農業高質量發展：內涵特征、障礙因素與路徑選擇*

高 強

一、引言與文獻綜述

隨著中國特色社會主義進入新時代，中國經濟也開始由高速增長階段加速向高質量發展階段轉變。農業是國民經濟的重要基礎，實現其高質量發展理應成為題中應有之義。近些年來的中央一號文件都從不同角度對農業高質量發展的目標要求和重點任務作出了明確部署。中共中央、國務院以及一些國家相關部委也以高質量發展為主題，制定印發了一系列政策文件，對農業高質量發展進行了具體部署(見表1)。特別是2019年農業農村部等7部門印發的《國家質量興農戰略規劃(2018—2022年)》(農發〔2019〕1號)對質量興農的總體目標和重點任務作出了詳細部署，其明確提出：“到2022年，質量興農制度框架基本建立，初步實現產品質量高、產業效益高、生產效率高、經營者素質高、國際競爭力強，農業高質量發展取得顯著成效。”黨的十九大以來，我國農業加速轉型、發展方式加快轉變，產業結構不斷優化，農業多功能性逐步彰顯，農業農村經濟逐步由總量擴張階段向質量提升階段轉變。2022年中央一號文件也從糧食生產、產業融合、綠色發展等方面對農業高質量發展作出了明確部署。這一方面表明我國農業高質量發展已經從理念倡導轉入政策實踐階段，將加快推動未來農業轉型升級；另一方面也意味著需要我們結合政策提出的目標任務，對新條件下農業高質量發展的機遇、挑戰和實現路徑進行重新審視。

表1 2017年來推動農業高質量發展的部分政策文件

當前，無論是政策制定領域還是學術研究領域，農業高質量發展都受到越來越多的關注。回顧已有研究，關于農業高質量發展的討論主要聚焦于以下方面。

第一，一些學者從宏觀層面提出了農業高質量發展的總體思路、目標舉措與實現途徑。比如，徐光平等從科技創新、深化改革、生態保護、精準匹配以及量質并重等五個方面提出了推動農業高質量發展的實現路徑。杜磊等從產業基礎及其區域特性出發，將我國分為脫貧地區農業、非糧農業和糧食產業三種農業類型，并分別提出相應的農業高質量發展路徑。還有的研究將視角拓展到農業高質量發展與鄉村振興戰略的協調互促、與新型城鎮化戰略的融合互動等方面。

第二，一些學者重點關注支撐農業高質量發展的核心力量、重要條件與關鍵因素。比如，王興國等提出，科技創新是農業高質量發展的第一動力，并將“以知識、信息、技術等新生要素的運用以及傳統生產要素的改造升級”作為農業高質量發展的動力支撐。鐘真等提出，識別和找到影響或改變農業經營主體生產參與、生產規模、生產方式三個維度的主要因素，將成為推動農業高質量發展的重要任務。馮浩等就農業保險對農業高質量發展的促進作用進行了實證分析。

第三，一些學者側重于考察農業高質量發展的評價指標、考核體系以及區域格局等問題。田錦萱等還針對黃河流域的農業高質量發展展開研究。這些研究為本文展開相關討論奠定了基礎，但在闡釋農業高質量發展的涵義特征、分析發展面臨的優勢條件及障礙因素等方面仍存在一些不足。

因此，本文將在探討農業高質量發展內涵特征的基礎上，深入分析面臨的體制機制障礙，并結合新形勢下農業高質量發展的實現路徑，給出相應的政策建議。

二、農業高質量發展的內涵特征

改革開放以來，我國農業經歷了從增產到提質的發展轉向，也在農產品價格、消費及流通等領域出現了一些周期性波動。隨著“三農”工作重心的歷史性轉移，全面推進鄉村振興背景下農業高質量發展具備了新的內涵、特征和優勢條件。

1.農業高質量發展的基本涵義

依據上述理解，從理論角度看，農業高質量發展是堅持人民主體性的發展，是實現農業農村現代化的必然選擇，也是中國式現代化道路的重要支撐。以實現“碳達峰、碳中和”目標為牽引推動農業高質量發展，已成為當前和今后中長期內社會主義現代化建設的重要內容之一。從實踐角度看，推動農業高質量發展要兼顧質量和效益雙重價值取向，不僅包括農產品的提檔升級，還包括產業發展質量的持續提升和農業功能的不斷拓展。簡言之，農業高質量發展的主要目標，就是要通過深化供給側結構性改革，增加總量、優化結構、拓展來源和改善品質，提高農業供給體系與需求體系的協同性、適配性，提升農業發展的質量、效益和性能，不斷增強創新力、市場競爭力和抗風險能力。

2.農業高質量發展的典型特征

第一，具有較高的市場化、品牌化水平。農業的首要功能是提供農產品供給，因此高質量發展首先應該保證生產的產品高質量。順應人民群眾日益增長的美好生活需要，特別是適應農產品消費需求小型化、特產化、精致化、功能化的變動趨勢，需要緊緊圍繞不斷變化的市場需求安排組織生產，充分發揮市場配置資源要素的決定性作用，將農業生產經營活動引入市場化軌道。在維護國家糧食安全和口糧自給等底線任務的基礎上，農業高質量發展更加強調農產品質量提升和品牌建設，注重發揮需求對農業產業轉型、產品功能提升的市場牽引作用，不斷提升特色優質農產品包裝水平、產品形象、品牌知名度和營銷能力，在滿足市場需求的過程中實現生產者與消費者“雙贏”。

第二，具有較高的特產化、融合化水平。農業高質量發展應當是順應產業發展規律以及產業融合交叉滲透的趨勢，并通過“以特取勝”“以特增值”實現產業高效益的發展。農業高質量發展不能千篇一律，更不能盲目求大，而是要立足各地農村的資源稟賦和區位優勢，結合當地自然風貌、田園風光、傳統手藝、鄉土風情等特點，因地制宜、因時制宜、適地而種，開發特色產品、培育特色產業、凝聚特色優勢，延長產業鏈、提升價值鏈、完善利益鏈，形成“人無我有，人有我優”的差異化特征，做到農業特產化水平全面提升。實現農業高質量發展，農業將與生態、文化、旅游等產業深度融合，農產品加工業將實現轉型升級，農業關聯產業規模將不斷增加，農村新產業新業態將不斷壯大，農業多功能性將得到充分發揮，并能夠為農民持續較快增收提供有力支撐。

第三，具有較高的精確化、智能化水平。具備較高水平的物質裝備條件，能夠充分實現科技賦能與知識增效，是農業高質量發展的重要條件。順應新一代信息技術、數字科技快速迭代的發展趨勢，農業數字技術、智能生產管理、精準質量溯源等對于推動農業高質量發展將更加重要。當前，我國農業機械裝備的數字化、智能化改造升級步伐加快，智慧農業裝備能力不斷增強，遙感遙測遙控等技術加速推廣應用，為農業高質量發展奠定了技術條件。推動農業高質量發展，將依靠更加先進的技術條件和物質裝備，發展精確農業、智慧農業，打造未來農場和未來鄉村，實現農業生產差異化、產品多元化與機械作業精確化的有機統一，構建起立體式、科學化的數字農業和數字鄉村發展格局。

第四，具有較高的生態化、綠色化水平。優美的生態環境是農業農村最大的發展優勢和永恒財富。順應經濟可持續發展和全面綠色轉型的時代潮流，農業高質量發展要把綠色作為底色，將低碳循環發展擺在更加突出的位置，嚴格環境準入，加強過程監管，落實主體責任，統籌整合實施小流域綜合治理、畜禽糞污資源化利用、秸稈綜合利用還田、深松整地、綠色種養循環農業、保護性耕作試點示范等政策舉措，做到資源同聚、力量同匯，不斷增加生態產品和服務供給，實現農產品的生態化和鄉村生態的產品化。農業高質量發展必須實現資源利用高效率，這就意味著，農產品質量安全水平顯著提升，化肥農藥減量增效等不同類型綠色農業技術和產品集成推廣，農產品品種和品質結構不斷優化，農業可持續發展能力不斷提升。

第五，具有較高的職業化、專業化水平。只有高素質農民才能成為農業高質量發展的有效承載主體。順應農業從業者高齡化、女性化的人口結構變化趨勢，農業高質量發展要把培育新型農業經營主體和新型職業農民擺在更加突出的位置，繼續加大針對各類經營主體的培訓力度，不斷提高農業從業者的文化素質和經營管理水平，建設一支知識型、技能型、創新型的高素質經營者隊伍。實現農業高質量發展，法人化的規模經營將成為主要生產形式，家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體將成為主要組織載體，小農戶則依托專業化、社會化服務等各種方式與現代農業有機銜接，土地、資本、人才等要素實現集約化投入，農業專業化水平持續提升。

3.農業高質量發展的優勢條件

近年來，我國消費結構不斷升級，糧食等農產品綜合生產能力顯著提高，農業供給側結構性改革扎實推進，政策環境不斷優化，這些都為農業高質量發展奠定了堅實基礎。

第二，實現農業高質量發展有堅實的糧食安全基礎。黨的十九大以來，我國糧食總產量已連續5年達到1.3萬億斤以上，糧食生產能力持續增強，供需結構不斷優化，儲備調控能力和市場流通水平明顯提高，糧食安全保障能力再上新臺階。從基本面上看，我國重要農產品保障力度不斷增加，油料、蔬菜、水果和茶葉等主要經濟作物產量總體保持較高水平，大宗糧食儲備庫存充裕、特色優勢產品豐富多樣。當前，盡管糧食安全仍面臨一些風險挑戰，但總體上，供應寬松的好形勢為農業高質量發展提供了良好的轉型契機和較大的回旋空間。

第四，實現農業高質量發展有綠色低碳發展的社會共識。“碳達峰、碳中和”目標對于農業綠色發展提出了新的更高要求，2022年中央一號文件也專門對推進農業綠色低碳發展作出了具體部署。近年來，我國把綠色發展擺在突出位置，不斷創新體制機制和政策體系，實施耕地質量保護與提升行動，打好農業面源污染防治攻堅戰，強化畜禽糞污治理，健全動物防疫和病蟲害防治體系，推進禁牧休牧和草畜平衡，農藥、化肥利用率顯著提高。2021年，農業農村部發布的《關于貫徹實施〈中華人民共和國固體廢物污染環境防治法〉的意見》提出，到2025年，我國畜禽糞污綜合利用率、秸稈綜合利用率、農膜回收率和農藥包裝廢棄物回收率均要穩定達到80%以上。總之，農業綠色低碳發展相關領域政策、舉措取得積極成效，為農業高質量發展奠定了良好基礎。

第五，實現農業高質量發展有源源不竭的改革動力。改革開放40多年來，我國農村改革取得突破性進展，重大改革舉措有力有效。特別是黨的十八大以來，農村改革的頂層設計不斷健全，各類改革試點全面發力，束縛農業高質量發展的體制機制多點突破，農村土地制度改革、集體產權制度改革、農業支持保護制度改革、城鄉融合發展體制機制、鄉村治理體系改革以及農村社會事業領域改革等縱深推進，惠民生、強主體、促轉型等重要環節的改革取得實質性成效。進入新時代，農村改革將加速“提標”“擴面”“集成”，城鄉聯動改革將一體推進，為農業高質量發展提供強大的改革動力。

三、農業高質量發展面臨的體制機制障礙

推動農業高質量發展，客觀上要求建立一套符合市場規律和自然規律的農業供給體系、促進要素自由流動和優化配置的制度框架和政策體系。但從目前情況看，推動農業高質量發展仍面臨諸多體制機制障礙。

1.政府引導、市場主導的調節機制尚不健全

政府干預市場價格、調節市場供求的情況仍存在，一些領域政府直接配置資源和組織微觀經營的情況時有發生，而市場準入和監管、產權保護、信用體系等方面的制度建設比較滯后，市場配置資源的決定性作用還沒有充分發揮。政府對部分領域的市場失靈問題關注不夠，在制定完善質量評價標準體系和獎懲規則、培育區域品牌等方面的公共服務供給不足，特別是質量興農的市場價值實現機制還沒有完全建立。

2.增產為主、提質為輔的政策導向尚未轉變

當前，我國以增產為導向的農業支持政策仍然占有較大比重，提質導向體現得還不夠充分。農業補貼政策、農產品價格支持政策、科技政策、投資政策、經營主體培育政策，以及產糧大縣、生豬調出大縣等獎勵政策，在目標導向上仍偏重于數量和規模指標，農業結構優化、產品品質提升、品牌培育和綠色發展等質量指標數量少、比重低。部分領域的農業補貼和保護不但沒有提高農業生產力，而且導致農產品市場競爭力下降和有限的財政資金錯配。

3.資源要素從鄉到城、單向流動的趨勢尚未扭轉

我國城鄉融合發展的條件發生了明顯變化，但城鄉資源平等、順暢交換的通道還沒有完全打通，資源要素優化配置仍然面臨著制度約束、體制障礙和政策梗阻。特別是“人、地、錢”三項基本要素從鄉村凈外流的局面仍然沒有改觀，城市資金、管理、技術、人才等先進要素向鄉村流動還面臨諸多制度性約束，農村集體產權開放性不足，“跨村”配置集體資產的能力還比較弱。同時，農村生產生活條件還比較落后，城鄉分工體系仍然不對等，基本公共服務供給內容和標準差距還比較大，城鄉經濟大循環仍然沒有完全暢通。

4.農村改革、農業政策的整體效能尚未有效發揮

農村各項改革試點單兵突進，系統性、協同性、整體性不夠，缺乏改革協同、試點聯動和政策協調。黨和國家機構改革方案雖然已經出臺，但職能尚未完全整合到位，不同部門、不同政策之間還沒有建立起有效的協作機制，一些深層次的矛盾和問題還有待破解。現有農業政策的支持方式和領域，與推動農業高質量發展的目標要求還有諸多的不適應。比如，在科研推廣方面，現有政策對高產穩產品種和病蟲害防治方面的支持力度相對較大，而對產前綠色高效農獸藥、肥料、飼料添加劑以及產后深加工技術裝備等的研發和推廣投入較少。

四、推動農業高質量發展的路徑選擇

推動農業高質量發展，必須按照全面推進鄉村振興的部署要求，以提質增效為目標，以科技創新為驅動，以深化改革為手段，強化消費培育、要素激活、標準規范與執法監管，推動我國從農業大國向農業強國轉變。

1.轉變生產方式

推動農業高質量發展，需要加快構建高質量的供給體系、生產體系和投入體系，堅持綠色發展導向、落實功能分區制度、實施布局再平衡戰略，實現綠色安全清潔生產。其一，堅持品種多樣化。加大種質資源保護力度，培育篩選品質優良、功能多元、形態多樣的個性化品種，不斷豐富農產品市場供給。其二，加快推進農業標準化。適應農業高質量發展要求，加快農業標準修訂完善，推進不同標準之間銜接、配套、集成與轉化，形成統一規劃、左右互通的標準體系。其三，完善農業投入品支持體系。開展種業自主創新、協同創新、整體創新，支持研發推廣綠色高效藥肥，鼓勵發展數字化、智能化農業裝備，提高安全綠色投入品補貼力度。其四，強化農業綠色技術集成推廣。加大對生態高效農業的政策支持力度，分區域、分作物集成組裝一批化肥、農藥減量增效的技術模式，推廣集節水、節肥、節藥于一體的農技農藝結合新技術。

2.調整生產結構

3.強化監督管理

推動農業高質量發展，需要加快提升農業執法能力，建立農產品質量和食品安全聯動激勵和約束機制，形成“依法者受益、違法者受罰”的發展環境。其一，大力推進“三品一標”認證和監管。加大對“三品一標”認證機構的整治力度，提高認證門檻和標準，加強認證后監管，改變認證機構和認證品種多、雜、亂的局面，真正建立起有公信力的認證體系，提升認證的權威性和影響力。其二，加強農產品質量安全監管。推進農產品質量安全追溯體系建設，強化風險評估預警和應急處置，激勵生產經營主體參與溯源管理。其三，嚴格農業投入品監管。建立生產者信用檔案、黑名單制度、誠信分級制度，進行生產全過程質量控制，引導農業生產者和投入品供應商自覺遵守限用禁用有關法律法規和技術規范。

4.培育主體品牌

推動農業高質量發展，需要重視培育經營主體和品牌，以主體促品牌，以品牌帶主體，實現主體發展能力和品牌公信力“雙提升”。其一，加大新型職業農民培育力度。實施新型職業農民培育工程，強化現場培訓、職業教育和實踐養成，重視挖掘鄉土人才，就地培養造就一支新型職業農民隊伍。其二，加快培育各類新型農業經營主體。支持家庭農場、農民合作社等加快發展，培育發展新型農業服務主體，吸引“新農人”返鄉務農，引導各類主體開展橫向聯合與縱向合作。其三，提升農產品品牌公信力。以市場需求為導向，夯實品牌根基，推進區域公用品牌建設，提升品牌整體形象，保護改造提升一批“特”“優”字牌，培育一批“土”字牌，創建一批“名”牌。

五、完善農業高質量發展的政策支持體系

推動農業高質量發展，必須立足當前、著眼長遠，制定中長期的發展目標，完善政策體系，加強政策支持、減少政策限制，強化政策銜接配合，為農業持續健康發展創造良好的政策環境。

1.完善規劃引領體系

科學編制并有效實施農業高質量發展規劃，統一規劃體系，確保規劃之間銜接耦合。一是對照《國家質量興農戰略規劃(2018—2022年)》提出的目標和任務，開展第三方評價，將評價結果作為調整和完善新一階段制定農業高質量發展規劃的重要依據。二是國家層面要突破短期思維，聚焦長期性、結構性問題，加快制定中長期農業高質量發展戰略，建立健全推動農業高質量發展的長效機制。三是各地區各部門要制定相應的專項規劃或產品規劃，明確目標任務、框架布局與實施路徑，構建以國家規劃為統領，區域規劃、地方規劃、年度計劃為支撐的農業高質量規劃體系。同時，強化規劃實施保障，完善規劃實施機制，提升規劃的可操作性和約束力。

2.完善投入保障體系

明確財政支出責任，細化投入支持方案，推進涉農資金統籌整合，強化各級財政對推動農業高質量發展的保障作用。一是針對不同領域的農業投入差距，加大對有機肥、低毒高效農藥研發推廣應用的支持力度。對研發、施用安全高效有機肥、農獸藥，特別是高效緩釋肥料、生物肥料、生物農藥、低殘留獸藥等新型產品，以及生物智能防治技術研發和產業化推廣應用等，公共財政應給予適當補助。二是針對專業化、社會化服務供給不足的缺陷，調整優化現有規模經營支持方向，重點支持以農業生產托管為主的服務帶動型規模經營，采用事前補助與事后獎勵相結合的方法，加大對市場化運作不成熟的農業生產服務領域和環節的支持力度。三是針對農業金融保險短缺的制約，加大對社會資本投入農業的支持力度。充分發揮財政資金的引導作用，完善激勵與約束并重的金融支農機制，健全以政策性保險為基礎的農業保險政策體系，撬動更多信貸資金和社會資金投入高質量農業。

3.完善評價考核體系

從國家層面來看，農業農村部要發揮牽頭抓總的作用，圍繞農產品質量、農業生產環境質量兩個重點，主動擔當起推進質量興農的主體責任，整合發改、藥監等涉農部門相關職能，強化評價考核、統計監測與績效評價，為農業高質量發展提供保障。一是建立國家農產品質量評價體系，在政府主導的原則下，由行業組織牽頭制定標準，完善評價指標體系，簽訂目標責任書，對投入品使用、農產品加工和市場流通等重點領域進行監督檢查。二是建立農業高質量發展科學評估體系，委托第三方機構對質量興農工作開展專業評估，通過日常監測、抽樣調查、明察暗訪與數據爬蟲等方式方法，對農業高質量發展進行客觀公正的綜合評估。同時要強化評估的過程管理，確保流程規范、各方參與、統一權威，及時向公眾發布相關信息。三是加快推動形成可量化、能考核的農業高質量發展指標體系，將農業高質量發展實施情況納入各級政府的績效考核范圍，逐步提高考核權重，倒逼相關政策落地見效。四要健全生產者市場化退出機制，發揮公眾媒體監督作用，加強社會輿論監督，形成集市場性、行業性、社會性于一體的聯合性約束懲戒體系。

4.完善人才支撐體系

推動農業高質量發展，必須下大力氣吸引各類人才回到農村、進入農業。一是加大對高素質農民培育的支持力度。推動全面建立職業農民制度，統籌整合農業教育資源，實現常規性培訓與專題性培訓相結合，確保學歷教育、知識更新與技能提升相協同，加大對新型經營主體帶頭人、青年農場主的培訓力度。二是加大對農村實用人才培養的支持力度。鼓勵農業廣播電視學校、農業院校等采取專門培養、委托培養、定制培養、遠程函授、線上教學等形式，開設農業生產技術、經營管理技能、農業電子商務、農產品加工、農產品市場營銷等相關領域的知識技能課程。三是加大對各類人才返鄉下鄉創新創業的支持力度。加大對大中專畢業生、退伍軍人、返鄉農民工發展鄉村產業的支持力度，在金融支持、社會保障、創業指導等方面給予政策優惠。加快取消農業科研院所與合作社和家庭農場對接、科研人員到合作社和龍頭企業兼職取酬等方面的限制。

5.完善農業執法監管體系

安全優質的農產品既是產出來的，也是管出來的。在強化農業執法監管方面，必須做好以下工作：一是深化農業綜合執法體制改革。針對農業領域風險特點，強化行政管理、執法監督和技術支撐體系，整合組建農業綜合執法隊伍，全面加強農業執法體系建設，建立部門協同、齊抓共管的執法聯動機制。二是提升農業執法能力和水平。實施農業執法監管能力建設工程，落實農業執法機構和人員編制，保障和加大農業執法投入，改善執法設施裝備，強化依法履職條件，提升執法能力和水平。三是加大農業執法監管力度。健全農業執法信息共享和執法聯動機制，強化省部兩級監督指導基層執法、協調跨區域執法和查處重大違法案件等職責。建立執法人員教育培訓制度，落實持證上崗制度，完善以隨機抽查為重點的監督檢查制度。