融資模式創新對地方政府新基建的影響分析

□劉紅麗 曹安溢

一、引言

2020年3月4日，中共中央政治局常務委員會召開會議，要求加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設進度[1]。“新基建”是新型基礎設施建設的簡稱，包括5G基站建設、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能、工業互聯網以及城際高速鐵路和城市軌道交通七大領域[1]。“新基建”在疫情期間發揮了巨大作用，由于居家隔離以及停工停產等原因，傳統的很多生產、銷售方式受到了嚴重打擊。然而“新基建”所帶來的一系列比如線上辦公、線上授課、生鮮電商、遠程醫療的新模式，有效地緩解了疫情對人們正常生產生活的影響。

中國工程院院士鄔賀銓提出，與傳統基礎設施建設相比，“新基建”有一些不同之處。跟傳統的基礎設施相比，新基建以新一代信息基礎設施為代表，更多使用的是通用技術。也就是說它不僅僅可以帶動本行業的產業發展，比如信息基礎設施帶動信息技術產業。信息技術本身是通用的，它適用于各行各業，也是傳統基建領域的一個數字化轉型的重要支撐。并且和傳統基建相比，“新基建”本身跟消費的聯動可以帶動新的消費。“新基建”已經成為數字經濟發展基石，不少專家提出，“云計算是新型生產力、大數據是新型生產資料、人工智能是新型生產工具，而連接這一切的就是‘新基建’”。“新基建”與傳統基建并不是完全對立的，而是可以通過“新基建”拉動社會投資，更好地為傳統基建體質增效，這就需要民間資本的流入，助力地方政府“新基建”發展進度。因此，項目融資模式創新對地方政府“新基建”的影響研究意義非凡。

二、地方政府“新基建”發展的現狀

中央政治局常務委員會例行會議提出加快推進新型基礎設施建設，“新基建”已成為各個地方政府長期努力的方向和重要的工作內容。2020年新型冠狀病毒肺炎疫情爆發，各地紛紛響應國家號召，出臺一系列疫情期間出行、教育、生活的相關規范與建議，其中健康碼、網絡課堂、網絡辦公、網購生活必需品等一系列新的生活、購物、辦公方式，大量運用了現代通信技術，為我國疫情抗擊工作提供了巨大幫助。同時，由現代通訊與虛擬技術的使用也是我國疫情期間經濟增長的一大支撐點，無論是為實體經濟提供支撐還是自生價值的創造。這更加增強了政府對新型基礎設施的重視，積極推進“新基建”的進程。表1為2020～2025年新基建中重要類目投資規模預測，從該表可推測新基建投資規模逐年增大。

表1 2020～2025年新基建中重要類目投資規模預測 單位：億萬

各地方政府熱情高漲，積極推進新基建進程，據不完全統計2020年共有25個省份的政府工作報告提及新基建[2]。2020年初上海地方政府發布的《上海市推進新型基礎設施建設行動方案》，整理了下一個三年即將實施的首批重大項目，預計總投資約兩千多億元，包括新建5G基站、電動汽車充電樁、智能配送終端等設施。新能源汽車充電樁是“新基建”七大領域之一，計劃在2020年廣東全省新建充電樁2,000多個，全實現綠色出行、便捷出行。這種未來充電站配備5G網絡，具有太陽能發電和儲電系統，可以作為重大自然災害時期的指揮和安置中心，同時可以提供電力和網絡支持。同時，深圳市正在加速推進“新基建”，基本實現了5G網絡的全覆蓋。深圳原計劃于8月底累計建成5G基站4萬多個，并且開放公共場所資源8,000多個，為5G建設提供場所。深圳市梳理出了第一批“新基建”項目多達九十余個，總投資超過4,000億元。其中，社會投資項目和政府投資項目數量分別為三十余個和六十余個，然而前者的總投資將近2,500億元，后者總投資約為1,500億元[3]。社會投入資金將近占了總投入資金的六成，由此可見項目融資對地方政府“新基建”的重要性。

三、在“新基建”進程中地方政府的融資困境

融資的定義是以項目為主體而開展的一系列借貸、租賃、集資等籌資活動，從廣義上講，凡是為了建設一個新項目或收購一個現有項目進行債務重組所進行的一切融資活動都可以稱為“項目融資”[4]。項目融資有以下優點：一是可保護項目主辦人的自身資產，因為項目融資是一種無追索或有限追索的貸款，所以貸款的抵押只包括項目的資產以及未來收益，就算項目失敗了也不會對項目主辦人的其他資產造成損失；二是可實現風險分擔，在項目融資中貸款人也要承擔一部分風險。當項目的建設產生危機時，風險由參與項目投資的各方共同承擔。總的來說，項目融資使得新型基礎設施建設的發展有望實現一個新的突破，同時也拓寬了利用外資的渠道。地方政府要想加快推進“新基建”的進度，就不得不借助社會資本和民間資本的投入。要引進社會資本和民間資本就得進行項目融資，實現地方政府和民間部門資源的有效整合，從而加快“新基建”進程。表2為2010～2015某省地方政府融資模式。

表2 某省地方政府融資模式 單位：億萬

過去，融資平臺整體規劃布局并未受到政府的重視，由此規劃與管理較不明確，往往所進行的融資項目效益較低，容易形成資不抵債的“爛攤子”。同時，我國部分地方政府(特別是西部地區)欠發達和欠開發的現狀決定了社會經濟發展會受到一定的負面影響，它們可用于投入新基建的財政資金不足，融資成為其解決資金需求的一個重要手段。尤其是國務院43號文下發以后，給傳統的融資模式帶來了巨大挑戰，政府面臨著資金鏈斷裂的危險[5]。因此，地方政府如何打破現有局面，實現融資模式創新已經十分緊迫。

四、融資模式創新對地方政府“新基建”發展的影響

政府的融資平臺在過去有效地推動了地方經濟發展，然而地方政府融資渠道少，融資平臺運營水平不高，存在著信息不對稱、融資難題多等現象。當前，新基建對于地方政府來說充滿挑戰，中央政策的調整、地方融資模式尚不成熟、發展基礎尚不完善。融資模式的創新應采取多種融資手段，拓寬融資渠道。以下列舉幾種融資模式及其對地方政府“新基建”發展的影響：第一，國有企業整合融資模式。《關于深化國有企業改革的指導意見》中指出，市場化是各融資平臺改革的最終目標，地方政府應當積極引導融資平臺重組，不斷優化股權，優化管理結構，提高融資實力，由此提升自身經濟實力，更好的為城市建設發展做出成效[6]。第二，融資租賃模式。融資租賃是普遍的非銀行金融形式，是一種將貿易與技術更新相結合、融資與融物為一體的新型融資模式，可以為地方政府新基建提供充足的融資資金。由于政府融資平臺融資資金的投入要求較高，民間資本很難參與進來，可通過融資租賃的方式來吸收社會上的閑置資本金，促使民間資本參與到政府的新基建中來。第三，推進債券融資模式。我國處于新基建進程蓬勃發展時期，資金的需求量較大，政府的債務融資也是一種極佳的融資模式，可以以政府信譽為擔保，獲取資金以推進城市基礎設施建設。比如，資產證券化模式(ABS)。該模式是指將政府平臺公司具有現金收益的項目在未來能夠取得的現金在當下進行貼現，使當下能夠獲得最大限度的現金并通過定向募集、公開發行有價證券等開展融資，將融入資金投入到其他基礎設施或公共服務項目建設中[7]。

以上這幾種創新融資模式都對地方政府新基建的發展起到了促進作用，有利于引入民間資本金，其融資成本低，并且可以獲得較為穩定的融資資金供給。

五、結論與政策建議

新基建與傳統基建之間存在很多不同之處，新基建立足于高科技迅猛的發展，是強基礎、利長遠的全局性工程。因此地方政府在推進新基建進程中應當注意以下幾點：一是樹立技術型發展方向，加大技術研究在總體規劃中的比重，提高重點領域的研發資助，引進精通法律、金融和財務知識的高精尖人才為推動新基建提供技術支撐。二是政府部門的有力支持。政府應合理、公平地制定各參與部門之間的權利與義務，降低項目的風險，保障為公眾服務的水平。三是應該鼓勵私人資金更多地流入到建設項目之中。在這個高速發展的信息時代，政府應主要負責制定政策以及合理的規劃，而不是將有限的力量投入繁雜的基礎建設工作中。新型基礎設施建設政策的貫徹落實應盡可能地使民間部門參與進來，他們擁有足夠多的資金和執行力。在這種情況下，既可以減輕政府的財政負擔，又可以增強公民意識與社會認同感，還可以提高資源使用效率。