上海市綠色基礎設施生態韌性研究

許茹雅

摘? ?要：通過韌性城市的視角，分析綠色基礎設施對于城市生態韌性的重要性。相較于未來的生態災害和“卓越的全球城市”的城市定位，上海市的綠色基礎設施是不足的，其原因包括綠化基礎薄弱、建設資金不足、土地資源緊缺。基于此，借鑒國外城市的建設經驗，建議上海市在政策和規劃中要重視綠色基礎設施、加強財政保障、支持相關技術創新。

關鍵詞：韌性城市;綠色基礎設施;生態韌性

中圖分類號：TU984.11? ? 文獻標志碼：A? 文章編號：1673-291X（2022）11-0051-04

上海是一座常住人口超過兩千萬的超大城市，城鎮人口占85%以上。據國家統計局統計，2019年上海市城市人口密度為3 830人/平方公里，人均國民生產總值為人民幣156 587元，城市化發展十分迅速。然而，城市化過快會加劇熱島效應，誘發極端高溫、城市內澇等氣象災害，這些災害會影響上海市的宜居性，限制上海市進一步發展。

為了應對城市發展過程中的各種災害，智慧城市、低碳城市等理念被相繼提出，而近年來正在被廣泛接受的是韌性城市理論[1]。韌性城市的建設理念為：通過提升城市的韌性，使城市吸收災害的沖擊而不影響正常的運作，或是遭遇災害后能盡快恢復到災前狀態。與傳統的防災相比，有化被動抗災為主動防災等優勢。因此，可以通過提高上海市的生態韌性來應對城市化發展帶來的氣象災害。上海市人民政府2018年1月發布的《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》中提出，要使上海市成為“更可持續的韌性生態之城”。城市綠化是唯一有生命的基礎設施，對于提升城市生態韌性十分重要。因此，本文從韌性城市的視角出發，分析上海市綠色基礎設施的現狀與問題，并合理借鑒國外其他城市的經驗，為上海市增強城市生態韌性、建設韌性生態之城提出建議。

一、概念界定和理論基礎

（一）綠色基礎設施的定義

綠色基礎設施（Green Infrastructure，簡稱 GI）是提供全面生態系統服務的綠色網絡結構，是城市發展與土地保護的基礎性空間框架，包含國家自然生命支持系統、基礎設施化的城鄉綠色空間和綠色化的市政工程基礎設施三個層次。本文中的綠色基礎設施指基礎設施化的城鄉綠色空間，構成要素包括綠地與公園系統、開放空間系統、雨洪調節系統、城市水系統等，為城市提供緩解洪澇災害、控制水質污染、緩解城市熱島等生態服務[2]。

（二）韌性城市理論

韌性城市理論是一種近年來正在被廣泛接受的城市治理理念。韌性城市（Resilient City）指城市具有韌性，能夠抵御災害、減輕災害損失、快速恢復到受災前的狀態，并且能夠從過往的災害事故中學習，提升對災害的適應能力。其中，生態韌性是指城市面對全球變暖、洪水、暴雨等自然災害時有恢復和適應的能力。

韌性城市理論源自韌性（resilience）思想已在城市治理研究中應用。韌性思想最早應用于系統生態學，用來定義生態系統的表現行為，隨后向人類生態學延伸。20世紀80年代，韌性理論應用于管理領域，災害領域的學者由關注脆弱性轉移到關注韌性。20世紀90年代后，韌性思想被應用于城市研究，為韌性城市理論的形成奠定了基礎。由于韌性城市理論在發展中受到不同學科背景的影響，學者們對韌性的定義各有見解，但也存在著共性：強調韌性具有適應外部環境變化的能力和從災害中學習的能力，以及系統的多元平衡性和自組織性[3]。

2002年，倡導地區可持續發展國理事會（ICLEI）首次提出“韌性城市”議題，將其引入城市與防災研究中，掀起城市韌性的研究浪潮。韌性城市理論為城市減災與應對氣候變化等帶來了新思路和實踐經驗，近些年不斷成熟并成為城市可持續發展、防災減災研究的前沿領域[4]。

（三）綠色基礎設施對提升城市生態韌性的作用

綠色基礎設施是多功能的，不僅可以提供調節氣候、凈化空氣等多種生態服務，還可以美化城市、促進旅游業發展等。而在應對氣象災害、提升城市生態韌性方面，綠色基礎設施最主要的作用是減少熱島效應和降低內澇風險。

1.減少熱島效應。城市熱島是城市內因熱量聚集而產生的一種城區溫度高于郊區溫度的現象，不僅會引發高溫熱浪事件，還會加劇空氣污染。而綠色基礎設施可以通過樹冠遮擋陽光減少地面吸收的熱量，還可以通過蒸騰作用吸收周圍環境中的熱量降低空氣溫度。據研究，上海市綠地植被在2017年夏季（6—9月份）降溫吸熱所吸收的熱量可節約空調電能23.61億度，其經濟價值達14.57億元[5]。

2.降低內澇風險。城市中不透水的地面在暴雨過后排水不暢會引起內澇，而林木覆蓋的地面相較于不透水的地面可以截留更多的雨水，減少地表徑流，從而緩解城市排水系統的壓力，降低內澇風險。上海市于2016年11月頒布了《上海市海綿城市專項規劃》，提出建設海綿城市，即使用雨水花園等綠色基礎設施而非傳統的管線系統等灰色基礎設施調節雨水。上海市在辰山植物園、臨港新片區等多地進行海綿城市試點，均取得良好效果[6]。

二、上海市綠色基礎設施的現狀與評價

（一）上海市綠色基礎設施的現狀

根據《上海市綠化市容“十三五”規劃》記載，“十二五”規劃結束以后，上海市已經初步形成了“環、楔、廊、園、林”的生態體系框架，人均公園綠地面積為7.6平方米，森林覆蓋率為15.03%。此外，上海市在建設立體綠化、優化鳥類棲息地、保護濕地、林地撫育等方面均取得豐碩成果。

（二）對上海市綠色基礎設施的評價

上海市曾經因為綠化貧瘠而被稱為“水泥森林”。解放前的上海市區人均公共綠地面積僅為0.13平方米，而“十二五”以后增長至7.6平方米。并且上海市已于2004年躋身國家園林城市之列。因此，相較于從前，如今上海市的綠化已經取得了巨大的進步。但是上海市不能止步于園林城市，新的時期又要有新的需求和目標。而相較于新的需求和目標來說，目前上海市的綠色基礎設施在數量、規劃和管理方面是不足的，需要進一步建設和發展綠色基礎設施。

1.相較于防災減災需求的不足

建設綠色基礎設施的目的是為了應對生態災害，而上海市目前仍然受到熱島效應和內澇等氣候災害的負面影響。在熱島效應方面，通過遙感監測發現，上海市熱島斑塊不斷擴張并與長三角地區其他城市連成熱島城市帶。為了緩解城市群熱島的加劇，可在城市內構建“綠色生態組團”[7]。在內澇風險方面，目前對上海市綠地雨水截留能力的估算結果顯示，上海市中心城區綠地和近郊綠地的雨水截留能力較弱，還未達到住建部頒布的《海綿城市建設技術指南》中上海地區的徑流控制目標，還需要調整綠色基礎設施格局的系統性[8]。

2.相較于“卓越的全球城市”的不足

“卓越的全球城市”是《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》中提出的上海市的發展定位。而《上海市生態空間專項規劃（2018—2035）》中指出，“與倫敦、紐約等全球城市相比，生態品質仍是影響上海城市競爭力的短板。”

例如，倫敦市致力于成為世界上第一個國家公園城市，在綠化基礎設施的數量方面比上海市更多。據統計，2017年英國的倫敦市有大小不一的公園3 000多個，總面積達31 000公頃[9]。而根據國家統計局公布的數據，同一年上海市的公園數量是224個，面積2 400公頃。倫敦市從氣候變化和洪水風險、生物多樣性等多角度進行規劃，建立綠色基礎設施焦點地圖，把綠色基礎設施作為自然資產計算其經濟價值，設立并向公共展示自然資產賬戶，以及建立國家公園城市基金會提供資金保障[10]。在規劃與管理方面也有更多實踐經驗。

三、上海市綠色基礎設施不足的原因

（一）綠化基礎薄弱

上海市在歷史上一直是一個綠化基礎薄弱的城市。據記載，新中國建立之前，由于受到殖民主義統治，上海市的公共綠地幾乎全部集中在租界內，私人綠地大多分布在滬西一帶的花園別墅區，分布不均而且總量少，為建國后發展園林綠化事業帶來較大困難。1949年，上海市人均綠化面積僅0.132平方米。建國后，上海市的城市園林綠化事業得到重視，有了很大發展，至1960年公園已達53個，面積347.42公頃，市區人均公共綠地面積增加到0.57平方米。但是，1960—1981年園林綠地建設一直處于停滯徘徊狀態，人均公共綠地面積直到1985年才突破1960年的水平[11]。20世紀80年代，上海市人均公共綠地指標在全國大城市中屬倒數，至90年代甚至退至末位[12]。如此薄弱的綠化基礎也影響到了今天，導致如今的上海市綠色基礎設施不足。

（二）建設資金不足

綠色基礎設施的建設和維護都需要財政的支持。上海市綠化和市容管理局是上海市建設綠色基礎設施的領導機構，其收入主要是財政撥款。上海市的地區生產總值近5年來增長十分迅速，但是上海市綠化和市容管理局的年度財政撥款收入并沒有因為國民生產總值的增長而增長。這說明在財政資源的分配方面對綠色基礎設施的分配是比較少的。《上海市綠化市容“十三五”規劃》中也指出，上海市的綠林地規劃建設面臨資金瓶頸。由此可見，綠色基礎設施建設資金不足是上海市綠色基礎設施不足的原因之一（見圖1、圖2）。

（三）土地資源緊缺

上海市是一個土地資源緊缺的城市。《上海市土地資源利用和保護“十三五”規劃》中表示，到“十三五”期末，上海全市建設用地總規模不突破3 185平方公里，這意味著“十三五”期間上海市建設用地增量只有40平方公里，要從有限的建設用地中增加公園綠地等綠色基礎設施的規模是十分困難的。

《上海市綠化市容規劃“十三五”》中還指出，上海市存在綠林地征占用的問題，其管理壓力大。據上海市林業局發布的報告，2015年，市林業部門通過日常巡查、信訪舉報等途徑，共查辦各類未經許可擅自征用占用林地行政案件8起，涉及征用占用林地240.9畝;砍伐、遷移林木6 079株，其中包括規劃和重大工程的占用和農民擅自占用或退林還耕。在面臨土地資源緊缺的時候，綠色基礎設施規模難以擴大，還極易受到破壞與侵占。土地資源的緊缺給上海市建設綠色基礎設施造成了很大的困難。

四、提高上海市綠色基礎設施生態韌性的建議

由于城市擴張以及道路和能源基礎設施的建設使生態系統退化、生物多樣性減少，歐盟委員會于2013年發布了《綠色基礎設施（GI）——增強歐洲的自然資本》，致力于在歐盟國家中推廣綠色基礎設施，以達成歐盟的各種政策目標。其中提出的一些做法可以作為上海市建設綠色基礎設施、提升生態韌性的參考。例如：（1）將綠色基礎設施納入農業、土地利用等主要政策中;（2）改善綠色基礎設施項目的融資渠道;（3）推廣支持綠色基礎設施的創新技術[13]。結合上海市的現狀與問題，提出以下提升上海市生態韌性的建議。

（一）繼續在政策和規劃中重視綠色基礎設施

國民經濟和社會發展五年規劃是我國每個城市發展的行動綱領，上海市的主要政策和建設規劃也是圍繞五年規劃展開的。“十三五”期間，上海市制定了《上海綠化市容“十三五”規劃》。從上海市以往的規劃來看，提出“十五”期間要建設城鄉一體化的綠地系統。此時綠化建設規劃是生態環境建設規劃的一部分，沒有專門的規劃文件。“十一五”期間進一步提出了綠地、林地、濕地三地融合的城鄉一體，以及科技新林等新理念。“十二五”期間，除了延續“十一五”期間的綠化工作之外，還把綠化建設作為城市基礎設施建設的重要部分，并第一次提出立體綠化的發展指標。“十三五”期間，上海市綠化和市容管理局制定了《上海市立體綠化專項規劃》，并推出立體綠化獎補政策，進一步鼓勵立體綠化的發展。

上海市綠化發展規劃越來越專業化、科學化、法制化，體現出對綠色基礎設施越來越重視。這種在政策和規劃中的重視不但有利于綠色基礎設施的建設與發展，而且可以引導社會加強生態文明意識、提升上海市的生態韌性，因此，要繼續在政策和規劃中重視綠色基礎設施。

（二）加強建設綠色基礎設施的財政保障

據上海市旅委統計，上海市在建成延中綠地、太平橋綠地后，僅半年時間，赴上海旅游人數就同比增長了22.75%[14]。而上海市在多年的綠色基礎設施建設后，熱島效應逐年下降，大大降低了原本需要依靠空調降溫的電力消耗，也間接降低了發電所需的能源消耗[15]。這體現出追求環保和追求經濟并不是矛盾的，綠化也可以成為促進經濟發展的動力，而不是增加城市財政的負擔。但是，綠色基礎設施所創造的經濟效益并不能使綠色基礎設施的管理部門直接獲利，因此需要政府財政部門的統籌規劃，給予上海市綠化和市容管理局更多的財政支持，為綠色基礎設施項目設立融資渠道，使其能夠更好建設和管理綠色基礎設施，提升上海市的生態韌性。

（三）支持綠色基礎設施相關技術創新

由于上海市是土地資源緊缺的城市，難以在有限的土地上擴大綠色基礎設施的規模，因此需要在質量和管理養護上彌補綠化規模的不足，以及在垂直方向發展立體綠化，這些都需要相關技術的支持。例如，衛星遙感和地理信息技術可以用于監測與評估綠色基礎設施的狀態，應對綠林地征占用的問題。此外，為了更好了解上海市的立體綠化資源、發展立體綠化，需要使目前航空遙感技術進一步提高分辨率[16]。還有其他如何使綠色基礎設施規劃更具系統性、如何改善土質等問題的解決也都需要技術的創新與進步，而這些相關技術的創新與發展都需要得到政策的支持。

結語

城市綠化是唯一有生命的基礎設施，建設綠色基礎設施有利于提高城市生態韌性。繼續建設綠色基礎設施，加強政策支持和財政保障，支持技術創新，將促進上海市成為更具有生態韌性的卓越的全球化城市。

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Study on Ecological Resilience of Green Infrastructure in Shanghai

XU Ru-ya

（University of Shanghai for Science and Technology， Shanghai 200093， China）

Abstract：Green infrastructure is important for strengthening ecological resilience from the perspective of resilient cities. Considering the potential climate risks and the aim of constructing an “outstanding global city”， Shanghai’s green infrastructure is insufficient， the reasons include the weak greening foundation， insufficient construction funds and shortage of land resources. Based on the construction experience of foreign cities， it is suggested to attach importance to green infrastructure in policies and planning， improve access to finance for green infrastructure projects and promote innovative technologies that support green infrastructure.

Key words：resilient cities; green infrastructure; ecological resilience

[責任編輯 妤文]