替的原因。政治系統若要自我維持，其在系統運作過程中各個環節就必須保持在一個相對耦合的運轉狀態，否則原有的系統就會趨向崩潰或被新的系統更替。可以看到，在“輸入—運作—輸出”的過程中，政治系統特別強調要求與支持的輸入以及共識基礎下決策的形成，即利益的表達與利益的聚合，這也是保持系統平穩運作的兩大核心環節。中國正處于現代化進程的關鍵時期，與現實需要相符的制度化的利益表達與利益聚合渠道對維持社會穩定和秩序非常重要，這也是現代化國家治理體系的關鍵部分。

探索建立行之有效的利益表達和政治參與的制度化渠道，從而維護社會的總體秩序和穩定，這是一國國家治理能力和治理體系現代化建設的題中之義，也是處于現代化進程中的各個國家所面臨的艱巨任務。人民政協作為國家治理的制度安排和程序設計，對于國家治理具有重要的意義和價值[6]。近年來，中央給予人民政協以新的政治定位，其目標是使得人民政協能夠成為國家治理中的“專門協商機構”。為了讓政協更好地參與到國家治理實踐中，濟南市政協秉持“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”的角色定位，建立了名為“商量”的協商議事平臺。該平臺通過發揮政協委員的積極作用，推動人民政協主動參與到社會治理，特別是基層治理實踐中，有效吸納了相關利益主體的參與，從而成為各類主體表達自己利益訴求和凝聚多方共識的制度化參與渠道。

“商量”平臺之所以能稱之為一個新型的利益表達與利益聚合渠道，源于其跳出了傳統政協既有工作模式，突破原有的專題議政性常委會會議協商、專題協商、界別協商等傳統協商格局，創造了一種主動參與社會治理、吸納多方主體參與、融合各類媒體形式的運作模式。見圖1。

在工作流程方面，平臺單次“商量”流程聚焦于利益的表達與聚合，并形成了制度化的運作程序。總的來說，平臺以建言資政和凝聚共識的“雙向發力”為工作主旨，聚焦民生重點，從收集到的成百上千的問題中推出數個專題，由政協委員、專家學者、群眾代表、相關職能部門（“4+N”）等主體共同參與，通過深入基層、深度調研、反復協商等方式形成對相關治理議題的基本共識，向市委市政府及時反饋，并向社會廣泛傳播。平臺的運作分為商量籌備、商量開展、商量結果三個環節。其中，選題籌備、現場商量、集中商量是“商量”平臺進行利益表達與利益聚合的關鍵。

“商量”的選題通常聚焦于涉及人民群眾切身利益的實際問題[7]。以濟南市槐蔭區政協“商量在槐蔭”實踐為例，槐蔭區政協2020年共承辦市政協“商量”9期，區級商量十余次，街道、社區開展主題商量93次，參與商量的各界群眾1326人次，專家學者83人次，政協委員197人次，解決民生實事68件。現場商量聚焦于反映訴求。在形式上，現場商量具備群體上的開放性、時間上的靈活性、地點上的任意性、程序上的反復性。平臺通過“馬扎商量”等接地氣的做法，隨時“商量”、隨地“商量”、多次“商量”、“眾人的事情眾人商量”，以期更廣泛的民眾參與其中進行表達，匯集更多的民意。集中商量則更聚焦于共識達成。集中商量在前期現場商量、座談的基礎上確定人員，通過圓桌會議的方式進行集中商量。集中商量遵循“4+N”的組成模式，即由主要由相關的群眾代表、政協委員、相關領域的專家學者、相關職能部門的負責同志等人員構成。民眾代表由在群眾中觀點具有代表性的、具備一定威望的、具有強烈的表達訴求的利益相關的熱心市民構成。集中商量為決策者與利益相關主體間搭建了橋梁，其目的在于通過交流協商使各方就相關問題達成共識，然后各擔其責，相互配合，促成問題的解決。

在覆蓋范圍方面，“商量”平臺的發展和完善是一個漸進的過程，其間總共進行了兩次提升。在不斷制度化、規范化的過程中，平臺不斷向基層治理延伸、向民生問題下沉，形成了“市政協—區縣政協—街道政協委員聯絡站”的三級聯動，在部分區縣的實踐中還下沉到了社區（村）一線。目前，濟南市政協以及30個界別、12個區縣以及160多個鎮（街道）均設立了“商量工作室”；濟南市委辦公廳出臺專門政策文件，如政協濟南市委員會關于印發<政協濟南市委員會關于建立商量工作室推進“商量”工作與社會治理深入融合的意見>的通知》（協發〔2020〕7號）將“商量”平臺納入全市協商民主制度體系。

二、濟南政協“商量”平臺作為新型利益表達與利益聚合渠道的鮮明特色

值得注意的是，濟南政協的新型“商量”平臺作為制度化的利益表達和利益聚合渠道，與已有的基層協商民主和信訪等渠道存在著明顯的區別。

第一，“商量”平臺吸納多方主體參與。基層治理主體間良性互動是構建基層治理新格局，實現基層治理現代化的重要保障，然而當前治理主體的關系互動還存在一定程度的困境[8]。基層治理中的民主協商主要是自治性質的，而作為國家公權力的黨政機關較少參與其中；而“商量”平臺則一般會將黨政職能部門作為主要的利益相關方吸納進來。

第二，“商量”平臺主動參與社會治理。信訪作為一種存在多年的制度化利益表達和政治參與渠道，存在著“等問題上門”的被動屬性，而“商量”平臺則是主動深入社會治理問題一線，尋找和界定問題，并推動問題的解決。

第三，“商量”平臺融合各類媒體形式。大眾傳媒作為群眾利益表達的重要渠道，在信息傳播與民主監督方面具有獨特優勢。然而，通過私人媒介展現的公眾訴求往往以“爆料”形式出現，因而對政府形象造成一定負面影響，同時也會打斷政府原有議程，不利于政府形成常規化的信息處理機制。而“商量”平臺則對其揚長避短，媒體全程記錄集中商量過程并實時報道，以期吸引更廣泛的民眾參與表達，同時達到過程公開的效果。

可見，商量平臺展示的是一種新型的、制度化的利益表達和利益聚合渠道。它明顯有別于已有的基層民主協商和信訪等參與渠道。對處于現代化進程中的中國來說，構建制度化的政治參與渠道對維持我國的社會穩定和秩序非常重要，這無疑將推動中國的國家治理能力和治理體系現代化建設。濟南市“商量”平臺突破了既有的政治協商的功能定位和運作模式，為有效的社會治理探索出了一種新型利益表達和聚合渠道。“商量”平臺之所以能夠成為全國領先的模范案例并受到中央的高度肯定，其意義也恰恰在于此。

三、利益表達與利益聚合視角下濟南政協“商量”平臺的有益探索

“商量”平臺依托政協產生，同樣體現著“中國特色”。根據案例部分的介紹可以明確，“商量”平臺是制度化的，同時也具備政治系統內部渠道的特征，是在不改變我國既有政治框架的前提下，對新型利益表達與利益聚合渠道進行的有益探索。

（一）“商量”主動投身社會治理一線

“主動地發現問題”是“商量”平臺的突出特點。主要體現在基層政協選題的程序上。首先，比起其他渠道相關人員“專職”的職業屬性，政協委員其在政治系統的承擔的角色只是“兼職”，甚至就是群眾中的一部分。正如全國政協主席汪洋對“商量”平臺的評價，“離群眾特別近”。其次，“商量”平臺向基層的延伸為其主動發掘問題提供了制度支持。以濟南市槐蔭區政協為例，其“商量”平臺三級聯動，延伸至了街道乃至社區（村）。社區中“商量工作站”的設置拉近了其與民眾的距離，因此更能主動地發現問題。政協委員通過實地調研等方式，主動地尋找民眾關心的問題進行“商量”，發掘民眾訴求，為占相對多數的“潛在的利益表達者”提供了一個利益表達的制度化渠道。在基層形式和內容多元的“商量”實踐中也誕生了主動發現問題的制度化探索。以筆者調研實例，濟南市歷下區解放路街道政協聯絡處在黨委的領導下，探索在下轄的5個社區成立“百姓商量團”。“商量團”以社區為單位，每個“商量團”由20～30名社區熱心群眾構成。“商量團”原則上每月組織一次“商量”。有特殊情況也可以隨時組織“商量”，及時解決問題。這種發現問題方式的主體就不僅局限在委員們中間，還通過構建長效機制發揮了群眾的主動性。

“商量”平臺主動深入社會治理問題一線，尋找和發現問題，并推動問題的解決。不僅體現了其在工作態度上的轉變，也將更為廣泛的利益相關群眾的訴求輸入了政治系統，是對新型利益表達、利益聚合制度化機制的可貴探索。

（二）“商量”平臺對利益聚合“黑箱”的破壁嘗試

利益聚合即在利益表達基礎上的共識達成過程[9]。在單次的政治過程中，大致會發生兩次聚合：第一次聚合發生在政治系統內外交界處。在民眾多元的利益訴求通過多種渠道輸入政治系統時，其輸入過程本身就是一個自發篩選、聚合的過程，此次聚合主要在于表達方面的聚合。第二次聚合發生在政治系統內部，即在輸入政治系統要求的基礎上進行的聚合。相較于第一次聚合，第二次聚合由于政治精英與權力機關的介入突破了第一次聚合過程中民眾單一主體的局限，同時在達成共識的基礎上致力于問題的解決而非單純的表達，通過不同主體之間的協調，期望形成各有關方都能接受的解決方案或改進方案，隨后轉化為決策和行動并輸出政治系統。

在兩次聚合的過程中，第二次聚合無疑是具有關鍵作用的。然而在實際的過程中，第二次決策通常以“黑箱”的形式存在。“黑箱”形成的原因是多元的。基于維護系統內部秩序和效率的需要，政治系統內部運作具有不透明性與參與群體的封閉性等特征，導致最終呈現在利益相關群體面前的只是決策的最后結果。在這種信息不對稱的情況下，一旦決策結果未能達到利益相關者潛在表達的預期效果，極易引發利益相關者的不滿，也就是前文提及的利益維護上的相對剝奪感，從而導致群眾降低對政治系統的信任，甚至轉而采取非制度化的政治參與方式，影響政治秩序。事實上，政治生活中的大多數問題都是不存在最優解的，在這種難以完全表達相關者利益的情況下，不及時對其訴求進行反映，極易導致上述問題更為嚴重。而在政府有效解決能力不足的情況下，只有通過及時傳達溝通信息、增進理解才能更有效地化解矛盾，這也是“商量”平臺的可貴之處。對于多數情況下的基層矛盾，例如“拆遷”“拆違”，其本身往往涉及十分巨大且復雜的利益，很難找到“最優解”。所以他們在實踐過程中也往往伴隨著激烈的利益對抗與矛盾沖突。對于基層行政機構而言，壓力型體制下的層層加碼導致其缺乏足夠的時間和耐心給相關利益主體解釋原因，實際基層事件中的復雜性也導致其缺乏足夠的人手來調節沖突和矛盾。以上兩者共同導致了在基層政府的共識整合與議程安排過程中對民眾的訴求變得越發冷漠與不加區別的結果。通過筆者考察顯示，部分事件在“商量”平臺搭建并參與之前，相關職能部門通過內部決策，直接以結果的形式向利益相關民眾呈現“政府的要求”，在這種信息極其不對等的情況下，利益相關民眾認為政府的決策忽略了自身的訴求，使他們對政府產生不滿與怨恨。在“商量”平臺參與之后，由于政協本身具有智力集中的優勢，可以細致地向利益相關民眾介紹有關情況，其有相對充足的時間與人手，具備了與群眾互動、緩和矛盾進而推動問題解決的基本條件。

“商量”作為一種新型的利益表達與利益聚合渠道，其突出之處在于利益聚合程序的開放性與透明性[9]。在前期“現場商量”的過程中，商量平臺組織相關政協委員深入現場、深入實際、掌握情況、了解利益相關民眾的困境與利益訴求，并且產生參與“集中商量”的群眾代表，其作用類似于上文中所述的第一次聚合。在前期“現場商量”的基礎上，后期“集中商量”聚焦于利益的聚合與共識的達成。在“4+N”的構成模式下，政協委員、專家、相關職能部門人員和群眾代表共同商量，最后達成共識與解決抑或下一步改進措施。其作用類似于上文中所述的第二次聚合。群眾代表作為“現場商量”與“集中商量”間的聯通，在破除黑箱、保障透明性中起到重要作用。群眾代表的產生除了具有相應表達能力的利益相關的熱心群眾之外，往往還會請一些具有強烈偏好表達訴求的利益相關個體和在事件中具有特定影響力的個體，一方面將突出的、容易引發不安定的因素及時引入制度化的利益表達渠道中，另一方面通過專家對其疑問的專業解答與相關職能部門對政策的解讀，做到沖突雙方信息的對稱，從而消除了許多非制度化的政治參與方式。對于具有特定影響力的個體，邀請其參與“集中商量”一方面利于商量過程的宣傳與透明化，另一方面具有特定影響力個體其自身行為的轉變也具有極強的示范性與引領性，幫助引領廣泛性共識的形成。

（三）“商量”多邊聚合提升治理效能

利益聚合是政治系統順利運行過程中的關鍵程序。“商量”平臺突出的優勢是通過平臺搭臺，促成多部門、多主體的聯動，達到“多邊聚合”后共識的形成。“單邊”“多邊”本為外交詞匯，在此引申為利益聚合的模式。單邊聚合即兩個利益相關主體一對一式溝通，多邊聚合即通過三個以上的利益相關主體的共同參與，形成“大家一起來商量”的局面，最終形成更具普遍性和推廣性的共識。

“多邊聚合”有許多的優勢。從政治系統論的視角看，制度優勢轉化為國家治理效能主要基于三重實踐模式，即執政黨的“主導推動型”模式、民眾的“參與推動型”模式，以及執政黨同民眾的“協作推動型”模式[10]。隨著政治系統內部決策機關之間的職責分工愈發精細化，部門職能愈發單一。面對社會復雜的現實事件，單一部門的特定職權往往不能很好地滿足問題解決的需要，這就使得想要根本性解決社會問題，往往需要多部門進行聯動。單一部門職能的行使往往導致“治標不治本”甚至“適得其反”的作用。因此在問題解決中，努力促成多邊聚合十分重要。然而部門之間通常存在著溝通壁壘，除了制度設計的部門職能局限外，還常常受到政治系統內權威個體之間私交的影響。譬如雖然在官級上有權威優勢，但一市的黨委副書記也難以對非其負責的其他下級部門下達指令。以上因素對利益聚合產生了諸多不利影響。從聚合的程序上看，由于要與多個利益相關主體分別協商，“單邊聚合”聚合效率相當低下，造成了政治系統內人力與物力的資源浪費，同時還極易出現職能部門間“口徑不一”的情況。從聚合的效果來看，“單邊聚合”具有各部門間相互推諉即上文提到“踢皮球”的風險，最終難以推動問題的解決。

在“商量”平臺的運行機制中，其通過集中商量過程中的“搭臺”，將利益相關的社會主體、權力主體、群眾與相關領域的專家集中在一起，就有關問題共同“商量”，尋求共識，最終達到“多邊聚合”的良好效果。“有問題現場溝通，是誰的問題誰就解決”。這種“圓桌”商量基礎上的多邊聚合是“商量”平臺作為新型利益聚合渠道的又一大特色。

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（作者簡介：華遠銘，山東大學政治學與公共管理學院本科生，研究方向為科學社會主義與國際共產主義運動；李一諾，山東大學政治學與公共管理學院本科生，研究方向為行政管理、應急管理、公共事業管理）