國土空間規劃背景下國家公園規劃管理機制思考

作者簡介：王展（1977-），女，漢族，河南鄭州人，本科，研究方向：園林。

摘 要：隨著我國國土空間規劃體系的確立，自然保護區規劃與管理制度進一步完善，國家公園作為自然保護地中生態價值最高的一類，在國土規劃中占有重要地位。當前我國國家公園體系建設仍處于試點階段，其管理機制存在諸多問題，需要相關部門的不斷探索與設計。本文立足國土空間規劃的大背景，對國家公園規劃管理機制進行研究，首先對介紹了國土空間規劃的相關內容，以及國家公園規劃管理相關理論;其次分析了當前國土空間規劃背景下國家公園規劃管理在實施過程中面臨的具體問題;然后對完善國家公園規劃管理機制的對策進行探討。

關鍵詞：國土空間規劃;國家公園規劃;管理機制

中圖分類號：TB 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.09.088

0 引言

國土空間規劃是指國家對一定區域內的國土空間在時間和空間上做出的開發安排和保護規劃。國土空間規劃工作主要包括三個層面：一是由各級政府相關部門編制國土空間的總體規劃;二是各地區結合自身實際情況編制詳細規劃;三是在特定區域、領域，為保護特定功能與環境而對空間規劃作出特定安排，進行相關專項規劃。長期以來，我國國土空間規劃存在內容重疊沖突、規劃類型繁雜、地方規劃缺乏科學性等問題，嚴重影響了國土空間規劃整體工作的效率與效果，尤其在國家公園規劃方面，由于管理機制的不完善，甚至影響了我國生態文明建設的進程。2019年5月黨中央、國務院針對國土空間規劃的體系建設與監督實施出臺《若干意見》，全面部署我國國土空間規劃的編制與實施工作，希望通過強化國土空間規劃在土地利用規劃、主體功能區規劃、城鄉規劃等方面的指導和約束，建立起責權清晰、上下統一、科學高效的規劃體系，切實實現城鄉間生產、生活空間的科學分布，加快現代化城鎮建設與生態文明建設。

1 國家公園規劃管理機制理論概述

1.1 國家公園規劃管理體系

國家公園的概念最早由美國提出，強調國家公園的“公共財產屬性”。2013年世界自然保護聯盟將國家公園定義為具備文化、娛樂、科普等功能大范圍的生態系統。我國國家公園管理與保護工作起步較晚，直到2008年黑龍江湯旺河國家公園才作為我國第一個國家公園試點單位獲批建設，學術界才開始對相關概念進行探討，從國家公園的內涵、建設目標等方面，將國家公園劃歸生態開發與保護范疇，并將其與經濟、文化建設相區別。2019年6月黨中央聯合國務院針對我國以國家公園為主體的自然保護地體系出臺《指導意見》，對其管理體系做出指導，提出要合理調整保護地范圍，推進確權等級，實行差別化管控，實現統一、分級管理。

1.2 國家公園規劃管理機制的作用

國家公園規劃管理并不僅包括對自然資源和空間規劃要素的管理與規劃，而是要從國土空間規劃的視角出發，將其納入國家建設與社會發展的整體規劃體系之中。首先，國家公園規劃管理機制是對國家公園各項工作的指導與協調，通過明確規劃目標，設計管理方案，規范各項管理活動，提高國家公園規劃管理的有效性;其次，國家公園規劃管理機制與國土空間規劃相聯系，保證國土空間規劃體系的協調性與一致性;另外，國家公園規劃管理機制的完善還能夠有效提高國家公園的生態功能，切實保障和提升當地和全體國民的生活水平。

2 國土空間規劃背景下國家公園規劃管理實施中存在的問題

當前國家公園項目正處于試點階段，在《指導意見》和《若干意見》的指導下，各地區試點紛紛開展國家公園相應的總體規劃編制工作，并根據地區自然特點進行差異化探索，但總結各地區國家公園建設情況，在管理規劃實施過程中仍存在一些共性問題。

2.1 規劃目標不夠清晰

國家公園在國內仍屬于新興事物，國家公園的規劃管理需要從其他地區或國外吸取經驗，同時還應根據國家公園保護理念和自身自然條件進行有效調整。但在當前國家公園的規劃管理實施過程中，由于缺乏相關工作經驗和有效的指導措施，國家公園規劃管理的目標往往不夠明確，各項管理制度的編制也存在嚴重的滯后性。例如，在國家公園總體規劃中將自然資源評價作為規劃管理的主要內容，但在具體落實時可能會出現保護目標與利用目標重疊沖突的情況。現存的管理模式相對僵化，很難與形態各異、特點不同的國家公園保護項目有效聯結，導致國家公園規劃工作難以適應當今時代的要求，需要不斷突破固有的思維定式，通過識別國家公園的保護價值，制定科學的中、長期規劃任務，并通過對周圍單位和其他地區積極經驗的吸取，不斷調整規劃目標和具體管理方案，完善國家公園管理機制。

2.2 規劃管理制度有待完善

我國國家公園管理制度尚不完善，主要體現在三個方面：首先，國家公園項目正在初建階段，國家針對自然保護區建設與國家公園項目出臺一系列指導文件，對國家公園試點實施方向和規劃方案進行指導，但在具體實施內容、規劃成果等強制性要求內容并未形成固定的行業標準和國家規范，當前階段各地區、單位對國家公園規劃管理制度的編制仍在不斷探索階段;其次，國家公園管理機構的責權范圍仍需相關單位予以確認，國家公園管理機構在規劃管理工作方面與地方政府部門存在事權重疊問題，需要雙方共同探索更科學有效的協調機制與工作方法。另外，國家公園規劃管理工作缺乏有效的公眾監督渠道，國家公園規劃管理工作也并未開通公眾參與機制，社會力量在國家公園管理機制建設方面難以發揮應有效果。

3 完善國家公園規劃管理機制的對策

3.1 樹立國土空間規劃管理理念

國家公園規劃管理作為國土空間規劃的重要組成部分，在其管理機制完善過程中必須要樹立國土空間規劃管理的理念。首先，國家公園規劃管理要符合國土空間總體規劃要求，完成其自然資源保護與有效利用的總體任務，這需要規劃管理部門隨時關注國家的政策導向，深入研究相關指導意見，明確國家公園的規劃目標;其次，國家公園規劃管理需要符合當地自然特點與經濟、文化建設的實際情況，結合地區實際和國家公園具體情況編制具有可行性的詳細規劃;另外，針對與地區政府其他建設部門相沖突的規劃內容，規劃管理機構應積極與相關部門協調溝通，科學論證，探尋有效的解決方案。樹立國土空間規劃管理理念，就是要通過深入理解國土空間總體規范，分析國家公園未來發展方向，從管理體系、規劃目標、具體措施等多個方面構建起責權清晰、上下統一、科學高效的國家公園規劃體系，從而推動我國國家公園與國土空間規劃相關工作的進一步完善。

3.2 健全國土空間規劃背景下的國家公園規劃管理法治保障機制

當前我國國家公園建設仍處于初級階段，規劃管理工作只能以國務院與黨中央出臺的《若干意見》作為指導文件，缺乏相應的法律保障機制。在國土空間規劃背景下，要健全國家公園規劃管理的法治保障機制，首先要系統樹立國家公園規劃管理的各項工作，對其中必須執行的工作以法律法規的形式規定下來;其次要進一步明確國家公園規劃管理機構的責權范圍，將其與國土空間規劃、城市建設與政府部門的職責進行分離，保證相關部門的責權一致性;同時，充分借鑒國內其他先行地區和國外的先進經驗，結合我國國家公園建設的實際情況，制定更詳細的法律法規，并在具體實施過程中不斷調整;另外面向公眾征集相關意見，進一步完善國家公園規劃管理工作內容。

3.3 完善規劃公眾參與機制

公眾參與機制是我國民主政治的重要體現，是展現國家公園公益性質的重要方式，同時也是吸收公眾意見、完善國家公園功能性的重要途徑。在法律規定范圍內，國家公園規劃管理部門通過與相關利益者、周邊輻射范圍內居民的對話溝通，能夠有效提升規劃管理制度和效果的公眾認可度，提高公眾對國家公園項目的理解和關注。從具體工作方面，國家公園規劃管理部門可以從以下三個方面對公眾參與機制進行調整：首先是細化規劃管理意見的征求方式，國家公園規劃管理需要極強的專業性，內容涉及多個專業和研究領域，從事不同工作的公眾很難形成系統、完成的規劃意見，但不同領域的公眾卻能通過對國家公園建設的各個方面進行觀察和分析，因此在規劃管理制度的編制過程中，對規劃內容進一步拆解，再通過對公眾關注點的分析，設計調查問卷，征集公眾意見，從而確保公眾參與的有效性;其次是豐富公眾參與的途徑，無論是國家公園規劃管理的各項信息公示，還是公眾參與方式、調查問卷的發放與回收方式，都可以采用多種方式進行，比如針對年輕公眾，可以采用多媒體、電子問卷方式實施公眾信息征集工作，針對年紀較大的公眾，可通過現場發放問卷、個人訪談等方式征集公眾意見;同時，重視對公眾參與效果的反饋與公示，通過系統整理和科學分析過程，吸納公眾意見中的有益因素，并對采納情況進行公示，對未采納意見說明未采納原因，對公眾意見予以反饋，用于激發公眾參與國家公園規劃管理的積極性。另外，國家公園規劃管理機構還應重視社會組織的力量，進一步擴大信息征集范圍，吸引社會各界對國家公園項目的關注，并對非機密信息進行公示，與相關專業的社會組織建立聯系，對國家公園規劃管理中非機密建設現狀、相關內容進行可視化展示和動態更新，便于專業人士做出更精準判斷，提出更具專業性的意見建議。

4 結論

國家公園體制建設是我國生態文明建設的重要舉措和有效途徑。對國家公園規劃管理機制進行研究，不僅是推動我國國家公園項目建設的關鍵，而且對國土空間規劃具有重要意義，同時也是對我國自然資源保護和利用模式的積極探索。建立規范統一、責權一致的國家公園規劃管理體制能夠有效推動我國國家公園項目建設，同時提高國家公園及自然保護地管理的規范化和標準化。盡管最近幾年來國家對國土空間規劃、自然保護地建設、國家公園項目建設的關注與支持持續加大，但就目前我國國家公園的規劃管理而言，依舊處于不斷探索的初級階段，規劃管理制度不完善、相關法律法規不健全、規劃目標不明確、社會監督作用得不到有效發揮等問題嚴重影響了我國國家公園規劃管理工作的進行。雖然當前階段國家公園規劃管理工作已經成為相關部門與專業學者的研究熱點，但在短時間內，由于實踐經驗和核心管理技術的欠缺，國家公園規劃管理工作仍將面臨各種問題，相關部門與管理機構應立足當前實際，充分調動周圍資源，針對現存問題積極探討應對措施，不斷完善管理體系。

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