撤縣改區，慎重從嚴

張靜

2017年9月15日，杭州市設立臨安區。圖為9月14日，市民在臨安市政府門口拍照留念（圖片源自臨安旅游）

相比2021年國家發改委提出的“慎重撤縣設區”，措辭從“慎重”升級到了“慎重從嚴”。

國家發展改革委近日印發的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》提出，要優化行政區劃設置，慎重從嚴把握撤縣（市）改區;嚴控省會城市規模擴張，確需調整的要嚴格程序、充分論證;穩慎優化城市市轄區規模結構。

相比2021年國家發改委提出的“慎重撤縣設區”，措辭從“慎重”升級到了“慎重從嚴”。2022年國務院政府工作報告也提出，要提升新型城鎮化質量，嚴控撤縣建市設區。

近些年，撤縣建市設區被視為最直接最快捷的城市擴張路徑，如今這一模式正在發生變化。

由來已久

近些年，省會城市做大體量主要有兩種方式：一是直接合并周邊地市，如成都代管簡陽、西安代管西咸新區、濟南合并萊蕪等。周邊地區并入后，這些核心城市的面積、人口、GDP得到有效提升。

二是通過撤縣建市設區來實現城區擴容。這種形式更快捷，由此帶來的城區面積和人口的規模化提升，讓城市在土地資源、地鐵城軌規劃等多方面更加游刃有余。

“提高城市品質、豐富城市內涵、增強群眾幸福感和獲得感，遠比通過撤縣設區實現城市面積擴大更為重要。”華南城市研究會會長、暨南大學教授胡剛說。

事實上，撤縣建市設區并非新鮮事，改革開放以來一直是我國城市化的一個重要路徑。“大量的小城市都是撤縣設市而來的。”中國人民大學公共管理學院學術委員會主任葉裕民說。

昆山、江陰、義烏等一大批經濟實力較強的縣先后晉級為縣級市。據統計，截至1998年底，全國共有約350個縣級市。

而這其中，也不乏一些戴上了“市”的帽子、農村人口仍然占比較大的縣，城郊比例失衡、“假性城市化”十分突出。為此，1997年，國務院叫停了撤縣建市設區。

2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市”。2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》再次確認了這一方向，提出要完善設市標準，具備行政區劃調整條件的縣可有序改市。在改區方面則提出“制定城市市轄區設置標準，優化市轄區規模和結構”。

第二次撤縣建市設區“熱潮”從2014年開始。

據《華夏時報》統計，2014-2021年全國共有112個縣（市）被調整為市轄區，其中2014、2015、2016年分別有20、26、30個。而在此之前的20年里，每年成功設區的縣（市）最多不超過10個。

一線城市、新一線城市擴容動作最多。

2014年廣州設增城、從化區，2015年北京設密云、延慶區，2016年上海設崇明區。杭州在2014年將百強縣富陽納入市區，2017年又將縣級市臨安設為第十個區;成都則在2015、2016和2020年分別將雙流縣、郫縣和新津縣設為區。

這一波撤縣建市設區潮中，北上廣深、廈門、南京、佛山等一、二線城市正式進入“無縣時代”，成都、西安的“強省會”戰略加快部署。

問題浮現

撤縣建市設區“遍地開花”，問題也隨之而來。

“撤縣設區是很多城市擴大地盤屢試不爽的手段。”中國人民大學公共管理學院行政管理系教授馬亮表示，一些城市通過撤縣設區追求土地和行政區劃意義上的城鎮化，并沒有帶動城鄉一體化、人口城鎮化和村民市民化，反而帶來不少城鄉接合部的治理難題。“攤大餅”式擴張在許多城市引發了市域行政區劃混亂、城市空間結構畸形、公共服務和施政效益低下的問題。

許多城市專家認為，一味地撤縣建市設區不但給城市帶來新的問題，而且對于一些偏遠地區或本身缺乏產業支撐的中小縣城也是不利的。這些地區遠離大城市，無論是產業吸引力還是公共服務都存在明顯短板，如果大城市紛紛將周邊小縣城合并，進一步加強資源要素的虹吸，偏遠的縣域將更加缺乏發展機遇。

清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚認為，這兩年撤縣設區的沖動來自于很多城市的后備資源已經短缺，想要擴大地盤到下屬行政區域尋找更多發展空間。這種城市發展路徑與中國目前生態文明的大背景下走綠色發展道路、提升發展效率、減少資源消耗等理念是背道而馳的。所以，嚴控撤縣建市設區的提法是對近年來一些城市無序擴張的調整。

2021年末，我國常住人口城鎮化率達到64.72%，比2020年末提高0.83個百分點。

從國際規律看，一般城鎮化率達到60%以后，城鎮化速度開始放緩，進入城鎮化中后期。中國城鎮化已經進入高質量發展階段，城區簡單擴容的方式顯然不再適合。

“提高城市品質、豐富城市內涵、增強群眾幸福感和獲得感，遠比通過撤縣設區實現城市面積擴大更為重要。”華南城市研究會會長、暨南大學教授胡剛說。

2021年3月，國家發改委副主任胡祖才在國新辦新聞發布會上表示，超大城市要劃定并堅守城市開發邊界，慎重撤縣設區。

2021年4月，國家發改委印發的《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》提出，穩慎把握省會城市管轄范圍和市轄區規模調整。

地方層面也進一步釋放了相關信號。2022年廣西壯族自治區民政工作會議和2022年吉林省民政工作會議均要求，各地未經批準不得自行提出行政區劃調整口號，不得對外公開行政區劃工作信息。

2021年，全國僅河南洛陽、福建漳州和三明、陜西寶雞4個城市的撤縣改區申請獲批，數量是近8年里最少的。

近些年，除了“強省會”，“省域副中心城市”這一表述也頻繁出現于多地官方文件之中。

省域副中心城市

嚴控撤縣改區后，城市如何“生長”？

2022年政府工作報告里提出“穩步推進城市群、都市圈建設，促進大中小城市和小城鎮協調發展”，為省域城市發展指明了道路。

“協調發展的意思是不折騰行政區劃，而是要探索如何用更市場化的手段建立起區域協同發展關系。”尹稚分析。

核心城市應有所為有所不為。從產業層面看，在中心城區空間有限、土地和勞動力等要素成本不斷抬升的情況下，應著力發展現代服務業、高新技術產業、先進制造業等，側重于總部經濟、創新、研發等環節。加快推動中心城市集聚創新要素、提升經濟密度、增強高端服務功能。而傳統的勞動密集型產業、一般制造業以及一些制造端的環節，應合理疏解到周邊地區、周邊城市。

尤其是以省會城市為主的核心城市，“在產業發展上，不能眉毛胡子一把抓，應通過與周邊地區、周邊小城市一起，形成梯度分布、分工合力的產業體系。通過中心城市帶動周邊中小城市、衛星城的發展，打造現代化都市圈，實現產業、人口的優化合理布局。”尹稚說。

近年來，我國都市圈發展不斷深入推進。2019年，國家發改委發布《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》。2021年，南京都市圈成為此后首個獲批的都市圈。此后，福州、成都、長株潭都市圈紛紛獲批。2022年3月，國家發改委公布了同意西安都市圈發展規劃的復函。

2021年5月11日，位于成都簡陽市的成都天府國際機場

近些年，除了“強省會”，“省域副中心城市”這一表述也頻繁出現于多地官方文件之中。廣東的湛江和汕頭，河南洛陽、江西贛州、山西長治、湖北襄陽先后被“官宣”省域副中心城市。湖南在“十四五”規劃中，將岳陽和衡陽列為省域副中心城市，安徽則提出建設蕪湖為省域副中心城市。

“之所以設立副中心城市，就是為了彌補省會城市以及主中心城市輻射不到的地方。”湖北省社科院研究員秦尊文分析。

能成為省域副中心城市，距離省會200-300公里最為合適，太近難以發揮自身的副中心作用。中國區域經濟學會副會長陳耀分析，“這類城市要有發達的交通體系，只有鐵路、公路、港口、航空港等運輸網絡都較完備，才能支撐作為中心的長期發展。”

產業層面，省域副中心城市要具備較強的帶動能力，有雄厚的產業基礎，能夠承擔轉移出來的非省會功能。

“例如，部分低端產業、大型批發市場、物流集散中心等，都不宜集中在省會。一部分非省會功能向副中心城市及周邊其他地區轉移，省會就能騰出空間追求高質量發展。所以，培育省域副中心城市對提升省會城市的發展品質具有重要意義。”秦尊文說。

西南財經大學經濟學院政治經濟學研究所所長、教授吳垠認為，設立省域副中心城市還可能成為縣域經濟發展問題的又一解法。近些年，縣城出現實體經濟下滑趨勢，比如四川提出設立綿陽、德陽等經濟條件較好的地級城市為省域副中心城市，但這些城市的經濟規模離省域副中心的實際要求還有距離，而要縮短這個距離，關鍵就在于發展縣域經濟，促進組團式發展。

對于縣域經濟，成都已有明確規劃：培育產城融合、職住平衡、交通便利、生活宜居的郊區新城，推動周邊縣級市、縣城及特大鎮發展成為衛星城，促進組團式發展。

“重視縣域經濟發展，尋找區域發展平衡之道，對主中心城市、副中心城市來說，或將成為參與未來區域競爭的重要資本”。馬亮說。