鄉村空間規劃的理論功能與實踐經驗
——以重慶市Y村為例

楊 璇，信桂新，李雨彤

（1.四川省耕地質量與肥料工作總站，四川成都 610045；2.長江師范學院 武陵山區特色資源開發與利用研究中心，重慶 408100；3.成都市規劃設計研究院，四川成都 610041）

一、引言

隨著中國進入新發展階段，鄉村振興戰略的全面推進、統籌城鄉發展和農業農村改革的重要部署、土地供需結構的漸進調整，以及資源環境利用管理方式的重大轉變，對鄉村空間利用與管理提出了新要求。自20世紀80年代以來，由全國、省、市、縣、鄉（鎮）5級構成的土地利用規劃體系對宏觀調控土地資源的開發、保護和整治起到積極作用。但是，受土地利用總體規劃的宏觀定位和傳統“重城輕鄉”觀念的影響，5級土地利用總體規劃重在指標控制以嚴守耕地保護紅線和建設用地規模，在微觀層面具體落實土地用途管制制度和在農村地區適應社會經濟發展需要上有所欠缺[1]，建構新的國土空間規劃體系迫在眉睫。鄉村空間是空間治理體系的底層，全面鄉村振興戰略對鄉村空間治理提出了更高的要求[2]。國土空間規劃體系如何在鄉村落實以及如何更好地支持鄉村空間治理，都急需建構新的鄉村空間規劃體系[3-4]。實施鄉村振興戰略，要求扎實推進農村治理轉型，謀劃產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的鄉村格局。鄉村空間規劃作為合理配置農村土地要素、落實需求用地布局、改善土地利用方式、調整人地關系的重要手段，被賦予落實鄉村振興重大戰略、完善空間規劃體系、推進農業農村改革、促進城鄉融合發展的重任。

鄉村空間規劃編制實踐可以追溯到2007 年重慶市江北區魚嘴鎮雙溪村土地利用規劃編制試點工作[5]。而后依托重慶市、浙江省等地試點編制規劃的實踐，有關鄉村土地利用與空間規劃的研究逐步開展[6]。在規劃的理論構架方面，多數文獻從政策層面討論了規劃的意義、原則、內容等基本問題。通過對政策現狀進行分析，學者們在認識規劃編制的現實需要和重要意義上達成了共識，并相繼提出“三遵守、三突破”等規劃原則[7]。在規劃思路與策略方面，部分學者立足于將鄉村空間劃分為生產、生活、生態“三生空間”進行全域管控，提出優化用途管制路徑，同時加強村莊建設[8]。在重點規劃內容安排上，大多數學者基于不同視角從土地利用布局安排、土地利用分區、村域建設安排、多規融合和土地整治等方面進行了探討[9]。在規劃實踐方面，學者們立足于已有試點的規劃編制成果對規劃基礎工作如村土地利用現狀調查與分析[10]、村土地利用現狀分類體系[11]，規劃編制工作如規劃編制流程、規劃技術方法、規劃的剛性與彈性、規劃公眾參與[12]，規劃評價工作如規劃效益評價、規劃環境影響評價[13]等問題進行了嘗試性的探討。然而，鄉村空間規劃的理論內涵和實證內容研究的系統性、深入性還有待加強[14]，到目前仍有許多重大問題值得研究：一是鄉村空間規劃與解決農村土地利用管理實際問題的協同，如何將農村一、二、三產業融合發展、人居環境營造、自然文化生態環境保護和農民財產權益保護等融入國土空間規劃體系；二是鄉村空間規劃與相關政策和理論的協同，如何運用鄉村振興、城鄉融合發展及鄉村轉型等政策和理論體系對規劃進行支撐；三是鄉村空間規劃與相關各類規劃的協同，如何協調土地整治規劃、建設規劃、產業發展規劃等與鄉村空間規劃的關系，以及系統歸納規劃編制的核心內容。本文通過梳理鄉村空間規劃的相關理論、政策和實踐，立足鄉村振興戰略布局，從農業農村發展現狀出發，采取“問題導向—理論構建—實踐路徑”的邏輯進路對鄉村空間規劃進行探討，以期為新時期有序開展鄉村空間規劃工作提供參考。

二、鄉村空間規劃的現實需求

（一）鄉村土地利用現實困境

1.土地農用糧用規劃用途管制不夠

近年來，在我國新型工業化和城鎮化的發展進程中，城市發展和基礎設施建設對土地資源需求旺盛，大量耕地被征轉用作建設。據統計，1986—2015年，全國共有642.52萬公頃耕地轉為建設用地①數據源于《新中國五十年農業統計資料》及相應年份的《中國國土資源公報》等資料。，30年時間平均每年有21.42萬公頃耕地轉變為非農用地。然而，在農村耕地資源吃緊和城市建設用地價高的雙重脅迫下，工商資本借助土地經營權流轉的契機“下鄉進村”取得土地經營權謀求資本增值。由于流轉過程中土地用途管制不夠，同時受農業比較效益低下的驅動，大量流轉中的耕地非農化、非糧化問題突出，嚴重影響了農業生產能力，制約了農業向提質增效、可持續發展轉變。據原農業部統計，截至2014年年底僅工商資本流轉的近半數農業用地約有129.33萬公頃用作非糧或非農用途②數據源于中央電視臺《新聞直播間》2015年6月16日的報道。。

2.土地非農建設規模效率管控不強

《第三次全國國土調查主要數據公報》顯示，截至2019 年年底，全國村莊建設用地2 193.56 萬公頃，約為同期全國城市建設用地面積522.19萬公頃的4.20倍③數據源于《第三次全國國土調查主要數據公報》。。相比城市建設用地土地利用分類明確、管制嚴格、利用高效，農村建設用地規模粗放、布局散亂、利用低效，尤其是在現行各類土地利用分類體系中，農村建設用地缺乏詳細的土地利用分類標準，難以實現更精細的用途管制以促進集約節約用地。農村建設用地的規模、空間和用途管控較難實現，使得目前農村不同用途下的各類建設用地結構安排不合理、空間分布不協調、利用效率待提高。農村居民點各類用地布局散亂、效率低下，農村基礎設施用地和產業發展用地缺乏，使推進宜居鄉村建設和農村“一二三產業融合發展”發展陷入困境。

3.土地自然人文生態環境保護不當

農業農村當前發展過度依賴資源消耗或讓位于非農建設，對依托于土地的自然人文生態環境造成系列破壞，使部分農村“看不見青山，望不見綠水，記不住鄉愁”。就全國范圍來看，土地退化污損嚴重，水土流失面積達29 491.00 萬公頃，每年因水土流失損失耕地6.67 萬公頃①數據源于《第一次全國水利普查水土保持情況公報》。；土壤污染總超標率為16.10%，其中耕地土壤點位超標率為19.40%②數據源于《全國土壤污染狀況調查公報》。。即便如此，農村生態空間如“山水林田湖草”等還在持續讓位于滿足生產生活需求的建設空間，高質量的永久基本農田得不到有效保護，個別地區在劃定永久基本農田時“上山、下海、進村莊”[6]。同時，城鎮化和工業化使大量農村居民從鄉村析出，農村人地關系緊張，最終導致農村風貌退化、鄉村文化斷層。

4.土地財產權益農民獲得提升不足

賦予農民更多土地財產權利是促進農民市民化和新型城鎮化的重要手段，是縮小城鄉貧富差距和統籌城鄉發展的關鍵任務。已開展的農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作以及三權分置下的農村土地流轉工作為賦予農民更多土地財產權利提供了重要基礎。截至2018年12月，全國33個試點縣（市、區）集體經營性建設用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調節金28.60億元，辦理集體經營性建設用地抵押貸款228宗，38.60億元；騰退出零星、閑置的宅基地約14 萬戶，8.40 萬畝，辦理農房抵押貸款5.80 萬宗，111 億元③數據源于《國務院關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告》。。但是從整體來看，由于缺乏詳細規劃的落地引導，農村土地利用供給的管理調控不夠精細化，土地利用效益不高，農民通過土地獲得的財產性收入還處于較低水平，影響了農民的增收致富和向城鎮轉移。

（二）鄉村空間規劃的優化驅動調控作用機制

隨著新型工業化、城鎮化和農業現代化的加快推進，農村社會經濟結構正發生重大變遷，其中最突出的變化來自兩方面：一是農村土地大量轉為城鎮、基礎設施建設、產業發展等非農建設用地，二是農村勞動力大量流向城鎮從事非農產業。同時，這種突出變化引發或擴大了農村生產要素非農化、農村資源消耗過度化、農村生態環境污損化和農業比較效益低下化等鄉村問題[15]。受這些社會經濟結構變遷的驅動，農村原本的土地利用形態將演變至另一種土地利用形態，即發生與社會經濟發展階段轉型相對應的土地利用轉型[16]。目前，非農建設用地大量占用耕地和非農產業大量吸引農村勞動力的趨勢使農村土地利用形態在轉型演變過程中產生了上述問題。如何嚴格保護耕地以推動農業產業化發展、優化建設用地以支撐宜居鄉村建設、保護生態用地以助推生態文明建設和調控土地供需以實現土地價值提升和利益再分配，已成為實現土地利用轉型與鄉村轉型協同發展的核心問題。基于當前農村土地利用管理系列問題導向和未來鄉村振興系列戰略需求，編制生產、生活、生態、生財功能相融合的鄉村空間規劃是解決“三農”問題和促進鄉村振興的重要途徑。

通過編制詳細的鄉村空間規劃，將現行國土空間規劃體系完善到村域單元，在農村地區實行更嚴格、更精細的土地用途管制，明確劃分農業空間、建設空間和生態空間，將為合理統籌安排農村各項土地利用活動、優化農村土地空間開發格局、重新匹配農村區域內部和城鄉融合發展空間的土地供給與需求提供可能的實現途徑。結合農村社會經濟發展和城鄉融合發展對農村土地利用的需求分析，以鄉村空間規劃為抓手，通過確定村域范圍內土地利用結構和布局，定序、定量、定位安排各類用地指標來實現農村土地的有效精細供給，有利于農村土地價值的提升。鄉村空間規劃作為國土空間規劃體系的重要補充，具有典型的公共政策屬性，主要體現在是將農民的長遠生計、農業的持續發展和農村的社會穩定作為實現農村土地價值提升和利益再分配的實踐指導。立足于解決“三農”問題的鄉村空間規劃，既是國土空間規劃作為國家意志、政府治理和公共政策的重要體現，也是調控土地利用轉型適應農村社會經濟結構變遷并與鄉村轉型協同發展的有效手段。鄉村空間規劃優化驅動調控作用機制見圖1。

圖1 鄉村空間規劃優化驅動調控作用機制圖

三、鄉村空間規劃的政策向度

（一）功能定位

鄉村空間規劃可作為國土空間規劃的重要補充。編制鄉村空間規劃的本質要求是在落實土地用途管制的前提下統籌安排農村各業用地，加強農村土地的精細化管理，解決農業農村發展中的土地供需矛盾。生態文明建設、全面推進鄉村振興等重要戰略的實施，對鄉村空間規劃提出了新要求，以往主要為落實鄉（鎮）土地利用總體規劃指標的鄉村土地利用規劃已不能適應新時期農業農村發展的新要求。鄉村空間規劃應立足鄉村振興戰略布局，針對當前農村土地利用與管理的主要問題，通過空間重構和功能重塑引導土地利用顯性形態和隱性形態正向轉型。土地利用的顯性形態是指特定時期下區域內主要土地利用類型構成的結構，含有數量和空間結構雙重屬性；而其隱性形態是指依附于顯性形態而不易察覺的土地利用形態，通常具有質量、產權、經營方式和投入產出等多重屬性[16]。在我國農村土地制度改革的大浪潮下，鄉村空間利用除具有“生產、生活、生態”主導功能[17]外，還應承擔促進農民脫貧致富的“生財”功能，以便更好地實現土地利用隱性形態轉型。實際上，在2009年的重慶鄉村土地利用規劃研究中，就已經有學者提出了“生產、生活、生態、生財”的“四生”規劃理念[18]，但并未對其具體內涵進行探究。隨著農村土地三權分置、土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革等一系列農村土地制度改革措施的深化完善，賦予農民更多土地財產權利成為正確處理好農民與土地關系中的關鍵問題。因此，在鄉村空間規劃中確定“生產、生活、生態、生財”的“四生”功能定位，有利于解決農村社會經濟結構變遷下土地利用顯性和隱性形態轉型中的突出矛盾，保障農村土地利用轉型和鄉村轉型協同發展。

（二）政策取向

在空間規劃體系改革進程中，各類規劃編制應當遵循體現國家意志和提升政府治理能力等改革方向[19]。鄉村國土空間規劃作為引導和調控區域內部土地利用方式的公共政策手段，其功能取向與規劃時期內國家及地方政策關系最密切。盡管鄉村空間利用具有生產、生活、生態、生財的多重功能，但各類功能取向在一定時期內因主要矛盾、政策焦點、自然經濟社會條件等不同而有所差異。因此，結合農業農村發展需求和國家有關政策，厘清鄉村空間規劃在“四生”功能定位下的政策取向（表1），有助于從系統層面實現農村土地利用與供給的精細化管理，推動鄉村空間利用轉型與農村社會經濟轉型相適應。

表1 鄉村空間規劃編制的政策取向

1.生產功能——一二三產業融合發展

隨著農業現代化的推進，轉變農業發展方式和加快構建現代農業產業體系成為當前農村產業發展的核心要求。2015—2021年連續7年的中央“一號文件”都明確強調要推進農村一二三產業融合發展，調整優化農村產業結構。以農村土地要素為引擎，驅動各類資源要素流動整合，推進一二三產業融合發展，引導農村產業集聚發展，成為中央和地方政府的發展共識。鄉村空間規劃生產功能的政策取向是促進農村一二三產業融合發展發展，將農村土地作為促進三產深度融合的載體，通過優化農村產業體系、生產體系、經營體系，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率。

2.生活功能——社區營造

為推進鄉村全面振興，各地旨在重振鄉村發展活力的新鄉村建設實踐方興未艾，盡管形式多樣，但其核心理念都是“社區營造”[20]。“社區營造”源于日本和中國臺灣省的社區建設改造實踐[21]。但目前農村土地集體所有的土地制度決定了社區營造的內涵將與現有文獻有所不同，“營造”在中文的本意是建筑學意義上的建造、構造，本文的“社區營造”在意涵上更傾向于實現中央政府提出的“農村社區建設”中農村土地服務功能。鄉村空間規劃生活功能的政策取向是社區營造，即結合農村社區建設，通過空間規劃提升農村公共品供給水平，從而改善農村的自然景觀和文化傳統風貌，讓農村成為農民幸福生活的美好家園。

3.生態功能——綠色環保

改革開放以來，農業農村資源環境約束不斷趨緊，立足于生態文明建設的突出戰略位置，黨和國家提出促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變的重要部署。強調加快美麗鄉村建設，完善縣域村莊規劃，強化規劃的科學性和約束力；明確各類國土空間開發、利用、保護邊界；堅持并完善最嚴格的耕地保護和節約用地制度等。鄉村空間規劃生態功能的政策取向是綠色環保，也就是通過鄉村空間規劃更加嚴格保護耕地、永久基本農田以及其他生態空間，推動形成綠色發展方式和生活方式。

4.生財功能——共同富裕

共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征。習近平總書記提出，要促進農民農村共同富裕，全面推進鄉村振興，加快農業產業化，盤活農村資產，增加農民財產性收入[22]。立足于社會主義制度本質和社會主義土地所有制，通過鄉村空間規劃保障農民合法權益和共享發展成果，其最終目的是帶動農民脫貧致富、消除貧富差距、促進共同富裕。鄉村空間規劃生財功能的政策取向是共同富裕，即通過編制鄉村空間規劃，助力農村土地制度深化改革，落實農民土地財產權利，推動農民共享發展成果，實現可持續的致富增收。

四、鄉村空間規劃的實踐經驗

研究案例選自重慶市R區的Y村①文中案例區的各種數據均來自課題組的實地調研。，其丘陵地貌、產業基礎和土地利用安排在重慶市全域范圍內具有典型性和代表性。案例區屬于丘陵地貌，整體地勢北高南低，村域海拔介于297.50米至668.60米之間，坡度大于15°的區域占總面積的53.24%。該村屬亞熱帶季風性濕潤氣候，光照充足，雨量豐沛，年均降雨量為1 117.80毫米，無霜期327天，年平均氣溫17.70攝氏度。其土壤質地優良，適宜多種農作物生長，作物種植以糧油、茶葉為主。案例區共有14 個村民小組，總戶數為2 686 戶，戶籍人口為6 553人，戶均人數為2.40人，其勞動力共計4 369人。案例區所屬土地總面積為1 151.60公頃，其中農用地為1 041.40 公頃，建設用地為108.92 公頃，其他土地為1.28 公頃，分別占土地總面積的90.43%、9.46%和0.11%。

（一）瞄準“四生”土地功能導向的規劃目標

圍繞實現一二三產業融合發展的生產功能、社區營造的生活功能、綠色環保的生態功能、共同富裕的生財功能，針對案例區的實際問題，因地制宜提出“四生”功能導向下的鄉村空間規劃目標。

在生產上，充分考慮促進農村一二三產業融合發展，以加強高標準農田、標準化現代特色效益農業產業基地和鄉村旅游建設為重點，合理安排各類產業用地。案例區空間規劃利用在生產方面主要存在以下問題：第一，農業基礎設施匱乏，耕地利用率、產出率不高。案例區水田面積134.61公頃，旱地面積161.79公頃，耕地利用呈“溝谷平壩水田，丘體中部旱地，山頂茶園”的格局分布。現有農田水利用地3.66公頃，部分設施老化棄用，抗旱澇等災害能力差。第二，加工企業資源消耗和環境污染較大，經濟效益不高。案例區農業及工業企業36家，總占地面積為89.77公頃，其中工業企業17家，8家為陶瓷廠、磚廠、煤廠等污染較大企業。第三，自然和文化資源利用不夠，鄉村旅游發展滯后。現有小規模私營農家樂7家，總占地面積為0.80公頃。區域內部鴉嶼山自然景觀和陶文化、茶文化等文化景觀開發不足，相應配套旅游基礎設施缺乏，幾乎沒有專門的鄉村旅游配套用地。因此，鄉村空間規劃應當圍繞一二三產業融合發展的目標，改善農業基礎設施條件，擴大農產品加工企業規模，保障鄉村旅游產業發展用地，以空間規劃為引擎調整農業產業結構，促進三產深度融合。

在生活上，立足于改善農村人居環境和重塑鄉村自然文化風貌，推進農村居民點用地節約集約利用和適度有序集中，保障文化傳承、基礎設施建設和社會事業等公益性用地。案例區空間規劃利用在生活方面主要存在以下問題：第一，農村居民點用地粗放，布局分散。案例區共有居民點558個，房屋2 975處，平均每個居民點有5.33戶，戶均居民點用地面積高達367.69平方米，呈現典型的“小聚居，大分散”格局。第二，公共基礎功能設施不夠配套，人居環境有待進一步改善。尚未全面實現村域清潔飲用水供應，無集中排水排污系統；村域對內對外交通基本構架較為完全，但多數道路仍為泥結石路面，有待后續工程硬化。第三，社會事業和文化傳承等公益性用地規模和功能有待提升。村域公共服務用地共0.76公頃，只占案例區土地總面積的0.07%；區域內兩處文化傳承的重要遺址——傳承陶文化的夏興古窯和保存清代壁畫的和南寺均處于廢棄狀態，未能獲得良好保護與利用。因此，鄉村空間規劃應當圍繞社區營造的目標，合理引導農村居民點的復墾與建設，改造和新建農村公共基礎設施，優先保障社會事業和文化傳承等公益性用地，推進鄉村風貌恢復和人居環境營造。

在生態上，圍繞生態文明建設和美麗鄉村建設的總體要求，樹立“生命共同體”的環保理念，嚴格劃定生態空間并加以保護，通過規劃引領綠色土地利用方式。案例區空間規劃利用在生態方面主要存在以下三個問題：第一，缺少農村廢棄污染物處理排放設施。農村垃圾處理設施不足，村域范圍內仍存在垃圾亂放污染情況；沒有設置統一排水處理設施，大部分生活污水直接滲入地下或者排往溝渠、河流。第二，工業企業布局不合理，造成以水資源污染為主的環境問題。村內有生產陶瓷、磚瓦、煤炭等重度污染的工業企業8家，廢水、廢氣、廢渣等污染物的排放總量很大，超出環境承載能力，尤其是廢水不經處理直接入河，造成嚴重的環境污染問題。第三，農村土地利用方式未從資源消耗向綠色環保轉變。受傳統土地利用觀念的影響，建設用地粗放浪費且布局不科學，人均居民點用地面積高達150.59平方米，其中有4處地質災害易發點靠近居民房屋，嚴重威脅居民人身和財產安全。受地形條件和傳統耕作方式的影響，農業生產過程中存在水土流失現象較為普遍和農藥化肥使用過量導致土壤面源污染等問題。因此，鄉村空間規劃應當圍繞綠色環保的目標，嚴格保護永久基本農田、水域等生態空間，通過規劃引導和集約節約用地倒逼，推動形成以綠色土地利用方式為核心的綠色發展方式和綠色生活方式。

在生財上，結合農村土地制度各項改革要求，以農村居民受惠為出發點，通過規劃賦予農民土地財產權利更有效和更可持續的實現方式。案例區空間規劃利用在生財方面主要存在以下問題：第一，農村土地流轉不暢。該村處于丘陵地區，耕地畝均糧食產量為398千克，人均耕作面積0.07公頃，農村務農勞動力平均年齡為48.21歲。耕地流轉面積極低，林地和園地有部分流轉。第二，用途管制漏洞出現精英俘獲現象，農民土地財產權利實現不公平。部分下鄉資本企業或本村農民突破用途管制，違法違規占地搞非農建設；部分強勢農民不按照土地利用總體規劃所確定的范圍修建宅基地。第三，新型農業經營主體培育不足。村內現有新型農業經營主體10個，包括農業企業1個，農民專業合作社2個，專業大戶7 個，流轉耕地、園地、林地的總面積為173.50 公頃，涉及農戶689 戶，占村總戶數的24.02%。新型農業經營主體帶動農戶致富增收的受惠比例和增收幅度還有待提高。因此，鄉村空間規劃應當圍繞共同富裕的目標，將空間規劃編制與農業產業發展和農村土地制度改革結合起來，在加強用途管制的前提下推動農村土地流轉，培育帶動力度強、覆蓋面積大的新型農業經營主體。

（二）提升土地功能實現鄉村空間良善治理

針對案例區存在的鄉村空間利用管理的具體問題，堅持問題導向與需求驅動的理論聯系，因地制宜地提出“四生”功能導向下的鄉村空間規劃目標和重點，并在編制實踐中通過將瞄準“四生”空間功能導向的規劃目標，通過鄉村空間規劃對各業用地空間布局優化和結構調整，加強鄉村空間規劃的生產、生活、生態、生財功能導向，將空間的“四生”功能導向與地塊圖斑的土地利用安排進行充分銜接。結果表明，通過鄉村空間規劃對空間利用布局優化和結構調整，鄉村地域空間形成宏觀調控治理和微觀精細管理的雙層國土空間治理體系，明顯提升了村域土地利用功能價值。

1.改良鄉村一二三產業融合發展的土地利用條件

第一，改善農業基礎設施，提升土地利用效率。規劃新建、維修農田水利工程各類溝渠10.47 千米、蓄水池44個，新建、維修、改擴建寬度大于2米主要道路68.53千米，小于1米以下生產道路由各地塊業主根據產業發展所需靈活自主安排。第二，通過土地利用分區管控和建設用地布局，限制有污染的工業企業用地擴張，引導農村污染企業向村鎮工業功能區和工業園區集中。第三，結合產業規劃和旅游發展規劃，擴大以“茶文化”產業為主的園地面積，針對茶產業加工、自然文化資源旅游開發布局產業用地3.47公頃。

鄉村一二三產業融合發展的土地利用條件得到改良：通過規劃對案例區134.61 公頃水田和161.79公頃旱地的基礎設施條件、耕地利用方向進行了保障和安排，提升了耕地利用率和產出率；結合產業規劃和旅游發展規劃新增布局村產業用地6.95公頃，擴大了農產品加工企業規模，保障鄉村旅游產業發展用地，以鄉村空間規劃為引擎調整農業產業結構，有效解決鄉村一二三產業融合發展用地難題。

2.鞏固鄉村社區營造的土地利用基礎

第一，農村居民點采取“集中為主、分散為輔、散中適聚”的布局理念進行布局。經布局優化，共規劃集中居民點11處，農村居民點斑塊數總量由558個減至445個；農村居民點用地由98.68公頃減至83.09公頃。第二，布局配套公共基礎功能設施用地，改善農村人居環境。規劃后增加的部分基礎設施、產業和公共服務用地被用于1處村衛生室、11處健身場地、11處便民商店和14處停車場新建。第三，社會事業和文化傳承用地規模擴大，村域社會服務的范圍和功能均有所提升。規劃后增加的部分公共服務和產業用地被用于1處小學、1處幼兒園、2處便民服務中心擴建、1處幼兒園新建，以及夏興古窯和南寺的文化傳承和旅游服務設施新建。

鄉村社區營造的土地利用基礎得到鞏固：規劃后農村居民點散亂格局明顯改善，戶均居住用地由原有的341平方米下降至規劃后的254平方米；公共基礎設施、社會事業、文化傳承等公益性用地規模擴大，其服務范圍和功能均有所提升；村域內幼兒園、村衛生室、健身場地、便民商店、停車場以及夏興古窯和清代壁畫和南寺文化古跡保護等都在規劃建設用地布局中得到落實，鄉村風貌和農村人居環境得到優化和提升。

3.推動鄉村綠色環保的土地利用方式

第一，布局環衛設施處理農村生產生活垃圾。規劃范圍內共配置公共廁所17處、沿主要道路設置垃圾環衛箱17 處。第二，通過編制污水工程規劃處理農村生產生活污水。規劃設置3 個污水處理站，每個處理站規劃占地面積100 平方米，同時以主要排污企業和集中居民點為主要支點布局污水排放管網。第三，通過編制生態建設保護規劃，對生態產業、生態新村、水資源保護和水土流失治理進行專項規劃，推動形成以綠色利用方式為核心的發展和生活方式。

鄉村綠色環保的土地利用方式得到推動：規劃布局0.04公頃農村建設用地用于廢棄污染物處理設施建設，控制區域內生產陶瓷、磚瓦、煤炭等重度污染的8家工業企業用地擴張，編制生態環境保護規劃對新村建設、產業發展、水資源保護和水土流失治理提出具體管控要求，嚴格保護永久基本農田、水域等生態空間。

4.完善鄉村共同富裕的土地利用制度

第一，立足農業產業發展，提升農地流轉的供給質量，擴大農地流轉的產業需求。堅持以坡改梯措施為主，注重農田水利、道路等配套工程建設，有效提升可流轉土地的供給質量。第二，依托原有農業經營主體，評估其發展潛力，對有能力成為或已成為新型農業經營主體的相關單位或個人給予相應的產業發展用地配套供給。第三，細化村域土地利用數據庫，加強用途管制，嚴格查處違法用地，確保農民土地財產權利的公平實現。如果規劃復墾的農村居民點用地得到實施并進行地票交易，將會為案例區帶來平均每戶23 140元的收益①該收益的計算方法為：農戶收益=農戶復墾宅基地面積（畝）×地票實施農戶所得價款（元/畝）。地票實施農戶所得價款根據渝規資規范〔2019〕19號文件中規定的最低保護價17.8萬元/畝計算。。

鄉村共同富裕的土地利用制度得到完善：協調聯動土地利用、土地整治和產業發展，加強農田水利、道路等配套工程規劃建設，擴大農地流轉的產業需求和提升農地流轉的供給質量；新增布局村產業用地6.08公頃以培育新型經營主體和鄉村產業，以產業帶動實現農民致富增收；細化村域土地利用分類并加強用途管制，嚴格查處違法用地以確保農民土地財產權利的有效實現。

五、結語

在農村經濟社會變遷和土地利用轉型對鄉村空間利用管理提出更高要求的背景下，鄉村空間規劃將為鄉村振興背景下統籌安排農村各項土地利用活動、優化農村土地空間開發格局、調節農村土地供需關系、促進農村土地價值提升和利益再分配提供可能的實現途徑。鄉村空間規劃作為國土空間規劃的重要組成部分，是科學處理好鄉村振興中頂層設計和基層探索關系的重要方面，對保障土地利用轉型與鄉村轉型協同發展并最終促進全面鄉村振興具有重要意義。第一，對鄉村空間規劃的現實需求、政策向度和實踐經驗進行考察發現，鄉村空間規劃在理論上具有生產、生活、生態、生財的“四生”功能，并與全面推進鄉村振興中一二三產業融合發展、社區營造、綠色環保和共同富裕的政策取向高度吻合，是提升鄉村空間現代化治理能力的重要手段。第二，案例區的實踐表明，通過鄉村空間規劃對村域空間利用布局優化和結構調整，在改良一二三產業融合發展的土地利用條件、鞏固社區營造的土地利用基礎、推動綠色環保的土地利用方式、完善共同富裕的土地利用制度等方面實現了宏觀調控治理與微觀精細管理的有效銜接，村域土地利用功能價值得到整體提升，推動了鄉村轉型發展，為有效應對農村人地關系矛盾和響應農業農村改革提供了現實觀照。第三，為適應當下城鄉結構演變新趨勢和農民美好生活新期待，鄉村空間規劃應當依據村莊的資源稟賦和實際需求等因地制宜地進行編制和實踐，要綜合考慮鄉村人地矛盾和實際需求來確立發展定位，立足各地的實際條件和政策環境，在問題導向和需求驅動下實現鄉村空間“四生”功能的有機融合。