國土空間規劃背景下土地利用與城鄉發展的協調

彭茂軍

梅州市城市規劃設計院有限公司 廣東 梅州 514000

引言

我國國土空間規劃理論研究與實踐探索不斷深入，積極朝著“多規合一”試點方向發展，更基于十九大的相關要求去指導城鄉土地的優化利用，去協調城鄉發展中的土地利用矛盾，去實現國土資源的有效利用與科學保護。我國對應的國土空間規劃管理水平整體提升，相應的制度體系建設也趨于完善，但國土空間規劃實踐中也存在一些突出問題，特別是城鄉發展矛盾激化的背景下，國土空間規劃體系建構及相關協調工作還沒有真正落實到位，這是當前以及今后很長一段時間內國土空間規劃的重點。

1 國土空間規劃指導下城鄉土地統籌規劃的意義

20世紀80年代，我國進入城鎮化發展的新階段，城鄉一體化的發展論斷也由此提出，城鄉一體化并不是簡單的農業、工業、商業的融合，也包括城鄉土地體制、城鄉政策等多方面的融合，是以人為本理念下城鄉的統籌發展，其體現在城鄉土地利用功能規劃、公共服務建設、社會管理、生態環境保護等多個方面，應秉承統一考慮、統一安排、統籌協調、和諧發展的理念去追求城鄉的友好互動、互利互惠，其中比較核心的是城鄉土地的利用與規劃問題。土地作為城鄉存在的載體，又扮演著城市發展的動力角色，做好城鄉土地規劃利用是統籌城鄉發展的關鍵一步。不同的學者對于城鄉土地規劃利用問題也給予了不同的關注。國外學者從全球土地利用與覆蓋變化的層面去探明城鄉土地利用的主要影響因素，提出人口驅動因素與全球化發展因素是影響城鄉土地利用變化的主導因素。也有學者給予了人口密度、坡度、道路接近度、周圍土地利用類型等要素的補充。而國內學者則基于我國城鄉土地利用中存在的主要問題，著眼于不同區域土地利用的現實特征，從多個方面就城鄉統籌發展戰略下的城鄉土地規劃利用問題提出了一些建議。有學者通過科學估算城市用地和耕地需求量，以逐步逼近、綜合協調的辦法去實現城鄉土地的可持續利用。也有學者提出，利用城鄉土地的優化布局去創設生態宜居的生活空間，去實現土地的集約高效利用。不管是哪一種觀點，都肯定了國土空間規劃在指導城鄉土地利用、指引城鄉一體化發展中的重要性[1]。

2 國土空間規劃背景下城鄉土地利用的主要內容

2.1 土地資源配置問題

城鄉土地利用數量、利用方式若調整與優化，可以及時消除城鄉各要素流動的現實障礙，助力城鄉區域的統籌發展。有學者基于灰色線性規劃方法進行區域土地資源的模擬分析，初步構建城市發展核心區、城鎮綜合拓展區、現代生態農業區、旅游觀光區、生態保護區等土地資源分區，以實現土地資源的優化配置，建構農村與城市協同發展的橋梁，實現城鄉土地資源的優化配置，側重土地利用數量結構的調整，也關注空間布局的優化，在分析城鄉土地利用時空演變特征的基礎上，引入先進的線性規劃理念和GIS空間分析法，進行城鄉土地利用數量結構及空間布局的優化調整，探明城鄉土地優化利用的路徑。但現階段的研究還局限于宏觀布局，可操作性有所欠缺。微觀層面上城鄉土地資源優化配置的可行性分析還不夠。

2.2 土地要素流動研究

基于城鄉統籌發展的國土空間規劃也要關注城鄉土地要素的流動問題，這是城市與農村溝通交流、協調發展的必備條件，以土地要素的流動去建立城鄉統一的土地市場，進一步帶動城鄉之間各要素的流動，實現資源的優化配置，達成統籌城鄉發展的理想目標。當前，學者聚焦于城鄉統一土地市場制度改革，去進一步探明城鄉統一土地策略的構建路徑，提出了“兩種產權，一個市場”的論斷，讓集體建設用地入市，保留集體土地所有權，設立集體出讓土地使用權，從而實現國土空間規劃層面土地使用權、集體土地使用權市場化的產權統一，為城鄉土地要素的流動提供支持。在城鄉統籌發展中，土地產權始終是焦點性問題，我們當前也面臨著如何盤活農村集體土地的考驗，應進一步完善農村宅基地使用權制度，界定宅基地使用權流轉的范疇，解決農村土地產權矛盾糾紛，使得土地要素得以優化流動。

2.3 城鄉土地利用模式

國土空間規劃背景下的城鄉統籌發展所指向的城鄉土地利用研究也強調對城鄉土地利用模式的研究。當前，學者結合農村居民點整理出促進城鄉統籌發展的幾種比較典型的土地利用模式，例如，以山東為代表的空心村城鄉土地資源配置整治模式，分別對應城鎮化引領型、中心村整合型、村內集約型，是當前空心村整治潛力挖掘、農戶整治意愿達成的新模式，是空心村整治的比較成熟的運作模式。再如南方農村為代表的“三方共建”的城鄉土地利用模式，政府、村集體、村民屬于城鄉土地利用的主體，其共同出資，共同實施，去著手城鄉用地結構的優化，進一步推動城鄉的統籌發展[2]。

3 武漢市城鄉發展背景下土地利用模式

1996年，武漢市農業用地面積占全市土地總面積的77%，然而這在之后的二十多年里農業用地持續被侵占，粗略統計以年1.3%的速度減少，到2018年，底農業用電面積僅占全市土地總面積的53.8%，土地利用中存在的問題也比較突出，耕地不斷減少，人地矛盾激化，全市人口增加130.9萬人，年均增加10萬人，人均耕地量逐年下降；城鎮建設用地不斷外延擴展，局部地段土地開發強度偏低，用地結構不合理，特別是城鎮化建設進程加快，城鄉結合部部分建設項目土地征而不用、征大用小、盲目圈地現象比較突出，大量土地資源被閑置，嚴重浪費，或因用地布局不合理，土地效益發揮不明顯；局部地區土地利用不合理引發生態危機。特別是部分土地采取粗放式經營管理模式，盲目地毀林開荒、圍湖造田，引發嚴重的水土流失，并降低耕地質量，引發生態危機；農村居民點建設比較分散，人均建設用居高不下，農民宅基地占地面積大，鄉鎮企業土地利用率偏低，公路沿線亂搭亂蓋、隨意占用土地的情況比較明顯，這些一度制約了武漢城鄉的統籌性發展。

當務之急是及時做好城鎮規劃與土地利用總體規劃的銜接，真正走城鄉協調發展之路。基于國土空間規劃的總戰略，將城市與鄉村作為整體來進行土地的規劃，利用規劃去協調好城市土地利用總體規劃與鄉鎮規劃之間的關系。作為開發建設的龍頭性工作，規劃工作必須保證規劃的科學性、前瞻性、系統性，且與國家政策相匹配，使得區域土地資源得以優化配置，實現小城鎮各功能分區的合理，讓土地規劃工作因地制宜，又與經濟發展相協調。具體來說，武漢在解決城市規劃與土地規劃矛盾時，首先對建設用地總量進行嚴格控制，推出獎懲機制，對于嚴重浪費土地資源或建設用地效益不明顯的地區，以核減其建設用地指標作為懲處，以提升其建設用地科學規劃的意識。對土地復墾和整理力度大，建設用地產出水平高的地區則給予一定幅度的建設用地政策獎勵。其次，要建立同步編制制度。城市規劃行政部門與土地行政部門要在各自發布的技術規范上加強溝通交流，確保技術規范得以銜接，以規范化、制度化的整改，并明確銜接的內容讓制度編制同步化，互為補充并不相悖。最后，建立社會參與制度，去提升規劃編制的開放屬性。武漢市在國土空間規劃背景下，基于城鄉統籌發展的需求進行土地的利用規劃，主要嘗試了工業企業帶動型運作模式。通過工業企業的發展帶動農村經濟的發展，使農民增收，改善農村居住環境，實現城鄉統籌發展，其具體的運作模式見圖1，將農村整治的重點放在工業企業發展過程中低效用地、廢棄用地、污染用地等方面，借助村鎮改造去改善農村居住環境，引導第三產業發展，實現土地的節約集約利用，使得工業化發展具有土地和勞動力支持，真正做到“以工哺農”，實現農業的規模化經營，最終實現城鄉統籌。

圖1 工業企業帶動型土地精明利用運作模式

圖2 村改居城市發展型土地精明利用運作模式

武漢也積極嘗試了村改居城市發展型運作模式。基于城鄉統籌發展的關鍵點在于農村的城鎮化發展，而核心又在于農村剩余勞動力向非農產業的轉移。通過推行村改居工程，將村委會改制為居委會，將農民改為居民，實現農村社區到城市社區的過渡。武漢市村改居分為兩種類型，一種是針對城市建成區內的“城中村”；另一種是針對城市建成區外城市邊緣的村莊。考慮到我國還沒有村改居的統一標準，加上村改居后村民社會福利待遇沒有同步提升，將村改居的重點放在了開發式改造上，讓村莊融入城市，追求農民到市民真正的轉變，從而構建新型的社區。通過控制村莊擴展邊界，嚴格整治農村居民點用地，并引導農民的統一居住，實現土地的節約利用，大大減輕了城鎮擴張對農用地的威脅，而正是在城鎮化的輻射帶動下，農村剩余勞動力逐漸向非農產業轉移，農民減少了對土地的依賴，也改變了傳統的生產方式，實現農村產業的升級，其主要的運作模式見圖2，通過村改居城市發展型土地模式的推行，加快城市化進程，也帶來集體經濟實力的增強，是國土空間規劃背景下土地利用與城鄉發展協調的優異成果[3]。

4 結束語

基于城鄉統籌的發展理念去追求城鄉的統籌或發展，指導土地資源的合理利用是當前國土空間規劃需要關注的重點課題，在城鄉發展、土地統籌規劃利用研究與實踐中，應綜合考慮自然因素與人為因素的影響，去進一步探明城鄉統籌中的土地利用機制機理，并著手RS與GRS技術在城鄉統籌土地利用中的應用，積極嘗試不同的土地利用模式，去完善統籌城鄉土地利用政策，多措并舉、多管齊下，以實現城鄉土地資源的優化配置，推動城鄉統籌發展。