晚清滇黔邊岸川鹽官運商銷制度施行背景探析

摘要：官運商銷制度是通過宏觀調控對市場的整頓，有效控制私鹽和運輸途中的非法手段，減少不經過鹽引控制的銷售行為，實現了銷引數量的大幅度增加。其施行背景是，在太平天國運動的沖擊下，清廷財政供支捉襟見肘，不得不依賴地方的力量平息戰亂。彼時的四川作為受戰亂波及較小的省份，靠川鹽濟楚政策增加的鹽稅收入承擔著協濟各省的任務。太平天國運動失敗后，為規復淮鹽銷區，川鹽濟楚被叫停，川省失去了一筆重要的財政來源。為了彌補這一財政缺口，川省開始致力于整頓滇黔邊岸，川鹽官運商銷制度由此應運而生。它既是當時中央財權下移、地方財政興起這樣一種復雜歷史條件的產物，也通過能保障地方財政穩定來源的內生優勢實現了對其的一種呼應，二者呈現出一種相輔相成的關系。

關鍵詞：禁川復淮;官運商銷制度;地方財政

中圖分類號：K252文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）07-0009-05

光緒初年，丁寶楨①就任四川總督，實施了一系列改革措施，其中影響最為深遠的是鹽政改革。鹽政改革措施主要集中在滇黔邊岸的整頓上，光緒三年（公元1877年），丁寶楨上奏整頓滇黔邊岸，開辦官運商銷，于瀘州設置鹽務總局，綜理滇黔鹽務事宜。這一措施的施行，極大地改變了川滇黔邊岸廢弛的現狀，為川鹽行銷滇黔邊岸提供了保障。丁公的官運商銷措施一直是學界的重要研究對象，圍繞這一制度產生了一部分優秀的學術性文章，但有關探討目前看來更集中于關注其措施或成效， 對相關背景的探究雖有涉及，卻并不深入。魯子健在《試論丁寶楨的鹽政改革》[1]一文中涉及對官運商銷制度施行背景的探討，提出丁寶楨的鹽政改革背景是由于復淮情勢之迫以及川鹽行銷制度本身的腐敗性。但筆者認為，禁川復淮的情勢之迫是刺激川鹽開辟新的市場，從而引發整頓滇黔邊岸鹽業事務的導火索，而官運商銷體制能成為整頓滇黔邊岸唯一的良方，更有其符合歷史發展要求的內在原因值得深入剖析。

黃國信在其著作《國家與市場：明清食鹽貿易研究》[2]中，將川鹽濟楚及后來的禁川復淮爭議歸結為特殊背景下市場運行的結果，提出傳統時期政治權力運作的根本目的在于財政收入。受此啟發，本文從地方財政的角度出發，結合太平天國運動后清政府在政治、經濟上出現的一系列變化，分析川鹽官運商銷制度形塑的背景，以探明其在一定歷史條件下產生的動因。

一、晚清地方財政的興起

在中央權力高度集中的統治下，清政府財政資源的調撥采納中央集權的方式，而地方的財政收入無論是直接收歸中央的部分還是留供地方政府支取的部分，都由戶部直接調控，嚴格遵循著“普天之下莫非王土”的總前提。太平天國運動的爆發撼動了這一總前提，清代財政關系在戰爭的沖擊下出現了變動。隨著太平軍的興起，長江以南的大片區域或由于戰爭打擊陷入生產停滯或為太平軍所控制，清政府財政收入在這樣的現實情況下被一再壓縮，而軍需的持續增長使得財政開支成為一筆巨額數字。收支不平衡的局面使得清政府不得不變通舊制，另尋他法以穩定戰時局面。當時清政府面臨的局面是僅靠國家財力已經無法完成鎮壓太平軍叛亂的任務，于是將中央的財政責任轉嫁到了地方政府的身上，要求他們貫徹以“本省之錢糧，作為本省之軍需”原則，實行就地籌餉。在財政責任轉嫁的同時，清政府相應地下放了一部分的財政權力，一元中央集權財政體制有了部分變動。

四川作為太平天國戰亂中受波及較小的省份，在東南各省接連陷入戰火，本地財賦化為烏有之時，不得不承擔起協濟各省的任務。咸豐元年（公元1851年），太平天國起義在廣西桂平金田村首先爆發，戶部指撥川省接濟廣西，以備不時之需。五月十三日，時任四川總督的徐澤醇籌銀七萬兩解赴廣西，三個月后，又籌銀二十五萬余兩接濟廣西。除廣西外，湖南、湖北、貴州、云南、陜西、山西等省份，也或多或少提出了請求四川協濟的要求，如咸豐五年（公元1855年）署理湖北巡撫胡林翼奏請川省協濟楚省軍餉，川省遂起解十數萬兩赴湖北支援。此外，湖南防堵經費銀五萬兩，也由四川籌集撥解。據統計，僅從咸豐元年至咸豐四年底，四川協濟各省餉銀三百三十二萬四千余兩[3]。協濟軍餉的增加，使得四川財政呈現出羅掘俱窮的態勢，為滿足省內各項開支需求，同時承擔起清政府施加的財稅負擔壓力，四川總督不得不挖掘省內潛力，以達到財賦增收效果。這一時期，四川地區的加稅主要有田賦附加及厘金兩種形式。

（一）田賦附加

康熙五十一年（公元1712年），清政府宣布固定丁糧稅額，定下了“后世滋生人口，永不加賦”的政策，可見清代定制不得隨意增加田賦稅率。但作為傳統農業大國，國家財政收入主要靠田賦稅收補給，要想擴張財政收入，亦不得不從田賦著手。雖不能直接增加田賦稅率，但可以通過各種手段增加田賦附加收入進行轉圜，在四川地區的田賦附加有按糧津貼和捐輸之名目。

按糧津貼在嘉慶年間就已有施行，是為籌措鎮壓白蓮教起義的軍費而設置的。咸豐三年（公元1853年），在天平天國運動的壓力下，清政府再次下令陜西、山西、四川三省施行按糧津貼，定于本年春季征完本年應收田賦，秋季則借征次年錢糧，并以此為定制，直到戰事平息。咸豐四年（公元1854年）四川首先開征按糧津貼，擬定稅制為在田賦正稅之外，每兩加征津貼一兩，邊遠貧瘠地區免征，由地方官選派公正紳耆，設立公局經理相關事宜，每年征完后隨同地丁銀一同解省。

除按糧津貼外，四川還設置了極具特色的稅種——捐輸。咸豐二年（公元1852年），四川總督依據清政府的要求開始在省內籌辦捐輸，用以填補各項開支需要。捐輸的征收原則是以當年正賦稅額為參照，每年捐輸所攤派的額度不固定，由藩司根據當年收成情況確立捐輸額度，除邊遠貧瘠州縣外，其余州縣按收成豐歉等級攤派，由地方官督促當地紳耆征收，當捐輸達到一定數額時，總督會奏請朝廷擴張該地本年度文人科舉中額、學額等，以資鼓勵。捐輸每年征收額度不定，大約一年可得一百八十余萬兩[4]，作本省軍需及各省協餉之用。

（二）厘金

咸豐五年（公元1855年），四川總督黃宗漢在富榮、犍為等產鹽大廠設局，開始抽收鹽厘，由此建立了四川的厘金抽收制度，并于次年開辦貨厘征收。川省厘金征收，大抵以這兩項為主，其中又以鹽厘為大宗。咸豐十一年（公元1861年），為完善川省厘金征收制度，四川總督駱秉章在省城設立捐輸厘金總局（后改稱厘金總局），綜理全省厘務，并在各地置厘金分局，就地抽收厘金，其辦理方法同當時的湘省一致，采用官紳合辦的方法，總局由四川督撫委任或藩司推薦，重要的分局委員則由當地紳士擔任。戶部在厘金局所的人員任免上沒有發言權，相關人員薪俸由地方督撫裁定發放，實際上形成了完全獨立的地方財政機構。

除以上各項外，川省加稅還包括關稅及各項雜稅加征，但其項目瑣碎、征收混亂，所入款項有限，其擴張財政收入的作用與田賦附加及厘金相比相形見絀?？偟膩碚f，在四川總督、鹽茶道及各地地方官員的共同努力下，四川省實現了這一時期地方財政的擴張，在中央財政一再衰敗的情勢下，承擔起了協濟各省的重任。

二、川鹽濟楚與地方財政

（一）川鹽濟楚對地方財政的增收作用

清代鹽政歷來施行專商引岸制度，每個鹽場都配有固定的銷岸，破岸流通即被視為私鹽，會受到嚴厲打擊。太平天國運動的爆發打破了這樣的專商引岸制度，原為淮鹽引地的楚地，由于長江水道被太平軍占領而無法到岸行銷，在這一特殊情形下，清政府決定轉引川鹽入楚，破岸行銷，以解決楚地居民無鹽可食的困境，川鹽濟楚方案由此開始施行。

在入楚之初，川鹽行銷并不十分順暢，由于淮鹽運輸的停滯，楚地成為滋養私販的搖籃，占據著地理優勢的川私乘虛而入，充斥了大半楚地市場，且以其價格優勢獨占鰲頭。為了保證鹽稅的征收，四川在宜昌府設置了鹽局，對過往鹽斤統一按四川厘金征收標準抽收鹽厘，此法在當時取得了一定成效，一年共計可抽收鹽厘銀二十余萬兩。此后又在沙市設立了抽收鹽厘分局，同樣以化私為公的方法阻截入楚川私，每月征收鹽厘七八萬串左右。此后隨著戰事的加急，所需軍費不斷增加，川省遂提高了宜昌、沙市的鹽厘局稅率，每年征銀總數增加至八十萬兩上下。咸豐四年（公元1855年），川鹽境內銷售也沿路設局，開始抽收鹽厘，每年征銀約十二萬余兩。在各項加賦重壓下，川鹽銷售仍舊暢旺，四川當局遂于同年對鹽廠開征廠厘，每年征銀約三十萬余兩。咸豐十年（公元1860年）以后，各地動蕩不斷，川餉支出浩繁，于是在原有廠厘稅率之上做了酌量增加調整，每年抽銀增加到七十五六萬兩。咸豐十年（公元1864年），重慶開始設立鹽厘總局，對過往鹽斤按固定標準統一抽收鹽厘，一年收銀共計二十五萬兩有余。根據以上數據可以得知，川鹽濟楚施行以后，川省每年抽收鹽厘總計八十萬兩左右，加之省內的鹽厘、廠厘以及重慶鹽厘局的收入，川省財政增收額每年計一百萬兩有余[5]。川鹽濟楚的施行對四川省地方財政的增收作用是巨大的，在戰爭動搖著農業帝國基礎的飄搖時代，一定程度上為四川及其周邊省份的穩定、發展起到了保駕護航的作用。

（二）川鹽濟楚的支付項目

川鹽濟楚帶來的巨額鹽厘收入一度成為川省地方財政供給的主要來源，不僅為本省提供軍事、行政、民生上的各項經費，更為重要的是為供給各省協餉提供了穩固來源。

首先是湖廣協餉。湖廣地區作為太平天國的主戰場之一，其軍費需求是巨大的，盡管川鹽濟楚的收入為其提供了一筆不菲的收入，但并不能滿足戰爭的高額消耗，四川作為經濟狀況較好的鄰省，自然而然地承擔起了協濟湖廣的重任。這筆協濟款項最初是由四川總督派人押送至湖北，是以現金的形式支付，后來逐漸演變成為楚地官運購鹽資本。其運作方式是由川省司庫從濟楚協餉賬下劃撥固定金額銀兩，由湖北購鹽官員按額在指定廠地領鹽后運回楚地銷售，在運輸途中需照舊向川省鹽厘局繳納鹽厘。這樣一來，川鹽濟楚實際上已經以非現金支付的形式完成了川省對湖廣的協濟。

其次是云貴協餉。云貴之亂歷時更久，在太平天國運動平息之后，又有黔東南苗民起義，而云貴地區即使在和平時期，每年都必須接受大量的協濟款項，隨著戰爭的愈演愈烈、生產的停滯以及軍費的激增都給財政帶來了更大的負擔。在協助的各省中，作為鄰省的四川尤為重要。同治八年（公元1869年），云南巡撫岑毓英在呈上的奏折中將川省協濟的具體情況做了簡要說明：“臣伏查四川省歷次奉撥協滇軍餉，咸豐十年閏三月間，奉撥月餉銀八千兩，同治三年八月間，奉撥由鹽厘項下每年協濟銀二萬兩，每月應攤銀一千六百六十六兩零，又六年十月間，奉撥月餉銀四萬兩，在重慶、瀘州厘金項下撥給，七年二月間，奉撥月餉銀三萬兩，共計每月應撥銀七萬九千六百六十六兩零?！雹诳梢钥闯?，川省云貴協餉的支付主要依靠的是鹽厘收入，其中又以瀘州、重慶夔關等川鹽濟楚沿途厘金為大宗。

至此，川鹽濟楚的施行已經逐步演變成為川省地方財政擴張的重要來源，在特殊的歷史時期，承擔著支付諸如協餉等大宗財政開支的重要任務?？梢韵胂?，在川鹽濟楚方案被宣告終止，川鹽在楚地銷售的市場份額一再被打壓時，對川省地方財政造成了怎樣的打擊？在這樣的情形下，川省不得不為填補失去的這一部分收入來源而為川鹽尋找新的出路，由此，滇黔邊岸的川鹽官運商銷制度應運而生。

三、川鹽官運商銷制度的誕生

光緒三年（公元1877年），丁寶楨督川，開始著手整頓川省鹽務，其時正面臨戶部和兩江總督對在楚地市場流通的川鹽處處打壓，以致其無路可退的兩難境況。當川鹽喪失楚地市場后，首先面臨的問題就是八十余萬兩的鹽厘收入消失殆盡，此前賴以作為支付保障的湖廣協餉、云貴協餉以及部分本省開支都失去了固定來源。如何整頓如今川省的鹽務現狀，彌補這一巨額的財政缺口，成為丁寶楨鹽政改革要解決的主要問題。官運商銷制度恰好具有為地方財政提供穩定來源的內生優勢，要佐證這一點就需要從官運商銷制度的組織架構及其運作手段去分析。下面，我們可以從丁寶楨擬請開辦官運商銷的奏稿中看出官運商銷體制的大體構造。

“臣現擬于瀘州設立辦理黔邊鹽務總局，委唐炯前往駐扎，督辦官運商銷黔鹽事宜，并刊發木質關防以昭信守，所有永、綦、合、涪、江、南六岸及本行邊引之酉、秀、黔、彭、納、谿暨近邊州縣計引悉提歸總局轉發配運以一事權。并于產鹽之富順、犍為兩廠，每廠設立購鹽分局，綦江、涪州、合江、永甯、江津、南川六岸每岸設立售鹽分局，凡給票、配引，收鹽、發商，驗票、緝私等事，各委干員分司其事，并將局辦各岸奏銷由局自行專辦，俾專責成其從前各州縣積欠改歸局辦，各邊計之，引張及羨截稅課，各銀兩均應隨時會商司道核辦，由臣飭鹽道詳細查明引數銀數，分年分成帶還，以示清晰，其一切應辦事宜，統由唐炯調度。”③

可以看出，官運商銷制度是通過官運局的統籌把握，來綜理滇黔邊岸鹽務全部事宜，通過官方設置的購鹽分局、售鹽分局以及專理運輸的各個分機構，完成從產地購鹽到運輸至岸的整個過程，然后在場岸交由當地商人分銷，其中產生的購鹽費用、運費以及應征稅課等構成的整個成本由官運局暫行承擔，在分配給場岸商人行銷時再將成本分攤到每斤鹽包。這樣一來，官運局通過預先征收的辦法解決了鹽稅收入無法保證的問題，實際上也行之有效地杜絕了商販在運輸途中的摻雜混賣、重照影射等問題。除此之外，官運局通過控制鹽斤成本的手段把鹽價維持在合理區間，同私鹽相比，官運鹽則不會由于價格失去市場優勢，私販會逐步因為無利可圖而銷聲斂跡。官運商銷制度就是通過宏觀調控對市場的整頓，有效控制了私鹽和運輸途中的非法手段，減少了不經過鹽引控制的銷售行為，實現了銷引數量的大幅度增加。而食鹽的稅收來源就是以鹽引為憑證，銷引數量增加，財政收入自然會隨之增加。

在官運商銷制度實行以后，滇黔邊岸鹽稅總收入就一直趨于穩步上漲的狀態，一百數十萬兩的鹽稅收入，幾乎與司庫的地丁、稅羨、津貼三項相等，其對地方財政的裨益，無疑是巨大的。據統計，光緒十一年（公元1885年），川省財政支出中的防營一切支出總計不過十四余萬兩，京協各款項總計在兩百萬兩左右，而該年滇黔邊岸官運局鹽稅總收入達到了一百三十余萬兩，已經占了這筆大額支出的半數以上[6]。這說明官運商銷制度的確立，的確滿足了當時地方財政興起的要求，在戶部可以調撥的經費無法滿足地方開支需求時，承擔起了穩定川省財政收支平衡的重任。

四、結語

在官運商銷制度施行一年以后，作為禁川復淮爭議中主要一方的四川總督丁寶楨在對禁川復淮的態度上有了明顯的轉變，從此前的據理力爭變成了一定程度上的極力配合，同時主動提出罷除兩江總督沈葆楨承諾的規復淮岸后每年協濟川餉銀六十萬兩，但保留鄂省的協濟一百萬兩仍然應該支付的意見。禁川復淮的爭議牽扯出的是幾個省地方財政之間的利益糾葛，這樣復雜的糾葛使得兩湖地區的川鹽在政府宏觀調控和市場自發選擇的相互作用下且進且退，最終點燃了滇黔邊岸川鹽整頓的引星，成為官運商銷制度誕生的溫床。由此可以看出，官運商銷制度是在地方財政興起的背景下，以禁川復淮爭議這樣的劇烈沖突為契機出現的。它既是當時中央財權下移、地方財政興起這樣一種復雜歷史條件的產物，也通過自身能保障地方財政穩定來源的內生優勢實現了對其的一種呼應，二者呈現出一種相輔相成的關系。

注釋：

①丁寶楨（1820—1886年），字稚璜，貴州平遠（今貴州省畢節市織金縣）牛場鎮人，晚清名臣。咸豐三年（公元1853年）中進士，此后歷任翰林院庶吉士、編修，岳州知府、長沙知府，山東巡撫、四川總督。他勇于擔當、清廉剛正，一生致力于報國愛民，任山東巡撫期間，兩治黃河水患，創辦山東首家官辦工業企業山東機器制造局，成立尚志書院和山東首家官書局;任四川總督十年間，改革鹽政、整飭吏治、修理都江堰水利工程、興辦洋務抵御外侮，政績卓著、造福桑梓、深得民心。光緒十二年（公元1886年）丁寶楨去世，朝廷追贈太子太保，謚號“文誠”，入祀賢良祠，并在山東、四川、貴州建祠祭祀。

②岑毓英《岑襄勤公奏稿》卷2《滇餉請撥鄰省厘金折》，第362-385頁。

③丁寶楨《籌辦黔岸鹽務官運商銷折》，見《丁文誠公奏稿》卷15。參考文獻：

[1]魯子健.試論丁寶楨的鹽政改革[J].鹽業史研究，2000（2）.

[2]黃國信.國家與市場：明清食鹽貿易研究[M].北京：中華書局，2019：140.

[3]中國第一歷史檔案館.清政府鎮壓太平天國檔案史料：第十六冊[M].北京：社會科學文獻出版社，1994：348.

[4]中國社會科學院近代史資料編輯組.四川款目說明書[M]//近代史資料：第64號.北京：中國社會科學出版社，1987：89.

[5]張學君，冉光榮.明清四川井鹽史稿[M].成都：四川人民出版社，1984：120.

[6]魯子健.清代四川財政史料：下冊[M].成都：四川社會科學院出版社，1984：105.

作者簡介：蒲雅蘭（1996—），女，漢族，四川南充人，單位為蘇州科技大學社會發展與公共管理學院，研究方向為中國專門史。