“定期報告”擴容 提升監督實效

阿計

近日召開的十三屆全國人大常委會第三十四次會議，聽取審議了國務院關于2021年度環境狀況和環境保護目標完成情況的報告。事實上，自2016年起，年度環保報告已連續7年接受人大的檢閱，并由此塑造了一道生機勃勃的人大監督景觀。

在人大監督權的行權譜系中，聽取審議工作報告是最基本、最頻繁的監督手段。對于負責經常性監督的全國人大常委會而言，報告事項和議程設置大致可分為兩類：一是指向不同議題的行政、監察、司法機關的專項工作報告和全國人大常委會的執法檢查報告，其特點是議題分散且短期內不再重復相同議程;二是聚焦相同議題的“定期報告”，其特點是議題統一，且納入每年重復的常規議程。這兩大類，也是權力機關合理考量監督重點、科學配置監督資源的結果，前者往往針對當下的緊迫議題，致力監督的及時性，后者則在監督力量的投放、監督力度的持續等緯度，具有更大的優勢。

在相當長的歷史時期內，全國人大常委會聽取審議的“定期報告”，只是局限于中央決算、預算執行、計劃執行、財政審計等工作報告。不過，自環境保護報告率先突破后，“定期報告”便邁開了不斷擴容的步伐。2017年12月，全國人大常委會法工委首次亮出備案審查成績單，不僅填補了立法監督專項報告的空白，也由此開啟了全國人大常委會又一項常規議程，到2021年年末，備案審查工作情況報告已連續五年接受年審。2018年10月，國務院首次向全國人大常委會報告國有資產“家底”，國有資產管理監督就此成為人大每年的監督議題，到2021年10月，國有資產管理情況報告已連續4年登場亮相。

全國人大常委會的示范效應，催動了地方人大及其常委會的跟進，環境保護、國資管理、備案審查紛紛被確立為“定期報告”事項，納入人大監督的常規議程，已成為近年來地方各級人大及其常委會行使監督權的鮮明特色，標示了人大監督不斷升級的改革努力，而其所內含的監督邏輯和價值追求，更是意義深遠。

人大行使監督權的首要前提是知情權，與議題較窄、期限固定的專項工作報告相比，“定期報告”提供了更為全面的信息資源，也能滿足動態化的信息公開，進而實現知情權的最大化。以國有資產管理監督為例，此前全國人大常委會雖曾數次聽取審議國有資產管理情況專項報告，但僅僅局限于企業國資范疇，涵蓋所有領域國資的底賬始終模糊不清。隨著國資管理情況進入“定期報告”序列，通過綜合報告與專項報告相結合的全新模式，短短4年間，便完成了四大主要類別國資的信息公開全覆蓋，而宏觀與微觀、即時與變化相結合的國資明白賬，也為人大不斷拓展國有資產管理監督的廣度和深度奠定了堅實基礎。

尤其是，“定期報告”的擴容，打破了以往此類報告集中于財政監督、經濟監督的局限，拓寬了人大監督的視野、強化了人大監督的力度。環境保護、國資管理、備案審查這三大事項，都是關涉改革發展、法治全局、公民權利的重量級議題，通過定期聽取審議報告，開辟常規議程的通途，正是建構常態化、長效化、制度化監督機制的必然選擇。而其監督份量和壓力的全面釋放，既是對現實需要的呼應、對民意訴求的尊重，也將警示、倒逼政府及相關部門依法擔責，進而真正提升人大監督的效力。

還應看到，事關國計民生的重大議題增補進“定期報告”行列，將激活公眾參與等民主機制，推動人大監督與社會監督的良性互動，進而匯聚、放大監督合力。以備案審查為例，曾長期處于“鴨子鳧水”式的低調運作狀態，表面平靜悠閑，實際緊張忙碌，社會公眾知之甚少。而備案審查工作定期報告制度的成功構建，不僅凝聚了對于立法監督的社會共識，也調動了普通公民“一封信件就可以撬動國家權力機關審查”的監督激情。2017年年末，首份備案審查工作報告“出爐”后僅僅1個半月，全國人大常委會法工委就收到了3000多件審查建議，其數量超過前5年的總和。

不難預見，“定期報告”或將延續擴容的趨勢。比如，監察體制的重塑是近年來最重大的政治改革之一。2020年8月，全國人大常委會首次聽取審議了國家監察委員會關于開展反腐敗國際追逃追贓工作情況的報告，標志著人大對“一府兩院”的監督，正式擴展至對“一府一委兩院”的監督。基于監察工作在約束公權、反腐倡廉中的重要作用，未來條件成熟之時，是否可以考慮將監察報告由目前的專項報告進一步升級至“定期報告”？

當然，“定期報告”的擴容，也需充分考慮監督資源的承受能力，這就要求議題篩選緊扣時代脈搏、把握深層焦點，真正做到“重中選重”，并且以落實監督效力、解決現實問題為歸宿。而這，也是人大監督的應盡使命。

（作者系資深人大新聞工作者、中國法學會會員）