高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀、存在問題及對(duì)策
——以榆林市榆陽區(qū)為例

藺亞莉，杜 娟

(陜西省榆林市榆陽區(qū)農(nóng)田水利綜合開發(fā)中心，陜西 榆林 719000)

建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，是鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力的重大舉措，是符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營和生產(chǎn)方式的發(fā)展需求。陜西省榆陽區(qū)按照國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)示范工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，扎實(shí)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。 通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，不僅完善了耕地基礎(chǔ)設(shè)施，有效提高了耕地的利用率，而且進(jìn)一步優(yōu)化了耕地灌溉方式和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，提升了糧食產(chǎn)能，保障了糧食安全。

1 榆陽區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)基本情況

榆陽區(qū)隸屬于陜西省榆林市，位于陜西省北部，與內(nèi)蒙古自治區(qū)烏審旗相毗鄰，下轄19 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12個(gè)街道辦事處、9 個(gè)國營農(nóng)林場(chǎng)、317 個(gè)鄉(xiāng)政村。 總土地面積705300 hm2，風(fēng)沙草灘區(qū)約占75%，丘陵溝壑區(qū)約占25%。

榆陽區(qū)從1992 年開始大力推進(jìn)改造中低產(chǎn)田和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，基本上實(shí)現(xiàn)了單塊200 hm2以上的耕地高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、現(xiàn)代化經(jīng)營、高效益收益。 榆陽區(qū)政府高度重視高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、高質(zhì)量建設(shè)、高效率推進(jìn)的理念，緊緊圍繞改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展為目標(biāo)，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，取得了顯著效果，建設(shè)進(jìn)度和建設(shè)質(zhì)量均位榆林市前列，有力提升了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障了糧食產(chǎn)能，為加快榆陽區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了條件[1]。 榆陽區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目在機(jī)構(gòu)改革前以國土資源局、水利局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等多部門建設(shè)為主，機(jī)構(gòu)改革后，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)職能統(tǒng)一，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局做好項(xiàng)目申報(bào)、 初步設(shè)計(jì)編制并組織項(xiàng)目實(shí)施等工作。

1.1 建設(shè)面積

榆陽區(qū)耕地面積88400 hm2，永久性基本農(nóng)田60000 hm2，截至2021 年已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目29467 hm2。榆陽區(qū)每年以2300 hm2的進(jìn)度扎實(shí)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，2021 年度計(jì)劃建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田2453 hm2。

圖1 榆陽區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度

1.2 建設(shè)周期

從資金撥付到區(qū)至項(xiàng)目完工所需時(shí)間一般為8個(gè)月，當(dāng)年年末完成建設(shè)任務(wù)80%，當(dāng)年資金兌付80%。次年5月份完工，完成計(jì)劃100%，待項(xiàng)目竣工審計(jì)完成后，兌付資金比例95%。 其中，招投標(biāo)包括委托招標(biāo)代理公司、編制招標(biāo)文件、發(fā)布招標(biāo)公告、投標(biāo)公司報(bào)名資格審核、開標(biāo)、中標(biāo)公示等招標(biāo)程序需45 d 左右。 當(dāng)年9月份開工建設(shè)，項(xiàng)目施工期需210 d左右。次年5月由施工單位、監(jiān)理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合自驗(yàn)，6月完成市、 區(qū)級(jí)部門聯(lián)合驗(yàn)收，8月完成省級(jí)部門抽查驗(yàn)收。

1.3 建設(shè)成本

以2020 年為例，共下達(dá)榆陽區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補(bǔ)助資金3822.95 萬元，群眾自籌118.084 萬元，平均投資成本為1.9 萬元/hm2。其中直接建設(shè)費(fèi)用3698.7萬元，占總成本的93.85%；招標(biāo)代理費(fèi)用6.79 萬元，占總成本的0.17%；勘測(cè)設(shè)計(jì)費(fèi)用76.95 萬元，占總成本的1.95%；工程監(jiān)理費(fèi)用54.61 萬元，占總成本的1.39%； 項(xiàng)目管理費(fèi)用88.32 萬元，占總成本的2.24%；質(zhì)量檢測(cè)費(fèi)用9.88 萬元，占總成本的0.25%；耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)價(jià)費(fèi)用5.8 萬元，占總成本的0.15%（表1）。

表1 建設(shè)成本

1.4 建設(shè)主體責(zé)任

榆陽區(qū)農(nóng)田水利綜合開發(fā)中心作為項(xiàng)目業(yè)主，負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、 施工單位招投標(biāo)和監(jiān)理單位招投標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施與建設(shè)管理、項(xiàng)目審計(jì)和項(xiàng)目初驗(yàn)。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體組織負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工環(huán)境、項(xiàng)目工程質(zhì)量監(jiān)督和工程管護(hù)。 項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民群眾高度參與和積極投入，全程監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)過程。

1.5 項(xiàng)目規(guī)劃原則

榆陽區(qū)按照“十四五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃要求，采用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面積上圖入庫不能重疊原則，經(jīng)過與“十二五”以來高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成果進(jìn)行上圖對(duì)比，擇優(yōu)選擇高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。 優(yōu)先安排干部群眾積極性高、組織協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；優(yōu)先支持“一戶一田”整合到位或產(chǎn)權(quán)制度改革較好的村組；重點(diǎn)建設(shè)農(nóng)戶急需的通田到地灌溉渠道、機(jī)井等設(shè)施。 在選擇項(xiàng)目上，對(duì)鎮(zhèn)、村兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子力量不強(qiáng)、積極性不高、項(xiàng)目立地條件差、“一戶一田”整合不到位的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，不予立項(xiàng)。

2 榆陽區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法

近年來，榆陽區(qū)將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的重要抓手，深入貫徹“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，堅(jiān)持“三早”“三權(quán)”“三抓”，高位推進(jìn)，精心實(shí)施，不僅全面完成了建設(shè)任務(wù)，而且做到了進(jìn)度快、標(biāo)準(zhǔn)高、形象好。

2.1 早謀劃、早啟動(dòng)、早見效

在實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)時(shí)始終立足一個(gè)“早”字，以項(xiàng)目庫建設(shè)為抓手，不等不靠，對(duì)下年項(xiàng)目提早謀劃踏勘，提早制定項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和實(shí)施規(guī)劃方案。 在群眾自籌到位的情況下，在年度計(jì)劃的項(xiàng)目村年初春播前安排增施有機(jī)肥、農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目，水源工程、農(nóng)電工程在秋收后實(shí)施，實(shí)現(xiàn)群眾自籌項(xiàng)目提早實(shí)施。2020 年度全區(qū)2073.3 hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，從立項(xiàng)到驗(yàn)收只用了10 個(gè)月時(shí)間，2021 年5月底項(xiàng)目如期竣工并交付使用，春耕期投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)揮了較好的經(jīng)濟(jì)效益，成為榆林市第一個(gè)完成任務(wù)的縣區(qū)，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)年項(xiàng)目當(dāng)年完成，任務(wù)完成率100%。 2021 年度高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目中標(biāo)企業(yè)已于2021 年9月20日全部進(jìn)場(chǎng)，按期開工建設(shè)。 2022 年度高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目前期規(guī)劃的初步設(shè)計(jì)已完成。

2.2 保證群眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)關(guān)乎項(xiàng)目區(qū)每個(gè)群眾的切身利益，保證群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)是項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵。 在實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)前，全方位、廣覆蓋、多層次進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)宣傳，前期做到群眾知道高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)貼的政策、 項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目籌資投勞情況；在實(shí)施過程中，做到實(shí)施方案、籌資投勞、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收讓群眾討論通過；在項(xiàng)目實(shí)施全過程中，保證規(guī)劃設(shè)計(jì)群眾參與、工程實(shí)施群眾參與、驗(yàn)收考核群眾參與。 只有充分尊重群眾的“三權(quán)”，才能使群眾參與到項(xiàng)目中，才會(huì)提高籌資投勞的積極性。

2.3 抓規(guī)劃、抓監(jiān)管、抓質(zhì)量

在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)編制時(shí)，榆陽區(qū)農(nóng)田水利綜合開發(fā)中心和設(shè)計(jì)單位的工作人員深入田間，對(duì)擬建鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組提前謀劃、實(shí)地測(cè)量，力求初步設(shè)計(jì)科學(xué)、合理。在項(xiàng)目實(shí)施中，為守住工程質(zhì)量這一高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的“生命線”，重點(diǎn)抓好影響工程質(zhì)量的施工招標(biāo)、質(zhì)量監(jiān)管、進(jìn)度控制、竣工驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)行定期調(diào)度制。各標(biāo)段嚴(yán)格實(shí)行區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、監(jiān)理、群眾“五級(jí)監(jiān)督機(jī)制”，盯緊每個(gè)單項(xiàng)工程，嚴(yán)把每個(gè)施工環(huán)節(jié)，督促施工進(jìn)度，確保工程建設(shè)質(zhì)量。 工程完工后及時(shí)向項(xiàng)目所在村組辦理產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)移交，建立管護(hù)制度和管護(hù)基金體制，確保長(zhǎng)期運(yùn)行。引進(jìn)具有檢測(cè)資質(zhì)的第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)，采取送樣、見證、抽檢等方式，全過程檢驗(yàn)，提高檢測(cè)驗(yàn)收的科學(xué)性、合理性、權(quán)威性[2]。

3 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)存在的問題

雖然榆陽區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)取得了一定成效，但仍舊存在耕地總體質(zhì)量不高、投資水平低、建成的灌溉農(nóng)田未達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)配套等問題[3]。

3.1 投資標(biāo)準(zhǔn)低

按照“田地平整肥沃、水利設(shè)施配套、路相通渠相連、旱能灌澇能排”的要求，目前中央和省級(jí)的平均財(cái)政投資為17550～19200 元/hm2，部分項(xiàng)目只對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)水利設(shè)施進(jìn)行改造，不能完全達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)要求。

3.2 管護(hù)經(jīng)費(fèi)短缺

受自然災(zāi)害破壞、 建后管護(hù)不力等因素影響，已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)施存在不同程度的損毀問題，項(xiàng)目區(qū)存在“想管沒有資金管”的問題，管護(hù)資金嚴(yán)重不足，影響了農(nóng)田建設(shè)水電配套設(shè)施的管護(hù)維修和使用壽命。

3.3 群眾觀念陳舊

留守種地的都是50 歲以上的老弱群體，文化教育程度低、思想比較保守，土地長(zhǎng)期規(guī)模流轉(zhuǎn)率低，習(xí)慣了大水漫灌的灌溉方式，一時(shí)難以接受高效節(jié)水灌溉方式，對(duì)新思想、新理念不能完全接受，種植觀念仍然停留在小戶種植的模式上，對(duì)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展及水肥一體化的認(rèn)識(shí)不到位，嚴(yán)重制約水肥一體化的推廣應(yīng)用。

3.4 管理人員知識(shí)匱乏

由于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革，多個(gè)單位進(jìn)行整合，人員變動(dòng)大，專業(yè)性明顯變?nèi)酢?高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及土地資源、水資源、作物學(xué)、水利工程、電力工程、環(huán)境保護(hù)工程等多方面的專業(yè)知識(shí)及工程施工技術(shù)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，管理人員專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)認(rèn)識(shí)不足，管理不到位[4]。

4 對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的對(duì)策和建議

4.1 加大財(cái)政投入，解決資金缺口

按照建設(shè)任務(wù)不減少、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不降低、建設(shè)質(zhì)量有提升的要求，切實(shí)解決高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金缺口問題，整合不同的涉農(nóng)項(xiàng)目資金用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，形成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的強(qiáng)大合力。

4.2 完善管護(hù)資金，健全管護(hù)機(jī)制

落實(shí)農(nóng)田管護(hù)制度，進(jìn)一步加大基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)資金的投入，制定基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)計(jì)劃，盡可能延長(zhǎng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施使用壽命。建議將農(nóng)田設(shè)施管護(hù)資金納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，明確不可預(yù)見災(zāi)損的資金來源與責(zé)任主體，用于因不可抗力造成的設(shè)施損毀、耕地?fù)p壞等的修復(fù)；質(zhì)保期內(nèi)的由原建設(shè)單位負(fù)責(zé)修復(fù)，質(zhì)保期外的按涉及修復(fù)金額大小，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)級(jí)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行修復(fù)。 項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，組織鎮(zhèn)村管護(hù)人員進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，增強(qiáng)其管護(hù)意識(shí)及能力。

4.3 加強(qiáng)部門協(xié)作，應(yīng)用新技術(shù)

加強(qiáng)與水利部門的協(xié)作，積極配合水利灌溉管理單位及時(shí)調(diào)整灌溉制度，科學(xué)應(yīng)用節(jié)水灌溉新技術(shù)，為發(fā)展水肥一體化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田創(chuàng)造條件。與區(qū)級(jí)農(nóng)技部門協(xié)作，積極改善農(nóng)田土壤屬性，應(yīng)用先進(jìn)耕作技術(shù)，進(jìn)一步提高耕地質(zhì)量，增加土地培肥能力，嚴(yán)格控制化肥農(nóng)藥的使用，以達(dá)到提高農(nóng)田耕種質(zhì)量、產(chǎn)量的目的。

4.4 加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升管理水平

建議市、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理人員統(tǒng)一進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，講解農(nóng)田建設(shè)政策制度和具體操作實(shí)務(wù)，強(qiáng)化政策意識(shí)，提升農(nóng)田建設(shè)管理者的業(yè)務(wù)能力和管理水平，為有序高效推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。